THÈSE
Pour l'obtention du grade de
DOCTEUR DE L'UNIVERSITÉ DE POITIERS UFR de droit et sciences sociales
Centre d'etude et de recherche sur les territoires et l'environnement (Poitiers) (Diplôme National - Arrêté du 7 août 2006)
École doctorale : Droit et science politique - Pierre Couvrat (Poitiers) Secteur de recherche : Droit public
Présentée par :
Amos Maurice
La performance urbanistique
sous la condition d'une réforme totale :
recherche visant un droit de l'urbanisme performant en Haïti Directeur(s) de Thèse :
Christian Debouy
Soutenue le 03 juillet 2014 devant le jury Jury :
Président François Priet Professeur de droit public - Université d'Orléans Rapporteur François Priet Professeur de droit public - Université d'Orléans Rapporteur Pierre Galan Professeur de droit public - Université Toulouse 1 Membre Christian Debouy Professeur de droit public - Université de Poitiers
Pour citer cette thèse :
Amos Maurice. La performance urbanistique sous la condition d'une réforme totale : recherche visant un droit de l'urbanisme performant en Haïti [En ligne]. Thèse Droit public. Poitiers : Université de Poitiers, 2014. Disponible sur Internet <http://theses.univ-poitiers.fr>
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AÏTIThèse pour le doctorat de Droit public présentée et soutenue publiquement le 3 juillet 2014
par
Monsieur Amos M
AURICEDirecteur de recherche Christian DEBOUY
Professeur de droit public à l’Université de Poitiers
Suffragants François PRIET
Professeur de droit public à l’Université d’Orléans
Pierre GALAN
Professeur de droit public à l’Université de Toulouse
LA PERFORMANCE URBANISTIQUE SOUS LA CONDITION D’UNE REFORME TOTALE. RECHERCHE VISANT UN DROIT DE L’URBANISME PERFORMANT EN HAÏTI
Résumé en français
Cette thèse analyse les réformes nécessaires pour atteindre la performance urbanistique. Elle révèle un syndrome d’inefficacité générale compromettant un tel objectif, ce syndrome étant alimenté par une problématique d’ordre systémique, des missions publiques contre-productives, des principes et modèles inadéquats, une législation d’urbanisme incompatible avec les objectifs de performance urbanistique, ainsi que par des pratiques déviantes d’aménagement et d’équipements publics. Cette thèse établit en outre l’état de délaissement de nombreux aspects d’urbanisme au libre-arbitre des personnes privées et des organismes non gouvernementaux. ′n termes d’hypothèses de solutions, elle propose un remodelage total des structures de gouvernance publique, un réglage du droit de l’urbanisme sur une théorie de performance moins altérable, l’établissement des préalables théoriques et structurels de la performance, ainsi qu’une réforme spécifique porteuse de la performance du droit de l’urbanisme. Elle identifie divers exemples de performance susceptibles de participer au processus de cette réforme, présente une démarche méthodologique de théorisation et de mise en œuvre d’un tel droit de l’urbanisme en Haïti, et explique les énormes défis politiques et juridiques à relever à cet effet. Aussi s’y trouvent plusieurs propositions pour la résorption des obstacles identifiés, ainsi que pour un système global de performance en mesure de porter durablement celle du droit de l’urbanisme.
Mots-clés en français
Syndrome d’inefficacité — Performance urbanistique — Droit de l’urbanisme performant — Missions publiques — Incompatibilité de performance — Pratiques anarchiques — Pratiques déviantes — Remodelage urbanistique — Théorisation de la performance — Exemples de performance — Gestion de la performance — Préalables de performance — Réforme de performance — Impératifs de performance.
THE URBAN PLANNING AND DEVELOPMENT PERFORMANCE UNDER THE CONDITION
OF A COMPREHENSIVE REFORM.RESEARCH FOR A PERFORMING URBAN PLANNING LAW IN HAITI
Abstract
This thesis analyzes the necessary reforms to achieve an urban planning and development performance. It highlights a general inefficiency syndrome which compromises that purpose, considering that syndrome being powered by systemic problems, counterproductive government tasks, inadequate basic models and principles, urban planning provisions incompatible with objectives in term of urban planning and development performance, as well as deviant practices in development and public facilities. Furthermore, this thesis outlines the state of many aspects of urban planning left to the free will of private individuals and non-government organizations. In term of hypotheses of solutions, it proposes a complete remodeling of public governance structures, an urban planning adjusted upon a performing theory as little alterable as possible, some well-made theoretical and structural prerequisites of performance, as well as a specific reform promising a performing urban planning law. This thesis also identifies various performance examples likely to participate in this reform process and presents a theorization and implementation methodological approach of such an urban planning law in Haiti. It also explains the tremendous challenges for the performing urban planning law in relation to the political and legal system. Several propositions are included aimed at answering various challenges, removing a number of identified barriers and establishing a global management system suitable for accomplishing sustainable performance in urban planning law.
Keywords
Inefficiency syndrome — Urban planning performance — Performing urban planning law — Government tasks — Performance incompatibility — Deviant practices — Anarchic practices — Urban planning remodeling — Performance theorization — Performance examples — Performance management — Performance prerequisites — Performance specific reform — Performance imperatives.
CENTRE DE RECHERCHE SUR LES TERRITOIRES ET L’ENVIRONNEMENT (CERETE —EA4237) 43 Place Charles de Gaulle — TSA 81100 — 86073 Poitiers cedex 9
L’université de Poitiers n’entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans les thèses ; ces opinions doivent être considérées comme propres à leurs auteurs.
Nos plus sincères remerciements vont à :
La Région Poitou-Charentes, l’École Doctorale Droit et Science Politique Pierre Couvrat et le Centre de Recherche sur les Territoires et l’Environnement, pour le financement de cette thèse. Monsieur Olivier Bonneau, pour son appui au financement de cette thèse.
Madame Ségolène Royale, la présidente de la Région Poitou-Charentes.
Monsieur le Professeur Christian Debouy, pour le leadership, la rigueur et le professionnalisme avec lesquels il a dirigé cette recherche. Pour réaliser une thèse, il n’y a pas mieux que l’accompagnement d’un professeur doté d’une très grande expérience et de grandes qualités humaines.
Monsieur François Baty-Sorel, pour ses mots d’encouragement et ses conseils relatifs à la gestion de la thèse.
Madame Isabelle Savarit-Bourgeois, Maître de conférences à l’Université de Poitiers, pour nous avoir accueilli dans son cours de droit de l’urbanisme et pour ses mots d’encouragement à la réalisation de cette thèse.
Monsieur Michel Desse, Professeur à l’Université de Poitiers, pour ses conseils et ses mots d’encouragement dans le cadre de la recherche.
Madame Emmanuelle Chevrier pour sa disponibilité, son aide et son appui du début à la fin de cette thèse.
Monsieur Remy Lérignier, pour sa précieuse assistance dans le traitement du texte et la mise en forme de la thèse.
Maître Jean-Philippe Lachaume, avocat au Barreau de Poitiers, cabinet Ten France, pour avoir partagé ses expériences professionnelles avec nous sur le plan de la pratique du droit de l’urbanisme en France.
À tous les membres du personnel de l’Université de Poitiers, pour leur support.
Aux fonctionnaires publics et cadres haïtiens ayant accepté de partager avec nous leurs expériences, attentes et opinions sur le fonctionnement de leurs institutions et sur leurs activités.
À notre père et à notre mère : Monsieur et Madame Absolu Maurice.
À nos frères : Révérend Pasteur Jude Maurice et Dr. David Maurice, pour leur support de toujours. À nos sœurs : Asline, Aslène, Naomie et Sarah Maurice, pour leur confiance et leur soutien. À Nguennie et à Ngapi, pour leurs mots d’encouragement.
