Art. 1. Interprétation
Dans la présente loi, à moins que le contexte n'indique un sens différent, les mots et expressions qui suivent signifient ou désignent:
bénéficiaire: personne en faveur de qui est consentie une servitude de conservation;
bénéficiaire subrogé:
caractéristiques patrimoniales:
conservation:
constituant:
personne qui veille au respect de la
servitude de conservation pour le bénéfice de la collectivité et qui peut être appelée à remplacer le bénéficiaire de façon
temporaire;
les caractéristiques archéologiques, architecturales, biologiques, culturelles, écologiques, esthétiques, fauniques, floristiques, géologiques,
géomorphologiques, historiques, paysagères et topographiques;
la protection, la préservation, la conservation, la mise en valeur, la
restauration, la réhabilitation, l'entretien, l'amélioration et l'utilisation durable du milieu;
propriétaire du fonds servant qui a établi la servitude de conservation;
Proposition de reforme légisMtive
environnement: l'eau, l'atmosphère et le sol ou toute combinaison de l'un ou l'autre ou, de manière générale, le milieu ambiant avec lequel les espèces vivantes entretiennent des relations dynamiques;
immeuble: tout ce qui est défini comme immeuble en vertu du Code civil du Québec;
servitude: servitude de conservation;
sources: Loi sur la qualité de l'environnement83 ; Loi sur les biens culturels84 ;
Loi sur les réserves écologiques85 ;
Loi sur la conservation et la mise en valeur de lafaune86 ; Loi sur le conseil de la conservation et de l'environnement87 ; Code civil du Québec.
COMMENTAIRES :
Voir les connnentaires énoncés sous l'article 2.
83L.R.Q., c. Q-2, (ci-après parfois citée: « L.Q.E. »).
"Précitée, note 26.
"Précitée, note 24.
86Précitée note 25.
87L.R.Q., c. C-56.1, (ci-après parfois citée: « L.C.C.E. »),
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version précédente de l'article 2 étaient les suivantes:
qui présente des traces de l'occupation humaine, historique ou préhistorique;
qui présente un intérêt historique, archéologique ou esthétique;
qui présente un intérêt écologique,.
qui présente un intérêt-géologique ou géomorphalogique;
qui présente un intérêt historique par son utilisation, son architecture ou les événements marquants de l'histoire du Québec qui s'y sont déroulés,.
sont patrimoniales les caractéristiques suivantes:
archéologiques, culturelles, écologiques, géologiques, historiques ou paysagères,
qui présente un intérêt paysager par l'architecture, la topographie, la végétation ou l'aspect visuel et esthétique en général;
propriétaire d'origine du fonds servant et qui a consenti ou légué la servitude de conservation;
la protection, la préservation, la conservation, la mise en valeur, la restauration, la réhabilitation, l'entretien, l'amélioration et l'utilisation durable du milieu,.
l'eau, l'atmosphère et le sol ou toute combinaison de l'un ou l'autre ou, de manière générale, le milieu ambiant avec lequel les espèces vivantes entretiennent des relations dynamiques;
• Immeuble: est un immeuble tout ce qui est défini comme tel en vertu du Code civil du Québec.
multiplicité de définitions
Les participants ont émis les commentaires suivants:
• les définitions données des caractéristiques archéologiques, culturelles, écologiques, géologiques et historiques sont incomplètes;
• les caractéristiques écologiques devraient inclure l'intérêt biologique;
• les caractéristiques historiques ne devraient pas faire reférence aux événements marquants de l'histoire du Québec car cela amène une reférence chronologique et semble exclure l'histoire autochtone;
Devant ces commentaires, il fut propoSé d'enlever ces définitions (caractéristiques archéologiques, culturelles, écologiques, géologiques et historiques) pour simplement les énumérer sous la liste des
Proposition de réforme législative
caractéristiques dites patrimoniales88. L'ensemble des caractéristiques réunies sous la définition de
« caractéristiques patrimoniales » permettra de protéger des éléments de notre patrimoine autrement laissés pour compte parce que n'entrant dans aucune catégorie de protection établie dans les lois déjà existantes. On peut penser notamment aux monuments naturels comme un arbre exceptionnel de par sa forme, son âge ou ses dimensions, l'événement qu'il commémore ou son esthétisme. 11 en serait de même pour d'autres curiosités de la nature comme des sources jaillissantes89 . Ces éléments ponctuels de notre patrimoine sont importants du point de vue du panorama, de la science, de l'éducation et de l'inspiration. Ils méritent une protection particulière90. Le concept de patrimoine est large et englobant. Il permet d'inclure plusieurs caractéristiques importantes à conserver9I . Pour les fins de notre proposition de loi, l'expression « caractéristiques patrimoniales » permet de concilier les concepts de patrimoine culturel (oeuvre de l'homme ou l'oeuvre combinée de l'homme et de la nature) et de patrimoine naturel (oeuvre de la nature)92.
