Centre québécois du droit de l'environnement Quebec Environmental Law Centre
VERS UNE NOUVELLE SERVITUDE DE CONSERVATION ET UNE RÉFORME DE LA FISCALITÉ DES ESPACES NATURELS
OUTILS DE PROTECTION DES
CARACTÉRISTIQUES PATRIMONIALES DU QUÉBEC
Par
Benoît Longtin
avec la collaboration de
Michel Bélanger, Marie-Odile Trépanier et Michel Turcot
Septembre 1995
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Centre québécois du droit de l'environnement 2360, rue Notre-Dame ouest, suite 307
Montréal, Québec, Canada H3J 1N4
Téléphone: (514) 931-9190 Télécopieur: (514) 931-1926
E-mail: cqde@interlink.net
imprimé sur du papier recyclé
La réalisation de ce projet de recherche a été rendu possible grâce au soutien des partenaires suivants:
• Centre de recherche et d'information en droit de l'environnement
• Chambre des notaires du Québec
• Conseil de la Conservation et de l'Environnement
• Environnement Canada, Service canadien de la faune
• Fondation de la Faune du Québec
• Fonds de l'environnement de Shen
• Ministère de l'Environnement et de la Faune, Direction de la conservation et du patrimoine écologique
• Ministère de l'Environnement et de la Faune, Direction de la ressource faunique et des parcs
• Ministère de l'Environnement et de la Faune, Fonds de recherche et de développement technologique en environnement
Séverine Cordier Yves Corriveau Diane Forget
Le Centre québécois du droit de l'environnement tient à remercier les personnes qui ont participé au processus de consultation:
Michel Aubé Guy Legault
Monique Audette Guy Lépine
Michel Bélanger Tony Lesauteur
François Boullevraye de Passillé Benoit Limoges
Line Couillard Daniel Malo
Marc Decelles Isabelle Ménard
Richard Favreau Rémi Moreau
Louis Gagné Charles O'Brien
Chantal Gagnon Darlene Pearson
Jean Hubert France Pelletier
Jean-Paul Jodoin Nicole Perreault
Serge Labonté Stansja Plantenga
Marcel Lacasse Normand Tourangeau
Jean Lauzon Marie-Odile Trépanier
Jean-Guy Lavigne Pierre Valiquette
TABLE DES MATIÈRES
SOMMAIRE VI
LES CENTRES DU DROIT DE L'ENVIRONNEMENT 1
PROBLÉMATIQUE
Le mandat du centre québécois du droit de l'environnement 1
La méthodologie de recherche retenue
Organisation du rapport 3
I. INTRODUCTION 5
1.1. LES LIMITES DE L'ACTION ÉTATIQUE EN MATIÈRE DE PROTECTION DES ESPACES NATURELS PRIVÉS 6
1.2. L'INTENDANCE PRIVÉE, UNE VOIE D'AVENIR 7
1.3. LES OUTILS DE CONSERVATION DISPONIBLES AU QUÉBEC I 1
1.3.1. en vertu du droit public 12
1.3.2, en vertu du droit privé 1.5
1.4. LA NÉCESSITÉ D'ÉTABLIR DE NOUVELLES TECHNIQUES DE CONSERVATION 16
2. LE SYSTÈME JURIDIQUE QUÉBÉCOIS EN MATIÈRE DE SERVITUDES 19
2.1. LES SERVITUDES RÉELLES 19
2.1.1. Les exigences pour établir une servitude réelle 20
2.1.1,1. l'existence d'un fonds dominant et d'un fonds servant 20
2.1.1.2. deux propriétaires distincts 21
2.1.1.3. l'utilité du service rendu pour le fonds dominant 21
2.1.1.4. le voisinage utile des deux fonds 21
2.1.1.5. l'obligation de laisser faire ou de ne pas faire 22
2.1.2. Les caractéristiques déterminantes de la servitude réelle 22
2.2. LES SERVITUDES PERSONNELLES 23
2.2.1. Les exigences pour établir une servitude personnelle 24
2.2.2. Les caractéristiques déterminantes de la servitude personnelle 24
2.3. LE BESOIN DE PROCÉDER À UNE RÉFORME LÉGISLATIVE 24
3.1. SES AVANTAGES
3.1.1. L'approche volontaire 29
3.1.2. Son faible coût d'acquisition 29
3.1.3. Protection à long terme 30
3.1.4. Permet au propriétaire de continuer certaines activités sur son site 30 3.1.5. Outil par lequel passe la responsabilisation d'une collectivité 30
3.2. SES INCONVÉNIENTS 31
3.3. SES POSSIBILITÉS D'APPLICATION 31
4. PROPOSITION DE RÉFORME LÉGISLATIVE 37
4, 1 , LES CONCEPTS ET PRINCIPES RETENUS 37
4.2, PROPOSITION DE PROJET DE LOI SUR LES SERVITUDES DE CONSERVATION 39
PRÉAMBULE 41