À Érilnor Denis, pour son soutien indéfectible. À la famille Raymond, pour son support de toujours. À tous nos parents et proches, pour leurs supports divers.
À tous nos amis qui nous ont supporté dans le cadre de cette thèse. Et
— 8 —
S
OMMAIREAVANT-PROPOS ... 15
INTRODUCTION ... 19
PARTIE I. LA PERFORMANCE URBANISTIQUE COMPROMISE PAR UN SYNDROME D’INEFFICACITE GENERALE ... 51
TITRE I. LE CADRE THEORIQUE DE L’URBANISME A L’OPPOSE DE LA DYNAMIQUE DE LA PERFORMANCE URBANISTIQUE... 55
Chapitre I. Les missions publiques problématiques d’urbanisme ... 59
Section I. Les missions étatiques d’urbanisme ... 61
Section II. Les missions d’urbanisme à l’échelle des collectivités territoriales ... 99
Chapitre II. L’incompatibilité de la législation d’urbanisme avec l’objectif de performance urbanistique ... 117
Section I. L’inefficience des dispositions de planification urbanistique ... 119
Section II. L'incohérence des règles de l’utilisation du sol ... 131
TITRE II. L’ANTINOMIE ENTRE PRATIQUES IRREGULIERES ET PERFORMANCE URBANISTIQUE ... 165
Chapitre I. Les pratiques anarchiques de programmation, d’aménagement et d’équipements publics ... 169
Section I. Les activités et opérations délaissées aux ONG et à l’initiative privée ... 169
Section II. Les opérations d’aménagement et d’équipements par les autorités publiques ... 185
Chapitre II. Les pratiques déviantes d’encadrement en matière d’urbanisme ... 199
Section I. La gouvernance publique à l'égard de l’urbanisme ... 199
PARTIE II. LA REFORME TOTALE NECESSAIRE POUR UN DROIT DE L’URBANISME
PERFORMANT ... 253
TITRE I. LES ADAPTATIONS PREPARATOIRES A LA PERFORMANCE DU DROIT DE L’URBANISME ... 257
Chapitre I. Un remodelage initial à partir des exemples de performance de l’Europe ... 261
Section I. Les exemples du droit de l’urbanisme en France ... 261
Section II. Les exemples du droit de l’urbanisme en Allemagne ... 293
Section III. Le contrôle et l’accompagnement de l’utilisation du sol en Suède ... 307
Chapitre II. Un remodelage complémentaire à l’aide des exemples d’autres continents ... 323
Section I. Les stratégies de logement et de performance aux États-Unis ... 323
Section II. Les exemples canadiens du droit de l’urbanisme ... 339
Section III. Les exemples d’urbanisme du Territoire de la Capitale australienne ... 357
TITRE II. LES AJUSTEMENTS DECISIFS POUR LA PERFORMANCE DU DROIT DE L’URBANISME ... 379
Chapitre I. Les préalables théoriques et structurels à la performance du droit de l’urbanisme ... 383
Section I. La théorisation de la performance urbanistique ... 381
Section II. Les impératifs structurels de la performance ... 413
Chapitre II. Une réforme spécifique porteuse d’un droit de l’urbanisme performant ... 449
Section I. Un système performant du droit de l’urbanisme... 447
Section II. Un cadre de gestion spécifique de la performance urbanistique ... 471
CONCLUSION GENERALE ... 509
RESSOURCES BIBLIOGRAPHIQUES ... 529
ANNEXES ... 571
GLOSSAIRE ... 619
INDEX THEMATIQUE ... 623
INDEX DES NOMS D’AUTEURS ... 635
TABLE DES ILLUSTRATIONS ... 641
L
ISTE DES ABREVIATIONSACDI ... Agence canadienne de développement international Adm. ... Administratif
AJDA ... Actualité juridique de droit administratif AJDI ... Actualité juridique de droit immobilier ASEC ... Assemblée de section communale
BID ... Banque interaméricaine de Développement Bull. civ. ... Bulletin civil de la Cour de cassation Bull. mun. ... Bulletin municipal
CA ... Cour d’appel
CAA ... Cour administrative d’appel C. Cass. ... Cour de cassation
C. civ. ... Code civil
C. com. ... Code de commerce C. env. ... Code de l’environnement
C. expr. ... Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique CJA. ... Code de justice administrative
C. patr. ... Code du patrimoine C. pén. ... Code pénal
C. urb. ... Code de l’urbanisme
CASEC ... Conseil d’administration de la section communale CAV ... Conseil d’administration de la ville
CCH ... Code de la construction et de l’habitation CDC ... Conseil de développement communal
CDES ... Conseil de développement économique et social CE ... Conseil d’État
CGCT ... Code général des collectivités territoriales CGI ... Code général des impôts
CGV ... Conseil de gestion de ville
CIACT ... Comité interministériel d’aménagement et de compétitivité des territoires CIAT ... Comité interministériel d’aménagement du territoire
Cie ... Compagnie
CIMATE ... Conseil interministériel sur l’aménagement du territoire et l’environnement Cne ... Commune
CNE ... Compagnie nationale des équipements COJ ... Code de l’organisation judiciaire
CONATE ... Conseil national de l’aménagement du territoire COS ... Coefficient d’occupation des sols
COTIME ... Commissions techniques interministérielles de haut niveau sur l’environnement CPC ... Code de procédure civile
C. séc. soc. ... Code de la sécurité sociale
CSINUH ... Cadre stratégique intégré de développement des Nations Unies pour Haïti DIE ... Déclaration d’impact environnemental
DINEPA ... Direction nationale d’eau potable et d’assainissement Dr. ... Droit
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EIE ... Étude d’impact environnemental
EPPLS ... Établissement public de promotion des logements sociaux Extr. ... Extrait
FAES ... Fonds d’assistances économique et sociale FMI ... Fonds monétaire international
GOAL ... Go on give a lot [Agence internationale humanitaire] HLM ... Habitation à loyers modérés
H.s. (h.s.) ... Hors-série HT ou ht. ... Haïti
IBESR ... Institut du bien-être social et de recherche JO ou JORF ... Journal officiel de la République française Lebon .. ... Recueil des décisions du Conseil d’État
LNBTP ... Laboratoire national des bâtiments et des travaux publics
MARNDR ... Ministère de l’Agriculture, des Ressources naturelles et du Développement rural MDE ... Ministère de l’Environnement
MICT ... Ministère de l’Intérieur et des Collectivités territoriales MINUSTAH ... Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti MPCE ... Ministère de la Planification et de la Coopération externe
MTPTC ... Ministère des Travaux publics, des Transports et de la Communication OIM ... Organisation internationale de la migration
OMRH ... Office de management et de ressources humaines ONG ... Organisation non gouvernementale
ONU-Habitat ou PNUEH .. Programme des Nations Unies pour les établissements humains OPC ... Office de protection du citoyen
OSAMH ... Organisme de surveillance et d’aménagement du Morne-Hôpital OXFAM ... Oxford Committee for Famine Relief
PAAP ... Plan d’aménagement des aires protégées PAE ... Plan d’actions pour l’environnement PAP ... Plan d’aménagement physique
PARDH ... Plan d’actions pour le relèvement et le développement d’Haïti PAS ... Politique d’ajustements structurels
PCAEDD ... Plan communal d’action pour l’environnement et le développement durable PCPDME ... Plan communal de production, de distribution et de maîtrise d’énergie PDAEDD ... Plan départemental d’action de l’environnement et du développement durable PDC ... Plan de développement communal
PDCT ... Plan de développement des collectivités territoriales PDD ... Plan de développement départemental
PDES ... Plan de démarrage économique et social
PDPEDD ... Plan départemental de protection de l’environnement et de développement durable PDR ... Plan de développement régional
PDSC ... Plan de développement de la section communale PDV ... Plan de développement de la ville
PGE ... Plan de gestion environnementale PIG ... Projet d’intérêt général
PILSC ... Plan d’investissement local de la section communale PIV ... Plan d’investissement de la ville
PLD ... Plafond légal de densité PLD ... Plan local de développement
PLU ... Plan local d’urbanisme
PNAT ... Programme national d’aménagement du territoire PND ... Plan national de développement
PNDES ... Plan national de développement économique et social PNGAP ... Plan national de gestion des aires protégées
