L ES MISSIONS PUBLIQUES PROBLEMATIQUES D ’ URBANISME
244 G OUVERNEMENT DE LA R EPUBLIQUE D ’H AÏTI , U NITE DE CONSTRUCTION DE LOGEMENTS ET DES BATIMENTS
D. Autres attributions subsidiaire s compromettantes pour l’urbanisme 93 Parmi les autres attributions incohérentes d’urbanisme, il y a lieu de regarder dans celles
concernant le ministère de l’Agriculture, des Ressources naturelles et du Développement rural (MARNDR), le ministère de l’Intérieur et des Collectivités territoriales et le ministère de l’′nvironnement. Certaines de ces attributions sont caractérisées par une incohérence ou une ambiguïté substantielle, d’autres compliquent les rapports administratifs des diverses institutions en charge d’urbanisme.
94. Le MARNDR, pour sa part, est appelé à assurer les politiques agricoles et la réglementation du zonage agricole sans aucune norme de concertation avec les autres autorités en charge de la planification urbanistique 269, des affectations de l’espace ou de l’utilisation du sol. Ce ministère
est, en outre, chargé des autorisations concernant les terrains relevant d’une zone protégée 270,
l’installation des industries rurales, notamment des scieries mécaniques 271 et le forage des puits
dans les habitations 272, ainsi que du contrôle de l’exploitation des eaux souterraines dans les
bassins versants et les sections rurales 273. Néanmoins, il n’existe pas de règles qui permettraient
aujourd’hui de faire la connexion entre les autorisations de la compétence de ce ministère, celles de la compétence du Conseil des ministres 274, le permis environnemental relevant de la
compétence du ministère de l’′nvironnement 275, celles d’utilisation du sol figurant dans les
269 Comme la plupart des ministères, le MARNDR possède aussi une direction des études et de programmation et une
unité d’études et de planification.
270 Art. 21 de la loi du 17 août 1955 réglementant les cultures, la coupe, le transport et le commerce du bois et four à
chaux.
271 Voir : art. 9 de la loi du 17 août 1955 réglementant les cultures, la coupe, le transport et le commerce du bois et
four à chaux ; 222 et 225 de la loi du 24 mai 1962, dite code rural Dr François Duvalier ; et 7 du décret-loi du 27 juin 1945 soumettant à une autorisation préalable l’abattage, l’écorçage et l’incision de certains types d’arbres.
272 Art. 3 à 9 de la loi du 12 juin 1974 réglementant l’usage des eaux souterraines profondes et chargeant le
département de l’Agriculture, des Ressources naturelles et du Développement rural du contrôle de leur exploitation.
273 Même loi. Art. 2 et s., 11 et 12.
274 Le Conseil des ministres est seul compétent pour autoriser une construction neuve adossée à un immeuble classé
ou proposé pour le classement, de même que pour agréer l’établissement d’une servitude conventionnelle sur un immeuble classé. Art. 18 du décret du 10 mai 1989 créant un organisme autonome de consultation doté de la personnalité morale dénommé « Commission nationale du patrimoine ».
275 Voir art. 2, 21, 56 du décret du 12 octobre 2005 sur la gestion de l’environnement et la régulation de la conduite
attributions du ministère des Travaux publics, des Transports et de la Communication (MTPTC) et/ou du conseil communal 276.
95. Pour ce qui est des missions d’urbanisme présentant une incohérence et une ambiguïté encore plus marquées, celles concernant le ministère de l’Intérieur et des Collectivités territoriales (MICT) dans ses rapports avec les collectivités territoriales en constituent un prototype. Ce ministère fait face à une ambigüité entre deux catégories de décrets : ceux remontant au 17 mai 1990 et ceux édités le 1er février 2006. Ceux de 1990 font de ce ministère l’autorité hiérarchique du délégué départemental qui devrait veiller à la conformité des documents d’urbanisme des collectivités territoriales avec les normes nationales et les règlements établis 277. Ces décrets
considèrent les collectivités territoriales comme des circonscriptions administratives de l’État 278
dont le MICT assure la coordination et le contrôle alors que la Constitution de 1987 et les décrets du 12 octobre 2005 et du 1er février 2006 en font des entités autonomes. Ce ministère est appelé à exercer des attributions d’urbanisme qui demeurent très floues dans l’ensemble 279.
Outre ses diverses attributions de décentralisation, de participation à la politique du développement local et d’aménagement du territoire, on pourrait lui assigner la mission de prévention des risques naturels prévisibles, mais les textes restent très imprécis à ce sujet 280.