CHAPITRE I 42
DISPOSITIONS GÉNÉRALES 42
Art. 1. Interprétation 42
Art. 2. Objet de la loi 47
CHAPITRE II 52
RÈGLES APPLICABLES À LA SERVITUDE DE CONSERVATION 52
Art. 3. Mécanique de la servitude 52
Art. 4. Manifestation extérieure de la servitude 54
Art. 5. Continuité de la servitude 55
Art. 6. Création de la servitude 56
Art. 7. Mutations de propriété 58
Art. 8. Terme de la servitude 59
Art. 9. Usage, conservation et fin de la servitude 63
Art. 10. Abandon du fonds servant et obligation de faire 64
Art. 1 1. Aggravation du fonds servant et modification de l'exercice de la servitude 66
Art. 12. Division du fonds servant 67
Art. 13. Causes d'extinction de la servitude 68
Art. 14. Prescription 70
Art. 15. Prescription du mode d'exercice 71
Art. 16. Prescription malgré l'impossibilité d'exercice 72
Art. 17. Droit de visite et droits accessoires 73
Art. 18. Assurances 75
Art. 19. Responsabilité 77
CHAPITRE III 79
BÉNÉFICIAIRE ET BÉNÉFICIAIRE SUBROGÉ 79
Art. 20. Rôle du bénéficiaire 79
Art. 21. Nature du bénéficiaire 80
Art. 22. Démission du bénéficiaire 84
Art. 23. Rôle du bénéficiaire subrogé 85
Art. 24. Bénéficiaire subrogé 89
Art. 25. Modes de nomination du bénéficiaire subrogé 90
Art. 26. Contenu de la nomination du bénéficiaire subrogé 92
Art. 27. Défaut de nommer un bénéficiaire subrogé 93
Art. 28. Pouvoir spécial du bénéficiaire subrogé 94
Art. 29. Rôle du bénéficiaire subrogé lors du remplacement 95
Art. 30. Démission du bénéficiaire subrogé 96
Art. 31. Substitution d'un nouveau bénéficiaire 97
Art. 32. Prolongation d'intérim 98
Art. 33. Réintégration du bénéficiaire 99
CHAPITRE IV 100
RECOURS PARTICULIERS 100
Art. 34. Modification et résiliation de la servitude 100
Art. 35. Injonction 102
III
Art. 37. Primauté de la loi 104
4.3. MODIFICATION DES LOIS CONNEXES 105
5. LA SERVITUDE DE CONSERVATION À L'EXTÉRIEUR DU QUÉBEC 107
5.1. L'EXPÉRIENCE AMÉRICAINE 107
5.1.1. Critiques de la législation américaine 110
5.2. L'EXPÉRIENCE FRANÇAISE 111
5.2,1. Critiques de la législation de là France 113
5.3. L'EXPÉRIENCE CANADIENNE 113
5.3.1. Alberta 114
5.3.1.1. Critiques de la législation de l'Alberta 115
5.3.2. Colombie-Britannique 116
5.3.2.1. Critiques de la législation de Colombie-Britannique 117
5.3.3. lie du Prince-Édouard 117
5.3.3.1. Critiques de la législation de l'Ile du Prince-Édouard 118
5.3,4. Manitoba 119
5.3.4.1. Critiques de la législation du Manitoba 120
5.3.5. Nouveau-Brunswick 120
5.3.5.1. Critiques de la législation du Nouveau-Brunswick 121
5.3.6. Nouvelle-Écosse 122
5.3.6.1. Critiques de la législation de la Nouvelle-Écosse 123
5.3.7. Ontario 123
5.3.7.1. Critiques de la législation d'Ontario 124
5.3.8. Terre-Neuve 125
5.3.8.1. Critiques de la législation de Terre-Neuve 125
5.3.9. Yukon 126
5.3.9.1. Critiques de la législation de Yukon 128
6. PROPOSITIONS DE RÉFORME FISCALE EN MATIÈRE DE CONSERVATION
DES ESPACES NATURELS 129
6,1. INTRODUCTION 129
6.1.1. Objectifs du présent chapitre 129
6.1.2. Étendue de 1'étude 131
6.1.3. Structure du rapport 132
6.2. ANALYSE DES DIVERSES FORMES DE TAXATION 132
6.2,1. Impôt sur le revenu 132
6.2.1.1. Règles fiscales applicables au cédant 132
6.2.1,11 Vente à la JVM 133
6.2.1.1.2. Vente pour une considération inférieure à la JVN/1 134
6.2.1.1.3. Donation 136
6.2.1.1.4. Servitude 139
6.2.1.1.4.1. Servitude avec contrepartie 140
6.2.1.1.4.2. Servitude sans contrepartie 141
6.2.1.2. Règles applicables au cessionnaire 142
6.2.1.2.1. Organisme de bienfaisance 143
6.2.1.2.2. Organisme sans but lucratif 144
6.2.2. Impôt foncier 145
6.2.2.1. Règles fiscales applicables actuellement 145
6.2.2.2. Recommandations d'ordre général 149
6.2.2.2.1. Taxes foncières 150
6.2.2.2.2. Taxe d'affaires 153
6.2.2.2.3. Taxe compensatoire et tarification 153
6.2.2.2.4. Entrée en vigueur 154