PNUD ... Programme des Nations Unies pour le développement PNUE ... Programme des Nations Unies pour l’environnement POS ... Plan d’occupation des sols
PPSC ... Projet public de la section communale PPV ... Projet public de la ville
Req. ... Requête
SAD ... Schéma d’aménagement du département SAR ... Schéma d’aménagement régional
SASC ... Schéma d’aménagement de la section communale SAV ... Schéma d’aménagement de la ville
SCAE ... Schéma communal d’adduction d’eau
SDAEH ... Schéma directeur d’aménagement pour les établissements humains SDAGE ... Schéma directeur d’aménagement et de gestion de l’environnement SDAS ... Schéma directeur d’aménagement spatial
SDAT ... Schéma directeur d’aménagement du territoire SDAU ... Schéma d’aménagement et d’urbanisme
SDAUA ... Schéma directeur d’aménagement urbain et d’assainissement SDD ... Schéma directeur départemental
SDDAE ... Schéma directeur départemental d’adduction d’eau SDRIF ... Schéma directeur de la région d’Ile-de-France TA ... Tribunal administratif
TPTC ... Travaux publics, transports et communication
UCLBP ... Unité de construction de logements et de bâtiments publics UNOPS ... United Nations Office for Project Services
USAID ... United States Agency for International Development [Agence des États-Unis pour le développement international] ZAC ... Zone d’aménagement concerté
Cette thèse a pour objet d’établir la problématique de l’urbanisme en Haïti, ainsi que les conditions et possibilités pour sa remédiation et la réalisation d’un droit de l’urbanisme performant. Elle analyse les entraves posées par les principes et traditions dominants de gouvernance publique à la performance urbanistique, les risques encourus par celle-ci vis-à-vis des stratégies internationales de développement en Haïti, de même que la ruine des principes et règles d’urbanisme. Elle démontre l’aspect chaotique du système de gouvernance publique et l’impossibilité pour Haïti de réaliser un droit de l’urbanisme performant avec un tel système, tout en proposant des solutions de revirement vers la voie du développement durable. Cette thèse explique les impératifs d’une organisation optimale des compétences d’urbanisme, de services d’urbanisme agréables aux usagers du sol, de mécanismes adéquats d’élaboration et de mise en œuvre des règles, d’un urbanisme durable et économiquement rentable, d’un accompagnement public à l’utilisation du sol, ainsi que d’un système de gestion efficace de la performance du droit de l’urbanisme. Elle soutient un modèle plus accompagnateur, préventif, protecteur de l’économie, garant de la convivialité institutionnelle et humaine, moins litigieux et moins répressif, et plus conséquent en matière de planification urbaine et de conformité de l’utilisation du sol avec les règles nécessaires établies. Nous aspirons à des règles susceptibles de réduire les conflits et de prévenir les dommages urbanistiques irréversibles, ainsi qu’à un urbanisme de sauvetage socioéconomique en Haïti.
Pour aboutir à des propositions pertinentes, nous avons sélectionné des exemples de performance transposables à Haïti dans plusieurs modèles d’urbanisme, plus particulièrement ceux de la France, de l’Allemagne, de la Suède, du Canada, des États-Unis et de l’Australie. Les modèles (américain, australien et suédois) dont la législation d’urbanisme n’existe qu’en anglais nous ont retardé dans l’évolution de la recherche car il fallait traduire et analyser leurs textes en français. Aux méthodes de recherche opérationnelle, d’enquête, d’observation directe et de prise en compte des expériences et opinions des acteurs d’urbanisme et hommes politiques, nous avons associé les axiomes, théories et outils de certains théoriciens du droit et de la performance. La tâche nous a été rendu pénible par la dissémination des textes haïtiens et les complications liées à leur recherche, ainsi que par la tension des milieux d’enquête et l’inaccessibilité des données institutionnelles écrites. Nous avons dû faire face au fonctionnement opaque de l’administration, à l’enchérissement des renseignements par la plupart des informateurs et guides de terrain, ainsi qu’à la méfiance des fonctionnaires et agents publics. Il nous a fallu surmonter également les exigences intempestives de certaines administrations, l’absentéisme et la négligence de certains responsables de services, la discrétion des données concernant les activités de certains organismes, de même que le caractère factice de certains documents. À la conjoncture de reconstruction et de relocalisation des institutions en Haïti et de pénurie de documents occasionnée par le séisme du 12 janvier 2010, s’est ajoutée la complication de l’accès aux textes juridiques. Le problème de formulation, de datation et de déformation des intitulés de ces textes
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nous a posé énormément de difficultés, sans compter la commercialisation de leur recherche. Les textes de droit sont payants en Haïti, contrairement à la France et aux autres pays dont nous avons analysé les modèles. Qui plus est, la vérification ou l’achat d’une loi ou d’un règlement passe par une demande de recherche en personne ou sur le site du Journal officiel de la République d’Haïti (les Presses nationales d’Haïti) dont la réponse n’est pas toujours immédiate. Cet organisme ne dispose pas non plus du système d’achat en ligne ou à distance. C’est autant de difficultés à surmonter pour réaliser une recherche juridique sur Haïti. Mais ces difficultés se sont tout de même révélées bénéfiques à notre recherche car elles nous ont permis de mesurer l’ampleur de la problématique à l’occasion des tête-à-tête.
Face à la faiblesse et la pénurie de données dans les institutions, nous avons recouru à l’entrevue et à l’observation directe dans certaines mairies et dans les principales villes du pays, notamment celles des départements (dont neuf sur les dix existants), des grandes agglomérations urbaines et des zones frontalières. L’observation directe nous a permis de faire le diagnostic territorial d’Haïti, d’y évaluer les travaux d’aménagement et d’équipements publics en cours, le potentiel urbanistique de certaines zones, ainsi que l’état de sous-équipement et des besoins en la matière. Du même coup, nous avons décelé l’ampleur des menaces environnementales et des risques auxquels s’exposent certaines zones à fortes concentrations humaines, ainsi que du marginalisme des pratiques d’occupation et d’utilisation du sol sur l’ensemble du territoire haïtien. En partie, nous devons la réalisation de cette thèse aux interviews de plusieurs dizaines de responsables d’institutions publiques, de professionnels d’urbanisme et d’hommes politiques ayant partagé avec nous leurs expériences, leurs déboires et les difficultés auxquelles ils font face dans l’exercice de leurs fonctions. Nos interviewés ont été nombreux à exprimer l’inertie et l’inefficacité paroxystique de leurs institutions, leur ressentiment contre l’inefficience de celles-ci, le gaspillage et la mauvaise utilisation de leurs savoirs, ainsi que leurs souhaits pour un changement systémique total en Haïti. La thèse de la performance urbanistique sous la condition d’une
réforme totale, dont nous sommes le défenseur, nous vient surtout des participants à l’enquête que
nous avons faite en Haïti de janvier à mars 2013. ′lle est l’expression synthétique de celles de fonctionnaires, d’acteurs d’urbanisme et d’usagers du sol. Notre approche de prise en compte des expériences et opinions de ces derniers nous a offert la possibilité de constater un désir énorme de réforme mais teinté de pessimisme et de désespoir profonds. Grâce à cette approche, nous avons découvert des problèmes dont nous n’avions jamais supposé l’existence auparavant, ce qui nous a permis d’apprécier les maux d’urbanisme de manière plus poussée et de proposer des pistes de solutions appropriées à la problématique de l’urbanisme en Haïti.