De plus, certains participants ont soumis l'idée qu'il serait judicieux d'ajouter des caractéristiques patrimoniales, soit: architecturales, biologiques, fauniques, floristiques, géomorphologiques et
88 La Direction du patrimoine écologique du ministère de l'Environnement établit une typologie des sites naturels dans son rapport « Vers un nouveau régime de protection du patrimoine naturel québécois. » Ce faisant, il fixe certaines caractéristiques d'intérêt qui sont attribuables à ces sites. Citons notamment J,es sites d'intérêt géologique, géomorphologique, écologique et esthétique, chacune de ces caractéristiques étant intégrée à même notre définition de « caractéristiques patrimoniales ». Le rapport mentionné plus haut apporte les commentaires suivants relativement à ces différents points d'intérêt:
sites d'intérêt géologique: « La nature et la composition des roches qui composent l'écorce terrestre possèdent à certains endroits des particularités dignes d'un grand intérêt et ces lieux font partie du patrimoine naturel. »;
sites d'intérêt géomorphologique: « Les phénomènes d'intérêt géomorphologique font partie du patrimoine naturel du Québec. Témoins d'événements marquants de l'histoire de la terre, les formes d'érosion particulières, les accidents tectoniques remarquables, les fragments significatifs de moraines quaternaires, les eskers de grandes dimensions sont autant d'éléments significatifs du patrimoine naturel. »;
sites d'intérêt écologique: « On peut qualifier de site d'intérêt écologique un site qui possède une ou plusieurs particularités de nature biologique; ce peut être l'habitat d'une espèce végétale ou animale rare, un biotope favorable au maintien d'une concentration faunique, un biotope extrêmement diversifié ou bien conservé par rapport aux biotopes similaires de la même région. »;
sites d'intérêt esthétique: « II arrive fréquemment qu'un site naturel soit davantage connu et davantage significatif pour son intérêt esthétique que pour ses caractéristiques écologiques ou géomorphologiques. De plus, ce genre de site acquiert d'autant plus d'importance qu'il se trouve à proximité d'un centre urbain. Ses caractéristiques naturelles répondent à un besoin en matière de loisir et de détente pour la population environnante. » DIRECTION DU PATRIMOINE ÉCOLOGIQUE, op. cit., note 18, pp. 38-42.
89DIRECTION DU PATRIMOINE ÉCOLOGIQUE, op. cit., note 18, p. 43.
9000NSEIL CONSULTATIF DE L'ENVIRONNEMENT, note 3, p.81.
91« C 'est la valeur attribuée à un objet qui en fait un objet de patrimoine », M.-C. DE KONINK, op.cit., note 16, p.5; « La notion de patrimoine s'est enrichie. La conservation des monuments et des sites historiques emprunte désormais au langage des comités de citoyens ou des mouvements écologistes. Elle se préoccupe de la fonction et de l'utilisation sociale des biens culturels et de la rentabilisation des investissements nécessaires.
Elle rejoint le souci de préservation des espaces, de la qualité de vie, voire des ressources énergétiques. Dans ce contexte global où on ne considère plus le patrimoine architectural et historique comme un phénomène isolé situé en dehors de la vie quotidienne ... », MINISTRE D'ÉTAT AU DÉVELOPPEMENT CULTUREL, La politique québécoise de développement culturel , vol. 2, Québec, Éditeur officiel, 1978, p. 365.
92UNESCO, 1971, Convention concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel, Dix-septième session de la Conférence générale de l'organisation des Nations-Unies pour l'éducation, la science et la culture, Paris, 16 novembre 1972.
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esthétiques. Cette façon de procéder a l'avantage de s'assurer que les tribunaux baseront leur interprétation sur le sens commun que l'on attribue généralement à ces expressions puisque le texte de loi n'en donne aucune définition particulière.
Toutefois, si on adopte cette façon de faire, nous devons réserver le même traitement à la définition des caractéristiques paysagères. Ceci peut être plus délicat puisque cette expression est moins utilisée que les autres. Il est donc suggéré d'inclure dans les caractéristiques patrimoniales, les caractéristiques topographiques. Nous estimons ainsi, que l'essence de la définition de
«caractéristiques .paysagères» ..se retrouve dans les, différentes _caractéristiques patrimoniales énoncées93.
