CHAPITRE 1: LA GOUVERNANCE INTERNATIONALE DE LA CONSERVATION DE
1. L’architecture internationale de la conservation de la biodiversité 42
1.1. Les Conventions internationales sur la biodiversité
Il existe six conventions internationales sur la biodiversité76 : la Convention sur les zones humides d’importance internationale ou Convention Ramsar (Ramsar Convention on Wetlands - Ramsar),77 la Convention concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel (ou Convention du patrimoine mondial) (World Heritage Convention - WHC),78 la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (Convention on International Trade of Endangered Species - CITES), la Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage (Convention on Migratory Species - CMS), le Traité international sur les ressources phytogénétiques pour l’alimentation et l’agriculture ou TIRPAA (International Treaty on Plant Genetic Resources for Food and Agriculture - ITPGRFA) et la Convention sur la diversité biologique ou CDB (Convention on Biological Diversity - CBD).
Les cinq premières conventions traitent d’un sujet particulier d’importance globale pour la conservation des territoires, des espèces ou des gènes. C’est-à-dire successivement les sites naturels exceptionnels, les zones humides, le commerce international, les espèces migratrices et les ressources phytogénétiques. Quant à la CDB, elle a été conçue comme une convention
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Aussi nommées « Accords multilatéraux sur l’environnement » (Multilateral Environment Agreements -
MEAs).
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Appelée Convention Ramsar du nom de la ville en Iran où le texte de la Convention sur les zones humides d’importance internationale a été adopté.
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cadre permettant aux pays d’établir les réglementations pour atteindre les objectifs définis dans les différentes conventions. Réunies ensemble, ces six conventions visent la conservation des espèces et la gestion durable des ressources génétiques (illustration 4).
(Source : D. Ruysschaert)
1.2. Le fonctionnement formel des conventions internationales sur la biodiversité
Chaque convention est entrée en vigueur après un long processus. La première phase de ce processus a consisté en une négociation de plusieurs années entre les Etats intéressés. Cette phase aboutit à l’adoption au niveau international du texte fondateur divisé en différents articles. La seconde phase consiste en la ratification du texte par chaque Etat dans sa législation nationale. Chaque convention est entrée en vigueur lorsqu’un nombre d’Etats minimum l’a ratifiée dans un délai imparti. Le nombre d’Etats et le délai sont stipulés dans le texte de chacune des conventions.
Par la ratification (ratification)79 ou l’accession (accession) - pour les pays signant la convention après la date butoir -, chaque Etat devient un « Etat membre » (Member State) ou une « Partie » (Party) de cette convention. Il peut alors négocier les décisions (decisions) régissant la convention durant la « Conférence des parties » (Convention of the Parties - COP) qui est l’organe directeur de la convention - son assemblée générale - et qui se réunit à intervalle régulier tous les deux ou trois ans selon la convention. Les ONG, les Etats non membres et plus généralement toutes les autres parties prenantes participent aux COP en tant qu’observateurs. Ils n’ont pas le droit de vote, mais ils peuvent donner leur point de vue à l’invitation du Président, qui est le Ministre de l’environnement du pays hôte de la COP. Une fois les décisions80 prises par consensus durant la COP, chaque Etat membre s’engage à les mettre en œuvre sur son territoire, en tenant compte de sa législation. Entre deux COP, un « Comité » (Committee) constitué d’un nombre équilibré d’Etats adhérents entre les blocs régionaux et présidé par le Ministre de l’environnement du pays hôte de la dernière session de la COP assure la direction politique.
Un secrétariat constitué de fonctionnaires internationaux81 gère les aspects routiniers de chaque convention. Son rôle consiste à aider les Etats membres à appliquer les décisions et à organiser les COP. Un fonds d’affectation spéciale (trust fund) de quelques millions de dollars82 par an permet à chaque secrétariat d’exercer ses activités. Ce fonds est constitué de contributions volontaires des Etats membres accordées selon une échelle indicative83. Chaque secrétariat fait partie d’une plus grande institution internationale. Ainsi, Ramsar dépend de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES) et la Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage (CMS) du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE), la Convention du patrimoine mondial de l’Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization -
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www.cbd.int consulté 2012-07-03. En plus de la ratification, on peut distinguer l’acceptation (acceptance) et l’approbation (approval) en fonction du système légal du pays. Mais, ceci a les mêmes effets légaux que la ratification. Enfin, la succession (succession) advient lorsqu’un Etat est remplacé par un autre, par exemple dans des pays nouvellement indépendants. Dans ce cas, le nouvel Etat doit juste notifier la succession pour devenir un Etat membre.
80
Au 03 juillet 2012, la CDB avait adopté 299 décisions substantives et procédurales (source : www.cbd.int). 81
Ils sont environ une vingtaine de fonctionnaires par convention, sauf pour la CDB où ils sont un peu plus d’une centaine (65 fonctionnaires internationaux et 40 recrutés localement).
82
Environ 4 à 5 millions de dollars par convention, sauf pour la CDB où ce montant se chiffre à environ 10 millions de dollars par an.
83
L’échelle indicative dépend essentiellement du produit national brut (PNB) de l’Etat et de sa contribution passée.
UNESCO) et le Traité international sur les ressources phytogénétiques pour l’alimentation et l’agriculture de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (Food and Agriculture Organization of the United nations - FAO).
Les différents secrétariats cherchent à coordonner leurs activités, afin que chaque Etat membre applique les décisions des différentes conventions de manière cohérente entre les conventions. Cette coordination est assurée par le « Groupe de liaison de la biodiversité » (Biodiversity Liaison Group), qui est constitué des Directeurs des conventions sous la présidence du Directeur de la CDB. Cette coordination se révèle souvent difficile, comme l’explique l’un de ces fonctionnaires :
« Evidemment, puisque nous avons un mandat plus large, nous jetons de l’ombre sur les autres conventions relatives à la biodiversité, ce qui demeure une source permanente de tensions entre nous »84.