Que nos propositions frayent réellement la voie à un droit de l’urbanisme performant en Haïti !
1. Haïti est un pays des Grandes Antilles occupant le tiers occidental de l’île qu’il partage avec la République Dominicaine. S’étendant sur une superficie de 27 750 km² pour une population de plus de dix millions d’habitants 1, il est caractérisé par une urbanisation faible et très
désordonnée 2. Situé dans une zone à risque, ses caractéristiques les plus marquées depuis
plusieurs décennies sont, outre le mal de gouvernance et l’extrême pauvreté, les désastres et catastrophes naturels, les bouleversements politiques et luttes intestines qui précarisent la situation de ses habitants 3.
2. En effet, Haïti croupit dans un système politique 4 paralysant sur le plan de l’urbanisme et du
développement. Ce pays est miné par les rapports préjudiciables à l’intérêt collectif entre les trois pouvoirs, d’une part, et entre les corps exécutif et parlementaire et les collectivités territoriales 5, d’autre part. À ce problème de cohabitation s’ajoutent ceux inhérents à ce système,
à savoir : la représentation et la composition inappropriées de l’État, l’arène interministérielle et intra-gouvernementale, l’usage abusif des pouvoirs, la mauvaise organisation des compétences. La fragilité des personnes publiques en charge d’urbanisme, la fracture entre les missions dites publiques et l’intérêt général, ainsi que la défectuosité des principes fondamentaux de gouvernance publique 6 compliquent encore plus cette situation. Pris dans l’étau de modèles et
de principes inappropriés à son développement et d’institutions qui y ruinent les possibilités d’un droit de l’urbanisme performant, ce pays ne cesse de susciter des inquiétudes. Les institutions publiques — inertes, inadaptées à leur finalité logique et, paradoxalement, structurées de manière contreproductive et immuable — mettent en péril l’élaboration et l’application efficaces des règles d’urbanisme. L’applicabilité de celles-ci est compromise à la
1 Selon l’estimation de l’Institut haïtien de statistique et d’informatique, la population haïtienne était de
10 413 211 d’habitants en 2012. Cf. INSTITUT HAÏTIEN DE STATISTIQUE ET D’INFORMATIQUE. « Démographies et
société : Statistiques démographiques et sociales » [en ligne].2014. Sur : <http://www.ihsi.ht/>.
2 Le taux d’urbanisation s’élève à 36 % (22 % pour l’aire métropolitaine de Port-au-Prince). Voir DUMAIL, François
(Sous la direction de). Cahier 0, Contexte général de la République haïtienne au Cap-Haïtien. 2010, p. 18. Selon les statistiques mondiales de 2005, 70.1 % de la population urbaine habitent dans des bidonvilles. Voir aussi : STATISTIQUES MONDIALES. « République d’Haïti : Statistiques ». 30 janvier 2014.
3 Haïti est souvent frappé par des inondations, cyclones et séismes. Avant celui du 12 janvier 2010, il a connu
plusieurs séismes au 18e, 19e et 20e siècle, notamment celui du 7 mai 1842 qui a détruit la ville du Cap-Haïtien et
les régions Nord, celui du 27 octobre 1952 qui a dévasté la ville de l’Anse-à-Veau. Voir HAÏTI-REFERENCE [en
ligne]. « Catastrophes Naturelles : Tremblements de Terre » [sic]. 20 janvier 2014.
4 Voir VULLIERME, Jean-Louis. Le concept de système politique. 1989.
5 La cohabitation difficile entre le corps exécutif et les collectivités territoriales n’est pas un problème spécifiquement
haïtien. Jacques Ferstenbert, François Priet et Paule Quilichini ont déjà révélé que : « [l]e lien qui unit les collectivités à
l’État est plus ou moins tendu en fonction des intérêts de l’État, des attentes des élus locaux [et] des exigences des politiques publiques ».
Ils ont aussi souligné les difficultés liées à la détermination des compétences des communes et des départements
depuis le 19e siècle. Cependant, l’extrême gravité des rapports entre l’État et les collectivités territoriales en Haïti
entraîne des conséquences profondément désastreuses. Voir FERSTENBERT (Jacques), PRIET (François) et
QUILICHINI (Paule). Droit de collectivités territoriales. 2009, nos 32 et 47.
6 Nous faisons référence à la nature, à la forme, à l’objet et aux fondements des pouvoirs publics qui reposent sur
les principes de séparation des trois pouvoirs, de souveraineté de l’État, de subsidiarité, de pouvoir exécutif binaire, etc.
— 22 —
base par l’illégitimité organique des pouvoirs et institutions en charge d’urbanisme, de même que par les fondements viciés de la règle de droit. La contradiction profonde entre les politiques publiques et les besoins réels, ainsi qu’entre les stratégies en place et la logique de l’utilisation rationnelle du sol, ne permet pas d’espérer une amélioration favorable à la réalisation d’un droit de l’urbanisme performant, nonobstant la nécessité absolue de celui-ci en Haïti. La primauté des pouvoirs politiques sur la justice et le droit, jointe à la mésestime politique des phénomènes urbains, à l’instrumentalisation électoraliste des sphères sociétales et de services publics, à la dépendance critique du pays sur le plan international et à une situation de tensions constantes sur le plan sociopolitique, compromet d’ailleurs cet objectif. C’est pourquoi nous voulons défendre la thèse d’une réforme totale comme condition essentielle à un droit de l’urbanisme performant en Haïti.
3. Dans tout pays, lorsque les actions d’utilisation du sol ne sont pas régulées, que l’organisation de l’espace est dépareillée avec les soucis et besoins de ses habitants et les exigences de son environnement, et que la législation existante n’est pas à même d’y apporter les corrections nécessaires, la solution la plus probable est une réforme du droit de l’urbanisme. Il est naturel chez l’homme de réagir devant ses difficultés et de chercher à améliorer les systèmes inefficaces à ses besoins. Cependant, trouver la formule appropriée pour organiser l’espace de manière à répondre efficacement aux multiples besoins et faire en sorte que cette formule comporte les meilleures solutions possibles à une situation problématique complexe est une question qu’il convient de traiter avec une méticuleuse habileté. ″aire une recherche en vue d’une proposition innovante est un objectif hardi, tenant compte de l’impératif que les solutions d’innovation à proposer soient à la fois scientifiquement acceptables et opérationnellement applicables. A fortiori, avoir une telle prétention vis-à-vis d’un pays où l’État peine à trouver son équilibre politico-administratif et socioéconomique, à garantir l’ordre en son sein et à remplir efficacement ses fonctions politique, législative, exécutive, administrative et juridictionnelle 7,
apparente à une aventure labyrinthique. De cette façon, le libellé d’une thèse si ambitieuse nous engage à une quête poussée de théories et stratégies convenables à une performance urbanistique en Haïti.
Pour présenter notre démarche, nous nous proposons d’aborder successivement le sens de la notion de performance du droit de l’urbanisme, le contexte de l’urbanisme en Haïti sous l’angle de la performance et la nécessité d’un droit de l’urbanisme performant en Haïti. Puis nous entamerons la méthodologie de la recherche et l’organisation de la thèse.