6.2.2.2.5. Révocation du statut particulier 154
6.2.3. Droits sur les mutations immobilières 154
6.2.4. TPS et TVQ 155
6.2.4.1. Principes généraux applicables au secteur immobilier: point de vue de l'organisme acquéreur 156
6.2.4.1.1. Acquisition: portée des termes 156
V
6.2.4.1.3.1. Principe 157
6.2.4.1.3.2. Terrain 157
6.2.4.1.3.3. Terre agricole 158
6.2.4.1.3.4. Servitude 159
6.2.4.1.3.5. Contrepartie inférieure à la juste valeur marchande du terrain 159 6.2.4.2. Crédit de taxe sur les intrants et remboursement de TPS et TVQ 161 6.3. TABLEAUX COMPARATIFS ILLUSTRANT L'IMPACT DE LA RÉFORME FISCALE PROPOSÉE 163
6.4. SOMMAIRE DES RECOMMANDATIONS 171
CONCLUSION 175
BIBLIOGRAPHIE CITÉE
S rri rek
I I II I I%A I
Un fort pourcentage des terres écosensibles du Québec sont en voie d'urbanisation et font partie du domaine privé. L'État, dans son désir d'en arriver à une gestion durable des ressources, est pris entre le besoin d'augmenter la superficie des espaces protégés et la rationalisation des fonds publics. Une solution à ce dilemme serait de reconnaître la vocation collective d'un espace naturel situé en sol privé. La protection d'un milieu fragile bénéficie non seulement à son propriétaire mais également à l'ensemble des québécois. L'effet bénéfique de la conservation privée dépasse la simple protection ponctuelle d'un site. Il s'agit de la sauvegarde d'un élément indissociable d'un écosystème complexe dont le plus grand nombre possible de composantes doivent être protégées pour le bien-être de l'ensemble de la population.
Les recommandations formulées dans ce rapport vont dans le même sens que celles faites dans plusieurs rapports provenant de l'État ou d'agence gouvernementales.
Il recommande l'adoption par le Québec d'une loi spéciale sur les servitudes de conservation.
Une telle loi est nécessaire puisque le système juridique en place est insuffisant en matière de droit privé de la conservation. Les servitudes de conservation sont importantes. Elles servent les intérêts de la collectivité en permettant une accessibilité accrue à un environnement de qualité. Elles créent des zones protégées et sont l'outil idéal pour établir de nouveaux espaces de récréation, d'éducation ou de détente.
De plus, ce rapport recommande également une réforme de la fiscalité en matière de protection de nos espaces naturels. Les règles fiscales actuelles dissuadent la population de s'impliquer dans le mouvement d'intendance privée. Sa collaboration est pourtant essentielle et doit être sollicitée par la mise en place d'un régime fiscal adapté à la conservation.
I ES CENTRES ni DROIT DE I 'PNVIRnNNPIVIPNT
Conscients du changement profond de société que nous impose la présente crise environnementale, il est apparu urgent de fournir aux citoyens et aux groupes de citoyens oeuvrant dans leur milieu à améliorer et à préserver l'environnement, le support et l'information juridiques nécessaires à la réalisation de leurs mandats respectifs. Deux organismes s'attachent à remplir cette mission, soit le Centre .québécois du droit ..de l'environnement (CQDE) et le Centre de recherche et d'information en droit de l'environnement (CRIDE).
Ces organismes sont des corporations sans but lucratif, fondées respectivement en 1989 et 1992 par des spécialistes du droit de l'environnement et d'autres professionnels de l'environnement ainsi que des citoyens concernés. Les Centres ont une approche pluridisciplinaire et leurs membres proviennent de divers champs de spécialités, notamment des avocats, des notaires, des ingénieurs, des urbanistes, des toxicologues, des comptables, des éthiciens ainsi que plusieurs groupes environnementaux et groupes de conservation. Cette pluridisciplinarité se reflète également dans la composition de leurs Conseils d'administration.