En effet, chaque convention a un mandat défini par ses Etats membres. Les secrétariats rendent donc en priorité des comptes aux Etats membres de leur propre convention davantage qu’aux autres secrétariats.
1.3. Le rôle de la Convention sur la diversité biologique et le fonctionnement formel de la gouvernance internationale de la conservation des espèces
La CDB dispose de deux moyens principaux pour accomplir sa mission : l’un lié à la négociation des décisions et l’autre à leur implémentation.
Tout d’abord, pour l’élaboration des décisions qui seront négociées à la COP, la CDB dispose de « l’Organe subsidiaire chargé de fournir des avis scientifiques, techniques et technologiques – OSATT » (Subsidiary body on Scientific, Technical and Technological Advice – SBSTTA). Ce comité d’experts est formé de fonctionnaires désignés par chaque Etat membre. Des représentants du secteur privé et des associations de conservation participent au comité en tant qu’observateurs. Ils peuvent intervenir à la demande du Président, qui est un représentant d’un Etat membre.
Le secrétariat aide les Etats à mettre en œuvre les décisions, et tout particulièrement celles liées aux « Stratégies et plans d’actions nationaux pour la biodiversité - SPANB » (National Biodiversity Strategy Action Plans –NBSAPs). L’obligation pour les Etats de développer des SPANB est un impératif inscrit dans l’article 6 de la CDB85. Tous les autres articles de la
84
Entretien avec un fonctionnaire international de la CDB 2012-03-18 “Of course, because we have a broader
mandate we do in fact through shadow over the other biodiversity related conventions, which is a constant source of tension between us.”
85
L’article 6 de la CDB « Mesures générales en vue de la conservation et de l’utilisation durable » stipule que « chacune des Parties contractantes, en fonction des conditions et moyens qui lui sont propres :
CDB et toutes les décisions des COP sont de portée générale, ce qui fait qu’ils définissent au mieux une note d’orientation86.
Ces SPANB sont au cœur du plan stratégique global 2002-2010, qui est le cadre international de la conservation adopté en 2002 à la COP6 de La Haye aux Pays-Bas. Ce plan contient 21 objectifs précis, dont six87 concernent directement la conservation des espèces menacées et de leur espace. Quatre mois plus tard, en août 2002, ce plan a été approuvé par l’ensemble des gouvernements des Nations Unies lors du « Sommet mondial sur le développement durable » (World Summit on Sustainable Development –WCSD), qui s’est tenu à Johannesburg. En 2010, à la COP10 de Nagoya, les Etats membres ont réactualisé ce plan pour la période 2011- 2020.
Au niveau national, en accord avec le principe de souveraineté de chaque Etat, la CDB travaille, comme d’ailleurs toutes les autres conventions, à travers des « Correspondants nationaux pour la biodiversité » (Biodiversity focal point). « Le correspondant est une personne ou une institution nommée par un gouvernement pour représenter la partie dans ses relations ordinaires avec le secrétariat sur les sujets concernant la convention entre deux réunions de la conférence des parties. Ces relations incluent les activités telles que la transmission d’information, la dissémination d’information, la représentation aux réunions, la réponse à diverses demandes, la collaboration avec les autres parties prenantes, la promotion et/ou la facilitation de l’implémentation de la convention»88.
Les activités nécessaires pour mettre en œuvre les SPANB, et plus généralement les objectifs et les décisions de la CDB, sont financées par le « Fonds mondial pour l’environnement -
a) élabore des stratégies, plans ou programmes nationaux tendant à assurer la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique ou adapte à cette fin ses stratégies, plans ou programmes existants qui tiendront compte, entre autres, des mesures énoncées dans la présente Convention qui la concernent,
b) intègre, dans toute la mesure possible et comme il convient, la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique dans ses plans, programmes et politiques sectoriels ou intersectoriels pertinents ».
86
HYVARINEN J. Strengthening the Convention on Biological Diversity. Bedfordshire, The Royal Society of Protection of Birds. 2001.
87
SECRETARIAT DE LA CONVENTION SUR LA DIVERSITE BIOLOGIQUE. 3ème édition des Perspectives mondiales de la diversité biologique. Montréal, CDB. 2010. p.18-19 « But 1.1. Au moins 10% de chacune des
régions écologiques de la planète est protégée efficacement. But 1.2 les zones particulièrement importantes pour la diversité biologique sont protégées. But 2.1. Reconstituer les espèces appartenant à certains groupes taxonomiques ou assurer leur maintien voire réduire leur déclin. But 2.2 l’état des espèces managées est améliorées. But 4.3. Aucune espèce de faune ou de flore sauvage n’est menacée par le commerce international. But 5.1. Le rythme de perte et de dégradation des habitats naturels est réduit. »
88
CBD. The role of the CBD National Focal Point. Module A-2. Version 2 – February 2009. Montreal, Convention on Biological Diversity. P.3 “The focal point is the person or institution designated by a government
to represent the Party between meetings of the Conference of the Parties in its routine dealings with the Secretariat in matters involving the Convention. These dealings include such activities as communications, dissemination of information, representation at meetings, responding to various request, collaboration with other stakeholder groups, monitoring, promoting and/or facilitating national implementation of the Convention”
FEM89» (Global Environment Fund - GEF), créé en 1991. Il s’agit d’un fonds d’affectation spécial qui est alimenté par des capitaux provenant d’une trentaine de pays occidentaux. Ce fonds est réapprovisionné tous les quatre ans.90