7 Nous faisons allusion aux fonctions étatiques de faire la loi, de l’exécuter et de juger. Voir POIRAT, Florence.
« État ». In : ALLAND (Denis) et RIALS (Stéphane) (Sous la direction de). Dictionnaire de la culture juridique. 2003,
I. L
A NOTION DE PERFORMANCE URBANISTIQUE4. La notion de performance urbanistique et du droit remonte à des époques très anciennes et continue de s’affirmer dans les œuvres d’écrivains modernes de manière implicite. Platon l’a exprimée sous des thèmes multiples de cité idéale 8, de vraie norme, de légalité nécessaire 9, etc.
On lui doit, entre autres, les notions de qualité du droit et de la justice, de la justesse de l’État et des lois et des qualités requises pour en être gardiens 10, comme du perfectionnement d’une
législation 11. Le concept de cité parfaite ou vertueuse 12 et les « principes » du possible et du
convenable dans la cité 13, dans les œuvres d’Aristote, reflètent le même sens de la notion de
performance urbanistique. Il en est de même du concept de ville ou de cité idéale dans L’Utopie de Thomas More 14 et sous la plume de divers autres auteurs 15. Plusieurs passages de l’Esprit des
Lois de Montesquieu, notamment sur la justice, les conditions de l’effet des lois et renvoyant à
la notion de proportionnalité et de relativité des normes dans l’espace et les États 16 font penser
à cette notion. Les diverses théories relatives à la justice et aux principes de celle-ci, à ses fonctions et son objet 17, ainsi qu’aux finalités du droit, à la sécurité juridique 18 ou à la réduction
des risques du droit 19, sont en réalité des notions équipollentes à celle de performance du droit.
Notre décennie démarre par ailleurs avec plusieurs travaux de recherche 20 et ouvrages sur la
8 PLATON. Les lois. Tome XI. 2e. Livre III-VI, 1951, V, 739 a et s. 9 PLATON. Le politique. Tome IX. 1e. 285 c et s., 297 b et s.
10 PLATON. La République. Tome VI. II, 368 a, 374 e, etc. Voir aussi PLATON. Les lois. Tome XI, 2e. Livre VI, 1951,
754 c et s.
11 PLATON. Les lois, VI, 769 a et s.
12 Pour Aristote, la fin de la cité n’est pas seulement la satisfaction des besoins, mais aussi le bien-vivre ; la vertu de
la cité réside dans le bonheur maximal des citoyens ; la cité vertueuse n’est pas « une affaire de fortune mais bien
de science et de volonté réfléchie ». Voir : ARISTOTE : 1. Les politiques. Livre IV (Théorie générale de la cité parfaite),
Livre V (De l’éducation dans la cité parfaite) ; 2. Éthique à Nicomaque. Livre I. Voir aussi : 1. AUBENQUE, Pierre.
« Aristote ». Encyclopædia Universalis [sur :<http://www.universalis-edu.com/encyclopedie/aristote/>] ;
2. HUMMEL, Charles. « Aristote et l’éducation ». Encyclopédie de l’Agora [sur :<http://agora.qc.ca/>].
13 Pour Aristote, « le possible et le convenable sont les principes qui doivent surtout guider tous les hommes ». Voir
ARISTOTE. Les politiques. Livre V (De l’éducation dans la cité parfaite), chapitre VII, 1342b, § 10.
14 MORE, Thomas. Le traité de la meilleure forme de gouvernement ou L’utopie, p. 58-64, etc.
15 TERRIEN, Marie-Pierre. Richelieu : histoire d’une cité idéale, 1631-2011. 2011.
16 MONTESQUIEU. De l’esprit des lois, I et II. Édition établie par Laurent Versini. 1995.
17 Voir RAWLS, John. Théorie de la justice. 1987.
18 Voir : « Les finalités du droit » ; « Justice ou utilité du droit » ; « Justice et sécurité juridique ». In : BERGEL,
Jean-Louis. Théorie générale du droit. 2012, p. 32-36 et 42-44.
19 Voir les notions de risques juridiques et judiciaires et de sécurité juridique. In : COLLARD, Christophe et ROQUILLY,
Christophe. La performance juridique : pour une vision stratégique du droit dans l’entreprise. 2010, passim. Voir aussi JIMENEZ
(Christian), MERLIER (Patrick) et CHELLY (Dan). Risques opérationnels : de la mise en place du dispositif à son audit. 2008,
p. 83, 84 et 86-88.
20 Voir, entre autres : BERTHIER, Laurent. La qualité de la justice. Thèse de doctorat : Droit Public. Limoges : Université
de Limoges, 2011. ROUSSEY, Ludivine. Analyse économique des moyens et de l’organisation de la justice. Thèse de doctorat :
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qualité de la justice et le management ou la performance juridique 21. Cependant, de manière
nominative, la performance du droit en général, ou encore du droit de l’urbanisme, demeure une notion nouvelle dont les divers sens restent encore à établir.
5. Sur le plan du management, la notion de performance est considérée, dans divers dictionnaires et encyclopédies comme la somme des efforts consentis, des actions accomplies, des manières de faire ou de fonctionner permettant d’utiliser les possibilités optimales pour atteindre un objectif ou un résultat satisfaisant 22. Le Petit Larousse la définit comme une réussite mesurée à
l’aide des indicateurs chiffrés sur les possibilités optimales 23. Cependant, certains auteurs en
établissent diverses caractéristiques. Sous l’angle de son objet, Matthew Karlaftis et Konstantinos Kepaptsoglou voient la performance comme une modalité pour indiquer dans quelle mesure une tâche, un système ou une opération produit les résultats escomptés, ainsi que comme des stratégies permettant d’évaluer et d’améliorer les caractéristiques et le fonctionnement d’un système, d’un processus ou d’une infrastructure 24. Sous un angle
méthodologique détaillé, la Federal Highway Administration la présente comme :
« Un processus consistant à évaluer les progrès accomplis dans des buts définis à l’avance,
incluant des informations sur l’efficacité avec laquelle des ressources sont transformées en biens et en services (produits), la qualité de ces produits (la façon dont ils sont fournis aux clients et le degré de satisfaction des clients), les résultats (ce qui ressort d’une activité programmée par rapport à l’objet poursuivi) et l’utilité des actions menées par les pouvoirs publics s’agissant de leur contribution
propre à la réalisation des objectifs fixés. » 25
6. Plusieurs étapes ou concepts ressortent de cette précision, notamment la définition des buts à l’avance, l’évaluation de leur progression, l’efficacité du mode d’utilisation des ressources, la qualité des produits et/ou services, les résultats et l’utilité des actions publiques. D’autres auteurs mettent plutôt l’accent sur les indicateurs qui permettent de mesurer la performance. ′n ce sens, Theodore H. Poister considère les indicateurs de performance sous un angle uniquement de nature quantitative 26. La Banque internationale pour la reconstruction et le développement
21 Voir, entre autres : 1. VERDUN, Franck. Le management stratégique des risques juridiques. 2013 ; 2. LEIMBACH (Martine)
et DAUNIZEAU (Jean-Michel). Contrôle des risques : Mieux comprendre les fonctions juridiques et de conformité. 2011 ; 3.
ROQUILLY, Christophe (Sous la direction de). La contribution des juristes et du droit à la performance de l’entreprise :
Management juridique et culture juridique de l’entreprise. 2011.
22 Voir « Performance ». In : CENTRE NATIONAL DE RESSOURCES TEXTUELLES ET LEXICALES (CNRTL). Portail
lexical : Lexicographie, Étymologie, Synonymie, Antonymie, Concordance…[en ligne]. 2012. Sur : <http://www.cnrtl.fr/> ;
et LAROUSSE. Dictionnaire. 2010 ; « Perform ». In : Harrap’s Business Dictionnary: English-French, français-anglais. 2010.