Mise en valeur
Certains participants se sont montrés réticents à voir l'expression «mise en valeur» incluse dans la définition du mot «conservation». D'autres ont soutenu que la mise en valeur est essentielle à une maximisation du potentiel éducatif et récréatif du site à conserver. Ils prétendent que la mise en valeur permettra de faire des aménagements qui seront convenus avec le propriétaire concerné et adaptés à la capacité de support du site. Nous appuyons cette idée et sugérons de maintenir, à l'intérieur de la définition du mot conservation, l'expression «mise en valeur» .
Certains participants ont suggéré l'utilisation de l'expression «mise en valeur intégrée». Nous hésitons à ajouter l'adjectif « intégrée » à l'expression « mise en valeur ». Ceci s'explique par le fait que l'adjectif « intégrée » ne se rattache pas nécessairement aux valeurs que l'on veut protéger à l'aide de la servitude. En effet, il serait possible de faire de la « mise en valeur intégrée » à un développement résidentiel ou à une infrastructure sportive qui dégrade le milieu. Nous préférons donc nous limiter à l'utilisation de l'expression « mise en valeur » sans adjectif
93 « La notion de patrimoine est éclatée dans le temps et dans l'espace. Elle s'étend [...] à nos paysages naturels et humanisés. », M:-C., 'DE KONINK, op. cil., note 16, p.. 3. Le Conseil consultatif de l'environnement, a également retenu le concept de « paysage ». Il dit à ce propos que ceux-ci méritent d'être conservés lorsqu'ils
« sont caractérisés par l'interaction harmonieuse de l'homme dans le paysage et quand ils présentent des possibilités pour la détente et le tourisme dans le cadre du style de vie et des activités économiques normales de la région. Ces aires, diverses au plan écologique, répondent également à des fins scientifiques, culturelles et éducatives. », CONSEIL CONSULTATIF DE L'ENVIRONNEMENT, op. cit., note 3, p. 85.
94« Bien que les concepts de patrimoine et de conservation aient évolué[s] à travers l'histoire, l'édification de la culture (moyen de connaissance et milieu de vie) est le but ultime de la conservation publique et celle-ci ne peut se réaliser sans la mise en valeur de biens conservés. », M.-C. DE KONINCK, op. cit., note 16, p. 11.
Proposition de reforme législative
Art. 2. Objet de la loi
Il est possible d'établir une servitude de conservation notamment pour les fins suivantes:
1) assurer la conservation de l'environnement ou des caractéristiques patrimoniales d'un immeuble;
2) permettre ou maintenir des usages agricoles, forestiers, récréatifs, scientifiques ou éducatifs compatibles au paragraphe 1.
sources: Loi sur la qualité de renvironnement98 ; Loi sur les biens culturels96
Loi sur les réserves écologiques97 ;
Loi sur la conservation et la mise en valeur de la faune98 ;
Loi sur le conseil de la conservation et de l'environnement99;
COMMENTAIRES .*
Cette formulation des motifs pour lesquels une servitude peut être créée tient compte des différents commentaires recueillis lors du premier atelier de travail, à savoir:
• il faut permettre le plus grand nombre d'interventions possibles dont la réhabilitation des sites;
• il faut protéger les habitats
• il est difficile d'établir un consensus sur les définitions de l'article I.
Plusieurs des participants ont mentionné être mal à l'aise avec l'appellation «servitude d'environnement». Le substitut proposé était «servitude de conservation». Nous avons retenu ces commentaires pour proposer, à notre tour, lors de la deuxième version de la proposition de loi, l'utilisation de l'expression «servitude écologique». En effet, l'écologie (maison-habitat) est «l'étude du milieux où vivent et se reproduisent les êtres vivants ainsi que des rapports de ces êtres avec le inilieu»i°°. Cette terminologie nous semblait appropriée puisqu'elle englobe la pluralité
95Précitée, note 83.
96Précitée, note 26.
97Précitée, note 24.
98Précitée, note 25.
99Précitée, note 87.
0°Le Petit Robert 1, 1983 (p. 600).
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d'interventions que veut permettre la servitude (ex: la mise en valeur ou la restauration) et non seulement la ,conservation dans son sens strict. Toutefois, la majorité des participants ont préféré maintenir l'expression «servitude de conservation» pour les raisons suivantes: 1) la conservation comprend une pluralité d'actions si l'on s'en rapporte à la définition donnée par la Loi sur le conseil de la conservation et de _l 'environnement ; 2) l'expression se rapproche plus de l'utilisation consacrée aux États-Unis (conservation easement) et en France (le conservatoire du littoral).