96. Par ailleurs, le délégué départemental, qui est placé sous l’autorité de ce ministère est d’un fonctionnement fragile et incertain. Il est appelé à remplir le rôle de chef des services territoriaux déconcentrés établis dans le département, à coordonner les activités de tous les directeurs départementaux 281, à veiller à la stabilité des institutions ainsi qu’à exercer la tutelle de l’État sur
les collectivités territoriales 282. Il a de plus pour mission de sauvegarder l’intérêt général ou
national et de faciliter l’égal accès des administrés aux services collectifs, de surveiller l’exécution
l’environnement en compte dans les politiques, plans, projets, programmes de développements sans toutefois faire une connexion explicite entre ces documents et les autorisations d’utilisation du sol.
276 Voir 30 à 34 de la loi du 29 mai 1963 [sur l’urbanisme], 3, 4, 8, 10, 11 et 14 du décret du 6 janvier 1982 [sur
l’urbanisme]. L’autorisation de lotir doit être délivrée par le conseil municipal après approbation du MTPTC. Le permis de construire, pour sa part, est octroyé après avis de la direction de ce ministère.
277 Art. 2 du décret du 17 mai 1990 fixant les règles appelées à définir l’organisation et le fonctionnement du ministère
de l’Intérieur ; 3, 4 et 6 du décret du 17 mai 1990 sur la délégation.
278 Art. 2 (b) du décret du 17 mai 1990 fixant les règles appelées à définir l’organisation et le fonctionnement du
ministère de l’Intérieur ; 3 et s. du décret du 17 mai 1990 sur la délégation.
279 Entre autres, le MICT a pour mission de définir les lignes générales de la politique de décentralisation, de participer
à la définition de la politique nationale de développement local et d’aménagement du territoire avec d’autres
ministères, de coordonner la mise en œuvre des politiques globales, d’assurer l’interface avec les collectivités territoriales par l’intermédiaire des délégués et des vice-délégués, ainsi que d’apporter l’assistance technique nécessaire au renforcement institutionnel de ces collectivités. Voir art. 2 et s. du décret du 17 mai 1990 fixant les règles appelées à définir l’organisation et le fonctionnement du ministère de l’Intérieur.
280 Même décret. Art. 2 à 4.
281 Art. 95 du décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État.
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des décisions gouvernementales, et d’exécuter les lois et règlements de l’administration publique dans sa circonscription 283. Cependant, l’autorité du délégué est fragilisée tant par l’incertitude
de la fonction que par l’incohérence des diverses dispositions concernant sa fonction et celles des collectivités territoriales. Si certaines prêteraient à le faire passer pour une véritable autorité, d’autres en font un simple rapporteur des ministères 284 sans aucun pouvoir de décision.
Certaines dispositions lui confèrent les compétences d’édiction des arrêtés, instructions, décisions, communiqués, avis ou circulaires 285, ou d’assurer le suivi de la politique du
gouvernement en matière de décentralisation, de développement local et d’aménagement du territoire 286, alors que d’autres les lui enlèvent en le soumettant à la voie de contestation des
décisions des collectivités territoriales par « déférence » à la cour supérieure des comptes et du contentieux administratif (CSCCA) 287. Selon ces décrets, en matière d’urbanisme, hormis la
saisine de la commission de médiation et d’arbitrage ou de la CSCCA, le délégué ne dispose d’aucun pouvoir réel pour opposer une décision ou un acte aux autorités des collectivités territoriales. Bref, l’urbanisme est une mission difficilement compréhensible tant par le délégué lui-même que par le ministère dont il relève.
97. De plus, la loi du 29 mai 1963 sème une confusion entre le ministère de l’Intérieur et le ministère des Travaux publics. En son article 65, elle prévoit l’établissement par la direction générale des travaux publics (DGTP) d’un projet d’aménagement, d’embellissement et d’extension pour les villes de plus de 2000 habitants, dans un délai qui doit être fixé par le département de l’Intérieur. Étant donné que la DGTP relève du ministère des Travaux publics, ce rapport est difficilement compréhensible entre ces deux ministères en matière de programmation urbaine. Il paraît illogique que le ministère des Travaux publics, des Transports et de la Communication (MTPTC) soit tenu d’attendre que le ministère de l’Intérieur fixe le délai d’élaboration d’un projet avant de s’en charger. Cependant, l’article 66 de cette même loi de 1963 accentue cette confusion, en disposant que le département de l’Intérieur doit attendre les propositions ou avis favorables de la direction générale des travaux publics, pour désigner les communes en voie d’accroissement nécessitant un projet d’aménagement, d’embellissement et d’extension ou celles
283 Art. 7 et 8 du décret du 17 mai 1990 sur la délégation.
284 Voir art. 9, 34, 35, et 36 du décret du 17 mai 1990 fixant les règles appelées à définir l’organisation et le
fonctionnement du ministère de l’Intérieur. Selon les dispositions de ce décret, le délégué doit rapporter le fonctionnement des directions et services départementaux au Premier ministre à l’ensemble des ministères par les soins du ministre de l’Intérieur. Il ne prend pas de décision.