23 Voir « Performance ». In : LAROUSSE. Le Petit Larousse Illustré. 2013.
24 Cf. KARLAFTIS (Matthew) et KEPAPTSOGLOU (Konstantinos). « Mesure des performances dans le secteur routier : état des
lieux transnational ». 25-26 octobre 2012, p. 7.
25 KARLAFTIS (Matthew) et KEPAPTSOGLOU (Konstantinos). « Mesure des performances dans le secteur routier : état des lieux transnational ». 25-26 octobre 2012, p. 7.
26 Cité in HURTEAU (Marthe) et RAICHE (Gilles). « Des indicateurs de performance utiles et pertinentes ». 2005. La nature
(Banque mondiale) les définit, en revanche, comme des mesures portant sur les différentes composantes d’un programme (intrants, processus, extrants) afin d’en assurer le suivi régulier et constant 27. Aux indicateurs et mesures, Marthe Hurteau et Gilles Raîche ajoutent une démarche
méthodologique et une éthique d’évaluation 28 permettant de déterminer l’écart entre les
résultats et les buts et objectifs standards, ainsi que de porter un jugement. Selon ces derniers auteurs, la méthodologie ou l’éthique d’évaluation exige : 1. D’établir les critères et les standards qui doivent caractériser l’objet d’étude sur lequel portera le jugement (critères) et le niveau de performance attendu pour chacune des phases ou étapes prévues (standard) ; 2. De mesurer la performance à l’aide de méthodes et techniques appropriées ; 3. De comparer les résultats obtenus avec les standards établis à chacune des étapes ; et 4. De porter un jugement de valeur sur la performance réalisée 29. Ces auteurs rejoignent la Federal Highway Administration, tout en
considérant les indicateurs quantitatifs portant sur les différents aspects d’un programme (en vue d’en assurer le monitoring) avec les mêmes critères de ressources, de résultats ou d’effets, d’efficacité et de qualité des services mais en les renforçant par ceux de productivité et d’efficience. Pour eux, la démarche de performance sous-tend deux catégories de standardisation : l’une d’ordre théorique et l’autre, pratique 30.
Avant d’analyser la fonction des notions de ressources, de résultats, de productivité, d’efficacité, d’efficience, de qualité et d’effets, ou de celles de critères, d’indicateurs, de mesures et standards de performance dans le droit de l’urbanisme, voyons comment les juristes de l’urbanisme conçoivent cette notion dans leur domaine.
7. En effet, François Ascher a fait une approche globale de l’urbanisme qui peut être rangée dans la même logique d’un droit de l’urbanisme axée sur la performance. Il pose, entre autres, plusieurs grands principes du nouvel urbanisme, dont : 1. L’élaboration et la gestion des projets « dans un contexte incertain » ; 2. La définition 31 des objectifs par rapport aux moyens ;
3. L’intégration des nouveaux modèles de performance ; 4. L’adaptation des villes à la diversité des besoins ; 5. La conception des lieux en fonction des nouvelles pratiques sociales ; 6. L’action
27 THE INTERNATIONAL BANK FOR RECONSTRUCTION AND DEVELOPMENT /THE WORLD BANK, 2002. Cité in
HURTEAU (Marthe) et RAICHE (Gilles). « Des indicateurs de performance utiles et pertinentes ». 2005, p. 1.
28 Cf. HURTEAU (Marthe) et RAICHE (Gilles). « Des indicateurs de performance utiles et pertinentes ». 2005, p. 1. Pour Marthe
Hurteau et Gilles Raîche, les principes de base de l’évaluateur de la performance sont la compétence, l’intégrité et l’imputabilité (les évaluateurs doivent être garants de leur rendement et de leur produit).
29 HURTEAU (Marthe) et RAICHE (Gilles). « L’évaluation de programme : un acte professionnel ». [PowerPoint].
Diapositives 6 et 7.
30 HURTEAU (Marthe) et RAICHE (Gilles). « L’évaluation de programme : un acte professionnel », p. 14. Marthe Hurteau et
Gilles Raîche mettent l’accent sur les standards d’ordre pratique dans l’évaluation de la performance, notamment l’utilité, la faisabilité (l’évaluation est réaliste, prudente et diplomatique), la propriété (l’évaluation est conduite de façon légale, éthique et elle garantit le bien-être des personnes impliquées), l’exactitude et la précision.
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dans une société fortement différenciée ; 7. La requalification des missions des pouvoirs publics ; 8. Les réponses à la variété des goûts et des demandes ; et 9. La promotion d’une qualité urbaine nouvelle. Les dispositions juridiques de l’urbanisme, elles aussi, expriment certaines notions qui renvoient à celle de performance, en leur propre jargon, notamment les principes d’utilité publique 32, d’utilisation rationnelle 33 ou économe 34 du sol, de développement
durable 35, de respect des délais 36, de mise en compatibilité 37 et/ou en conformité. On y trouve
de plus des principes concernant la qualité de l’architecture urbaine, de l’air, de l’environnement, les plafonds et coefficients qui renvoient à des règles de mesure, comme d’autres de sauvegarde, de protection, d’évaluation environnementale ou de coûts. Le code français de l’urbanisme ne mentionne le terme de performance qu’avec les qualificatifs énergétique et/ou environnemental 38. L’expression de critères de performance y est rarement répétée 39. Pourtant,
ceux-ci parsèment plusieurs de ses articles sous des termes équivalents bien concrets 40.
8. ′n réalité, les diverses règles de procédures d’élaboration et de mise en œuvre des règles d’urbanisme n’ont qu’un seul objet : la performance du droit de l’urbanisme 41. La notion de
performance en droit de l’urbanisme existe implicitement tant dans la création de la règle que dans les actions de son application. La performance urbanistique, au-delà de son caractère implicite, est la finalité et l’essence même du droit de l’urbanisme. Elle peut être aussi considérée comme une méthodologie spécifique du droit de l’urbanisme, si l’on se réfère à la définition
32 Code de l’urbanisme : art. R.122-14, L121-9, R123-19, L314-2, L318-2, L141-1-2, L126-1, L230-3, L480-13,
L313-4-1, L314-5, L112-2, L314-6, L123-14, L111-2, L313-4, L111-9, L322-6, R123-22, R442-1, L318-3, L112-3, L122-15, L141-5, L122-16-1, R423-1, L442-13, L141-1, L123-14-2, L213-5, R472-4, R473-1, L123-11, R121-1, L213-1, R160-17, L313-4-2, R313-25, R313-27, L331-7, L300-7, L123-18, R126-1 (Annexe), L128-1, L322-7, 4, L213-6, R423-58, R313-11, R333-4.
33 Art. L145-3 (IV) C. urb.
34 Art. L110, L121-1, L122-1-5 et L122-1-9 C. urb.
35 Cette expression apparaît dans plusieurs articles du code de l’urbanisme. Cf. C. urb. : art. L121-9, L123-1-3,
L111-1-1, R121-14, L113-1, R121-14-1, L113-2, L113-3, L123-9, L113-4, L313-1, L113-5, L113-6, R121-15, L32L111-1-1, L123-1, R121-16, L121-1, R423-69-1, L123-13, R122-1, L122-1-4, L321-14, L122-2, L122-1-2, L121-10, L122-7, 16, A.214-1, L321-29, L141-1, R123-1, 14, L123-1-2, L123-1-4, L123-1-5, L300-6-1, 1-1, L122-1-3, L123-9-1, R123-3, R121-1, L300-6, R122-2, R122-2-1, R123-2, R123-2-1, R123-2-2, R313-3 et R300-11-3.