Quelques précisions sur la rédaction de l'article 2:
I) l'utilisation du mot «notamment» permet- de dire que toutl!article ne constitue quedes exemples des fins auxquelles pourrait être utilisée une servitude. Dès lors, on ne se prive d'aucune application potentielle qui ne serait pas expressément prévue. On s'assure ainsi de pouvoir adapter la servitude à tout courant de pensée, développement technologique, réalité biophysique, sociale et économique pourvu que les fins poursuivies soient compatibles avec l'objet de la loi. Une telle ouverture va dans le même sens que le Conseil consultatif de l'environnement lorsqu'il prêtait aux espaces verts de multiples fonctions telles la «fonction écologique, paysagère, fonctions de production, de protection ou de loisir, fonction structurante, fonction de liaison ... fonctions d'écran, de tampon, de coupure
» . 102
2) L'alinéa 1 utilise l'expression «assurer la conservation» ce qui nous renvoie à la définition qui en est donnée à l'article 1, à savoir: la protection, la préservation, la conservation, la mise en valeur, la restauration, la réhabilitation, l'entretien, l'amélioration et l'utilisation durable du milieu. On évite ainsi d'avoir à énoncer dans le texte de la servitude quels types d'actions seront permis. On comprendra qu'une servitude pourra ne retenir qu'une seule de ces actions ou une combinaison de certaines d'entre elles s'il est fait mention expresse des activités exclues. A défaut de ce faire, toutes seront réputées comprises sous le vocable «conservation». Les points «environnement» ou
«caractéristiques patrimoniales d'un immeuble» sont les objets sur lesquels portera la
«conservation».
titre d'information, voici quelques définitions tirées du dictionnaire, «Le Petit Robert 1», 1987:
Conservation: action de conserver, de maintenir intact ou dans le même état;
Conserver: maintenir en bon état, préserver de l'altération, de la destruction; ne pas laissez disparaître; faire durer;
gettre en valeur: soumettre à un examen qu'entraîne un jugement, une conclusion; faire valoir une chose en la montrant à son avantage,. mettre en relief, faire ressortir;
Préservation: action, moyen de préserver, de se garantir,.
Préserver: garantir, mettre à l'abri ou sauver d'un danger, d'un mal;
wiPrécitée, note 87. Cette loi prévoit à son article 11 (2) que : « on entend par « conservation », la préservation, l'entretien, l'utilisation durable, la restauration et l'amélioration du milieu naturel ». Dans la Stratégie mondiale de la conservation, on définit la conservation comme étant la « gestion de l'utilisation par l'homme de la biosphère de manière que les générations actuelles tirent le maximum d'avantages des ressources vivantes tout en assurant leur pérennité pour pouvoir satisfaire aux besoins et aux aspirations des générations futures ». Elle ajoute que la conservation recouvre la « préservation, l'entretien, l'utilisation durable, la restauration et l'amélioration du milieu naturel. », UICN/PNUE/WWF, Stratégie mondiale de la Conservation, La conservation des ressources vivantes au service du développement durable, Gland, Suisse, 1980. p.I.
1°2CONSEIL CONSULTATIF DE L'ENVIRONNEMENT, op. cil., note 3, pp. 32-33.
Proposition de réforme législative
l'action de protéger, de défendre quelqu'un ou quelque chose contre un agresseur, un danger, etc.;
rendre inefficaces les efforts pour compromettre, faire disparaître quelque chose.
l'action de remettre en état;
Réhabiliter. rétablir dans un état, des droits, des privilèges perd us; remettre en état.
Restaurer: rétablir en son état ancien ou en sa forme premiè re; rétablir une fonction dans son exercice normal;
3) Le mécanisme des servitudes porte exclusivement sur des immeubles (fonds de terre, structure permanente qui y est érigée, végétaux qui y prennent racine). On a recours pour la définition d'«immeuble» au Çode civil du Québec. On ne peut utiliser la terminologie qui concerne les biens meubles (ex: la faune). On agit sur le support physique des choses et par ricochet, on influe sur les réalisations qui peuvent être faites sur ce même supportiO3.
a) Bien que certains participants ne se sentent pas à l'aise avec la définition donnée du mot
«environnement», elle constitue, selon nous, une définition générale qui englobe tout type de support physique sur lequel la servitude est susceptible de recevoir application. Toutefois, il est vrai que l'environnement n'est pas positif en soit puisqu'il peut être dégradé, perturbé, souillé, etc.