285 Art. 8 du décret du 17 mai 1990 sur la délégation.
286 Art. 63 du décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État.
287 Voir art. 26 du décret du 1er février 2006 fixant le cadre général de la décentralisation et les principes d’organisation
qui doivent établir un plan directeur différé pour les parties de l’extension et de l’aménagement 288.
98. Encore une incohérence : le ministère de l’′nvironnement (MD′) est appelé à exercer certaines missions qui dépassent ses compétences sur le plan de la Constitution et du principe de la hiérarchie des normes. ′n plus des missions similaires à d’autres ministères ou institutions gouvernementales 289, il relève de la compétence de ce ministère de réglementer les projets qui
doivent faire l’objet d’une évaluation environnementale et d’arrêter les normes et procédures relatives aux études d’impact environnemental 290. Or, au regard de la Constitution haïtienne,
un ministère n’est pas compétent pour établir la liste des projets susceptibles de faire l’objet d’une évaluation environnementale 291. Le pouvoir de réglementation d’un ministre ne peut pas
outrepasser le cadre de précisions mineures concernant la mise en œuvre d’une loi ou d’un décret du gouvernement 292. Sauf à apporter ces précisions pour l’application d’un texte, un ministère,
dans le système haïtien, n’a pas une compétence pour déterminer les projets qui doivent faire l’objet d’une évaluation environnementale ou les normes et procédures relatives aux études d’impact environnemental. S’il le faisait, ce serait une violation du principe du traitement des questions d’intérêt général par la loi votée par le Parlement, de même que de celui de la hiérarchie des normes. Ainsi, le décret du 12 octobre 2005 [sur la gestion de l’environnement, la régulation de la conduite des citoyens et le développement durable] confère au ministère de l’′nvironnement des missions contraires aux dispositions de la Constitution 293 et, de ce fait, incertaines.
99. Avec tous les éléments que nous venons de relever dans ce paragraphe, nous sommes censé éclaircir les diverses incohérences relatives aux attributions publiques accessoires et connexes d’urbanisme. Il est temps d’analyser les attributions de l’organe gouvernemental principalement
288 Voir art. 65 et 66, al. 1, 2 et 4 de la loi du 29 mai 1963 [sur l’urbanisme]. Il s’agit d’une confusion claire et nette
puisqu’à cette date, le département des Travaux publics se distinguait déjà de celui de l’Intérieur. Le mandement exécutoire de cette loi (art. 75) a même précisé ces deux secrétaires d’État de ces départements à la diligence desquels cette dernière devait s’exécuter.
289 Comme nous l’avons signalé dans les passages précédents, le ministère de l’′nvironnement est chargé de missions
qui s’offrent également aux champs d’actions du ministère de la Culture, de la Commission nationale du patrimoine (ministère de l’Information), du ministère du Tourisme, du ministère des Cultes et du Conseil des ministres. Voir art. 43 du décret du 12 octobre 2005 [sur la gestion de l’environnement, la régulation de la conduite des citoyens et le développement durable].
290 Même décret. Art. 56 à 59. Le MD′ est aussi chargé de la déclaration d’impact environnemental, du permis
environnemental et des audits environnementaux. Voir art. 56 du décret précédent.
291 L’établissement de la liste des projets et activités devant faire l’objet d’une évaluation environnementale est de la
compétence du ministère de l’′nvironnement. Voir art. 57 du même décret.
292 L’arrêté que peut édicter un ministre se limite à des détails concernant la mise en application d’une loi ou d’un
décret gouvernemental.
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chargé des questions d’urbanisme, à savoir le ministère des Travaux publics, des Transports et de la Communication (MTPTC).
§ 3. L
ES ATTRIBUTIONS D’
URBANISME DU MINISTERE DESTPTC
100. Pour montrer comment les attributions d’urbanisme du ministère des Travaux publics, des Transports et de la Communication (MTPTC) sont fragilisées par la problématique juridique, nous avons présenté ses déficiences générales de performance (A), l’incapacitation des directions et services d’urbanisme (B) et les défaillances fonctionnelles des organismes autonomes en charge d’urbanisme (C).