36 La notion de respect des délais est reprise dans presqu’environ 400 articles du code de l’urbanisme. Voir ce code :
art. L424-5, R410-9, L121-6, R423-35, L111-4, R111-28, L214-1, L111-8, L213-8, L111-11, L313-2, R423-68, L600-5, R300-L600-5, L212-3, L146-4, L332-6-1, L126-1, L230-3, L111-1-1, L600-5-1, R123-23, R300-9-1, L122-3, R121-14-1, L328-5, L111-1-2, L113-2, R141-6, R510-2, L111-3-R121-14-1, L480-13, L112-2, L113-4, L321-9, L113-5, L314-6, R300-11-5-1, L321-22, L113-6, R121-15, L214-2, L318-5, L123-6, R423-37-1, L123-19, L123-1, R423-67, L111-6-2, R423-67-1.
37 Code de l’urbanisme : art. R122-14, L141-1-2, L313-2, R123-23, L122-3, R431-16, R121-15, L123-14, L123-19, etc.
38 Art. L113-1, L121-1, L122-1-5, L123-1-5, L128-1, R123-12, R431-18, R123-9 et R300-11-3 C. urb.
39 Les articles L128-1 et R431-18 sont les rares à mentionner littéralement l’expression de critères de performance.
Celle-ci est aussi mentionnée dans le contexte de performance énergétique et environnementale.
40 Voir art. R300-11-1 à R300-11-6 C. urb.
donnée à la méthodologie juridique par Edmond de La Marnierre 42. Ainsi, il n’y a pas de doute
sur l’existence de cette notion en droit de l’urbanisme mais plutôt sur la conceptualisation de la performance, la capacité de ce droit à être performant ou sur la gestion de sa performance. Il y a lieu de se demander si les structures de gouvernance, les principes de base et procédures d’élaboration et de mise en œuvre du droit de l’urbanisme sont en mesure de permettre d’atteindre un urbanisme idéal ou les objectifs urbanistiques souhaitables qui pourraient attester la performance de ce droit. Sont-ils les meilleurs pour produire le meilleur droit de l’urbanisme possible ? Sont-ils suffisamment bien établis et organisés pour engendrer et délivrer un urbanisme complet ? Par quel moyen peut-on déduire, doser et ajuster la performance effective de ce droit ? Quelle est la véritable place de la performance dans le droit de l’urbanisme ? En est-elle l’esprit, une technique, une finalité ou une notion à laisser à l’appréciation des managers ? 9. Les diverses approches précédentes permettent de considérer la performance du droit de l’urbanisme à la fois comme la somme des efforts consentis pour atteindre un objectif urbanistique optimal, un résultat mesuré, une modalité, un ensemble de stratégies, un processus, et comme une démarche méthodologique et une déontologie d’évaluation et d’optimisation du droit de l’urbanisme. La notion de performance du droit de l’urbanisme embrasse donc l’ensemble des techniques et procédures d’optimalisation des structures et personnels administratifs ou juridictionnels d’urbanisme, des diverses phases et procédures d’élaboration de la règle et des documents d’urbanisme, d’équipements publics et d’aménagement, d’affectation et de contrôle de l’utilisation du sol, pour atteindre les meilleurs résultats possibles. Nous la voyons, d’une part, comme la technique de concrétisation des idées abstraites de ce droit dans les conditions optimales, qui permet d’atteindre les objectifs fixés, au travers de l’évaluation, du reporting, du monitoring, des amendements, des systèmes de récompenses et, d’autre part, comme un processus de management graduel permettant de passer d’un niveau urbanistique à un autre plus proche de l’idéal, pour arriver à un résultat optimal qui confirmerait la rationalité et l’opérationnalité des divers paramètres d’urbanisme. Ainsi, aboutir à un résultat final en droit de l’urbanisme ne signifie pas forcément performance. Tout au moins, ce résultat doit être durable, productif et bénéfique sur le plan de l’intérêt public, ainsi que apte à produire des effets positifs multiplicateurs, ou le plus d’impacts positifs possibles, ou le moins d’impacts négatifs possibles.
42 Selon Edmond de La Marnierre, « la méthodologie juridique a pour objet d’élaborer des normes applicables aux rapports sociaux,
de dégager les règles qui permettent, en fonction des buts poursuivis dans une société donnée et de la cohérence de son système juridique, d’atteindre le résultat souhaité de la manière la plus efficace et la plus économique, avec le souci constant d’assurer la sécurité juridique. Il lui appartient de diriger l’élaboration des textes, de dégager les principes d’interprétation et d’application du droit positif, d’en garantir l’harmonie en évitant des contradictions ou des distorsions, d’en établir la formulation, d’en faciliter le fonctionnement, d’en faire la critique, d’en dominer l’évolution... ». LA MARNIERRE, Edmond de. Éléments de méthodologie juridique. 1976 [cité in BERGEL, Jean-Louis. Théorie générale du droit. 2012, p. 7].
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10. La performance du droit de l’urbanisme se mesure en outre à partir de la qualité, de l’utilité publique, de la légitimité, de l’applicabilité et de l’opposabilité optimale de ses normes (efficience), de l’optimalité des structures, moyens et mécanismes d’élaboration et de mise en œuvre (efficacité) ainsi que de l’optimalité des résultats obtenus ou objectifs atteints en matière d’urbanisme (effectivité optimisée). ′lle intègre les aspects législatifs, réglementaires, juridictionnels, administratifs, prévisionnels, consultatifs, participatifs, l’urbanisme opérationnel, la gestion opérationnelle, et plus particulièrement l’utilisation de l’espace et/ou du sol. Ce sont ces diverses définitions que nous retiendrons tout au long de nos développements dans le cadre de cette thèse. L’expression de droit de l’urbanisme performant y prendra le sens de droit dont l’efficience, l’efficacité, les résultats, impacts ou effets sont optimisés sur les plans de la qualité des règles et de l’application de celles-ci, des satisfactions administrative et socio-juridictionnelle, de la rationalité de l’utilisation du sol, de la protection effective de l’environnement, de la prévention des risques, de la durabilité du développement urbain, etc. Dans la démarche de performance, chacun de ces aspects est soumis à un processus de standardisation et d’évaluation périodique, à partir d’indicateurs préalablement établis et d’un système d’amélioration continue sur les plans qualitatif et quantitatif.
11. Toutefois, la notion de performance du droit de l’urbanisme ne peut pas être prise dans un seul sens pour tous les pays. Il convient de l’aborder sous l’angle contextuel du pays concerné. Si en essence, elle restera la même partout, en approche, elle comportera des variantes. Elle ne pourra certainement pas être conceptualisée et juridicisée de manière identique en Haïti que dans un pays comme la ″rance. Un droit de l’urbanisme performant en Haïti évoquera l’idée d’un droit axé sur la rentabilité, les valeurs démocratiques, la satisfaction des besoins réels, des structures et techniques efficaces de législation, de réglementation, de planification urbaine, de mise en œuvre des documents d’urbanisme et de maîtrise de l’utilisation du sol. Ce pourrait être aussi un droit au sens poussé de l’innovation, de pérennisation de la viabilité de l’espace, de dynamisme socioéconomique et d’un État de droit ou qui permettra l’équilibre sociétal et la stabilité politico-administrative. Un droit de l’urbanisme performant en Haïti est appelé à permettre non seulement l’exploitation optimale des ressources et opportunités, mais aussi la création et la maximisation des opportunités de développement, ainsi que l’identification de sa valeur ajoutée dans l’économie urbaine et territoriale, comme dans les conditions sociales de la population. Il aurait pour vocation de produire constamment de nouvelles filières d’investissements et de réduire et/ou de capitaliser les dépenses relatives à la réalisation de ses objectifs. La performance urbanistique reposera en ce sens sur la capacité du droit de l’urbanisme à créer des ressources, à organiser ses priorités de développement de manière optimale, à recycler les filières et à garantir la rationalité des investissements urbains et la durabilité du développement. La recherche de la performance urbanistique semble devoir aussi
s’associer à une quête constante d’équilibre entre les objectifs économiques et les attentes sociétales.