Il faut se rappeler dans quel contexte les servitudes sont susceptibles d'être utilisées. Ainsi, il est, à notre avis, pertinent d'employer le mot «environnement» puisque le support physique auquel il fait référence pourra effectivement se trouver dans un bien piètre état lors de la création de servitudes
b) Les «caractéristiques patrimoniales d'un immeuble» sont cumulatives. Ainsi, lorsque les parties entendront conserver l'une ou plusieurs des caractéristiques énoncées à l'article 1, elles n'auront qu'à référer àl'expression « caractéristiques patrimoniales ». Cette façon de procéder simplifie la rédaction des contrats et permet de prévoir la conservation d'une caractéristique omise le jour du contrat mais qui prend de la valeur par la suite. Par exemple, en conservant les caractéristiques patrimoniales d'une ferme on protège non seulement la terre qui la compose en partie mais également les bâtiments. Ceux-ci n'ont peut-être pas un grand intérêt architectural aujourd'hui mais ils en auront certainement plus en 2100 !!! Il sera toutefois possible pour les parties de prévoir expressément l'exclusion de la protection d'une caractéristique patrimoniale particulière.
On pourra établir une servitude pour conserver les caractéristiques patrimoniales d'un immeuble (terrain boisé et résidence) mais préciser que cette servitude n'est pas faite afin de conserver l'intérêt architectural de la résidence. Ainsi, son propriétaire pourra y faire des modifications de structure, style, vocation, etc.
103Ainsi, une servitude dont l'objectif final serait de permettre la réinsertion d'une espèce animale disparue d'un site, serait en fait une servitude de conservation pour la réhabilitation de l'habitat faunique. En aucun cas, nous aurions pu parler d'une servitude de conservation de réinsertion faunique. Il ne faut pas confondre la fin et les moyens. Dans l'exemple précédent, la servitude constitue un moyen (agir sur un habitat faunique (immeuble) pour atteindre une fin (réinsérer une espèce animale)).
104Par exemple, la servitude pour réhabiliter d'anciennes terres agricoles laissées à l'abandon ou des friches industrielles.
Protection.
Protéger:
Réhabilitation:
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4) Le deuxième paragraphe vise à permettre ou maintenir des usages agricoles 105 , forestiers 106 récréatifs i°7 , scientifiques ou éducatifi l". Ces usages sont indépendants ou cumulatifs selon le choix
105Dans le domaine agricole, les pratiques de conservation pourraient avoir pour effet : - d'améliorer les propriétés physiques, chimiques et biologiques des sols;
- maintenir des rendements à un niveau optimal;
- réduire les pertes de sol.et de nutriments;
- préserver la qualité de l'eau;
- réduire l'emploi de pesticides.
Par ailleurs, le Conseil de la Conservation et de l'Environnement recommandait notamment en 1990 :
« (1) que le [g]ouvernement affirme que la conservation des sols, de l'eau et des territoires dédiés à l'agriculture constitue une de ses priorités fondamentales; que cette affirmation se reflète dans ses législations, ses politiques, ses programmes et ses pratiques ;
(4) qu'il élabore et mette en place une politique de gestion intégrée de conservation des sols, de l'eau, [...] », CONSEIL DE LA CONSERVATION ET DE L'ENVIRONNEMENT, Les éléments d'une stratégie québécoise de conservation en vue du développement durable, Avis sur l'agriculture, mars 1990, p. 63.
De plus, comme le faisait valoir le Conseil consultatif de l'environnement: « A proximité des agglomérations urbaines subsistent encore des étendues agricoles intéressantes à beaucoup d'égards. Ces espaces verts contribuent par conséquent à la qualité du milieu et peuvent dans certains cas satisfaire les besoins de détente et de plein air, de récréation et d'éducation des citadins.
Par ailleurs, les espaces agricoles que l'on regroupe souvent sous l'expression « la campagne» sont en milieu extra-urbain, avec les zones forestières, les étendues les plus importantes de verdure. Bien que leur vocation première soit axée sur la production agricole (laitière, maraîchère ...), ils peuvent également servir à de nombreuses activités de plein air.
La campagne est naturelle. En effet, c'est l'homme qui a créé les champs, les prés, les haies et même le plus souvent les forêts. La nature sauvage sera[it] extrêmement différente. Néanmoins, les générations de ruraux
La campagne est naturelle. En effet, c'est l'homme qui a créé les champs, les prés, les haies et même le plus souvent les forêts. La nature sauvage sera[it] extrêmement différente. Néanmoins, les générations de ruraux