12. Par ailleurs, la position du droit de l’urbanisme sera différente, selon que sa performance est perçue en tant que résultat optimal ou comme technique de son optimalisation et de celle de ses résultats. Il en serait de même si sa performance est vue sous les angles méthodologique, éthique, ou encore sous celui de ses implications transversales et/ou connexes.
13. Sous l’angle de la méthodologie et de l’éthique, la performance du droit de l’urbanisme semble conditionnée à une détermination rigoureuse et intelligente des plafonds ou standards (ratios, moyennes, taux, pourcentages ou coefficients) par lesquels en seront appréciés les phases et niveaux. Sur le plan éthique, elle exigera de ne pas laisser à la discrétion de l’évaluateur les notions de l’utilité des règles sur le plan du développement et du bien-être social, ou les critères d’évaluation de ses paramètres 43 et objectifs. Ce serait d’ailleurs une défaillance du droit de
l’urbanisme de remettre l’appréciation de ses résultats au gré de qui veut et selon n’importe quelle méthode. L’évaluation de la performance ne pourra pas se faire suivant des procédures et méthodes identiques pour tous les paramètres du droit de l’urbanisme. ′n nous référant à Jean François Tribillon, la planification urbanistique pourrait, elle-même, exiger une évaluation de la dynamique urbaine sous divers angles, notamment démographique, sociologique, économique et spatial. L’appréciation de sa performance requerra peut-être même l’évaluation du système de lecture de la ville 44.
14. Sous l’angle de ses exigences ou implications transversales et de connexité, un droit de l’urbanisme performant en Haïti sous-tend, entre autres, pour emprunter certains mots à Philippe Lorino, un système de pilotage 45, de nouvelles méthodes de définition de ce droit et
de nouvelles stratégies de mise en œuvre, une responsabilisation individuelle 46, une discipline
43 À emprunter le théorème de Jean-François Tribillon, l’urbanisme implique de planifier, de diviser/affecter,
d’équiper, de paysager, de réglementer, d’opérer et d’intervenir foncièrement. Paysager implique, pour cet auteur, de donner une forme bonne, rationnelle, commode, belle, agréable et voluptueuse à la ville. Pour lui, c’est la
présence de l’équipement qui détermine l’urbanisation. Voir TRIBILLON, Jean-François. L’urbanisme. 2002, p. 16,
17 et 18.
44 TRIBILLON, Jean-François. L’urbanisme. 2002, p. 9 et 12. La dynamique urbaine peut être, comme la présente
Jean-François Tribillon, une croissance ou décroissance économique ou démographique. ′lle n’implique pas forcément croissance et développement. Pour lui, « le premier travail de l’urbanisme est sans doute de fournir un système de lecture de la ville ». Selon lui, la représentation de la dynamique urbaine devrait se faire sous la forme d’une cartographie, ou d’un atlas complété par une sorte de maquette du fonctionnement de la société urbaine.
45 Pour paraphraser Philippe Lorino, piloter, c’est définir et mettre en œuvre des méthodes permettant d’apprendre,
collectivement, à agir ensemble de manière performante ou de plus en plus performante, c’est créer des valeurs ajoutées, c’est déployer la stratégie en règles d’action opérationnelles, c’est trouver les voies et moyens d’un
apprentissage collectif, c’est faire en sorte de tenir compte des situations causales. Cf. LORINO, Philippe. Méthodes
et pratiques de la performance / Le pilotage par les processus et les compétences. 2001, p. 16, 18, 24 et 38.
46 LORINO, Philippe. Méthodes et pratiques de la performance / Le pilotage par les processus et les compétences. 2001, p. 38. La
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hiérarchique ou synergique, ou un apprentissage collectif 47. Il impliquera une standardisation
de chacun de ses aspects, une redéfinition des compétences ou de leurs limites 48, une approche
de viabilisation 49 et d’optimalisation économique de la ville, une stratégie efficace de résorption
des bidonvilles, ou des quartiers qualifiés de « zones de non-droit », etc. La performance urbanistique, processus de concrétisation de l’objet et de la finitude optimale du droit de l’urbanisme, se révèle donc indissociable à celui-ci. Elle requiert un système de gestion dont l’efficacité dépend aussi du droit de l’urbanisme.
Comme nous l’avons signalé précédemment, il convient de ne pas ignorer l’importance de la contextualisation de la performance du droit de l’urbanisme. Dans cette optique, nous devons faire état du contexte de l’urbanisme en Haïti sur le plan de la performance.
II. L
E CONTEXTE DE L’
URBANISME ENH
AÏTI SOUS L’
ANGLE DE LA PERFORMANCE15. Le contexte de l’urbanisme en Haïti peut s’apprécier sous divers angles : historique, conjoncturel et géopolitique.
À l’origine, Haïti est une zone coloniale d’exploitation de métaux précieux et de matières premières, ce qui explique la création des lieux stratégiques d’habitation et des ports d’exportation et d’importation qui deviendront des centres urbains. Ceux-ci y ont été créés par les colons pour leurs convenances et la performance de leur système d’exploitation dit système de l’′xclusif. Aujourd’hui encore, la majorité des villes haïtiennes repose sur les mêmes anciens plans de la colonie, avec au surplus leur dégradation, leur extension anarchique, leur « bidonvilisation » et de nouveaux noms, pour la plupart 50. Le départ des colons, à la fin de
hiérarchique, un pilotage centré sur l’utilisation des ressources, la maîtrise locale des ressources, des responsabilités individuelles claires, un pilotage par les résultats individuels, une sanction de l’échec et du succès.
47 Philippe Lorino présente l’apprentissage collectif comme pouvant impliquer des interdépendances et solidarités
transversales, des coordinations non hiérarchiques, un pilotage centré sur le savoir collectif, la transparence, la circulation de l’information, la fluidité et la mobilité dans l’utilisation des ressources au mieux de l’apprentissage organisationnel, l’engagement collectif, le pilotage par des objectifs partagés, l’utilisation cognitive de l’échec et du
succès, la recherche de la cause et de l’échec pour capitaliser le retour d’expérience. LORINO, Philippe. Méthodes et
pratiques de la performance / Le pilotage par les processus et les compétences. 2001, p. 38.
48 Jean-Pierre Muret et d’autres auteurs, dans une voie de hiérarchisation de l’urbanisme, distinguent un urbanisme
d’État d’un urbanisme communal, contrairement à ceux qui font coïncider un urbanisme fédéral avec un urbanisme
régional, ou cantonal. Voir MURET (Jean-Pierre), MAISTRE (André) et LEGRAND (Jean-Marie). L’urbanisme
communal : les objectifs, les outils, les pratiques, les moyens des élus locaux. 1990.
49 Au sens de Pierre Merlin, la viabilité de la ville impliquerait de permettre à l’être humain d’habiter, de travailler, de
circuler et de se recréer, de même qu’un niveau de bien-être et de sûreté dans l’espace. Cf. MERLIN, Pierre.
L’urbanisme. 1998, p. 92.
50 Mises à part quelques villes historiques du pays, comme Marchand-Dessalines ou Milot qui ont été créées
respectivement par l’′mpereur Jean-Jacques Dessalines et le Roi Henri Christophe, la plupart des villes d’Haïti furent fondées au cours de la période coloniale, à l’exemple de Cap-François (1670), devenu Cap-Haïtien après