Nature et objectifs des organismes
Le Centre québécois du droit de l'environnement (CQDE)
Ce centre est une corporation à but non lucratif dont la mission est de promouvoir:
I. Le développement d'outils juridiques nécessaires pour la protection de l'environnement;
2. La participation publique au processus décisionnel;
3. L'accès du citoyen à la justice en matière d'environnement.
À ces fins le CQDE:
• Représente les intérêts du public devant les tribunaux appelés à trancher d'importantes questions en droit de l'environnement;
• Assure un support juridique aux citoyens et groupes environnementaux afin de protéger la qualité de l'environnement;
• Intervient auprès des gouvernements pour élaborer des lois et des règlements favorisant le droit des citoyens à la qualité de l'environnement;
• Organise des colloques sur le droit de l'environnement à l'attention des groupes de citoyens;
• Encourage les méthodes alternatives de résolution des conflits, entre les citoyens et les pollueurs, afin d'éviter le recours systématique aux tribunaux.
Organisme de bienfaisance, ce centre a pour mission de faire connaître le droit comme outil de protection de l'environnement. Pour atteindre ses objectifs, le CRIDE:
• Offre des services d'information juridique;
• Offre des cours de formation au public, aux organismes de protection et aux professionnels de l'environnement;
• Effectue de la recherche sur des questions juridiques, l'efficacité des lois et règlements et les mécanismes d'accès à la justice;
• Maintient un centre de documentation en droit et en politique environnemental.
Problématique
Le mandat du Centre québécois du droit de l'environnement
Le mandat du Centre québécois du droit de l'environnement (CQDE) consistait à étudier le droit des servitudes et produire une proposition de réforme législative afin d'établir un encadrement légal adéquat pour permettre et favoriser l'utilisation des servitudes à des fins de conservation.
Il consistait également à élaborer des propositions de réforme en matière de fiscalité des espaces naturels pour stimuler l'implication, du secteur privé dans la nouvelle voie de l'intendance privée.
La méthodologie de recherche retenue
Le projet de réforme du droit des servitudes de conservation a été réalisé en étroite collaboration avec les principaux intervenants publics et privés du secteur de la conservation.
Après la collecte et l'analyse des informations juridiques, un exercice de rédaction a permis l'élaboration d'une proposition préliminaire de réforme. Le volet consultation du projet a donné lieu à trois ateliers de travail et de nombreux échanges informels. À ces occasions, les participants ont eu l'opportunité de faire connaître leurs critiques et commentaires sur les avenues à emprunter pour en arriver à une servitude de conservation pratique et efficace.
Les participants aux ateliers de travail provenaient des organismes ou ministères suivants l :
• Centre de recherche et d'information en droit de l'environnement
• Communauté Urbaine de Montréal, Service de la planification du territoire, Parcs régionaux
• Conservation Baie-Missisquoi
• Éco-Nature de. Laval .
• Environnement Canada, Service canadien de la faune
• Fapel-Faune
• Fiducie Foncière de la Vallée de Ruiter
• Fiducie Foncière du Mont Pinacle
• Fondation de la Faune du Québec
• Fondation des terres du lac Brôme
• Fondation Espaces Verts
• Ministère de l'Environnement et de la Faune, Direction de la conservation et du patrimoine écologique
• Ministère de l'Environnement et de la Faune, Direction de la Faune et des Habitats
• Ministère de l'Environnement et de la Faune, Direction régionale de Montréal, Laval, Lanaudière, Laurentides, Montérégie - Faune
• Mouvement écologique du Haut-Richelieu
• Regroupement des organismes propriétaires de milieux naturels protégés du Québec
• Société d'aménagement récréatif pour la conservation de l'environnement du lac St-Pierre
• Secrétariat du Grand Montréal
• Société canadienne pour la conservation de la nature (Bureau du Québec)
• Société de protection foncière de Sainte-Adèle
• Union québécoise pour la conservation de la nature
• Université de Montréal, Institut d'urbanisme
Les propos et suggestions émis, lors des ateliers de travail ou des échanges de correspondance sont rapportés de façon non exhaustive sous la rubrique « commentaires » de la proposition de projet de loi (chapitre 4).
Nous avons volontairement omis d'en identifier les auteurs. Les participants délégués par les organismes, agences ou ministères assistaient aux ateliers de travail en raison de leur connaissance intime de la problématique de la conservation faite sur terres privées. Le but de cet exercice n'était pas d'avoir la position officielle des organismes, agences et ministères dont ils sont issus. Il s'agissait plutôt d'établir des consensus, lorsque possible, sur la stratégie de réforme à adopter, avec ceux et celles qui traitent des dossiers d'intendance privée sur une base régulière. Ainsi, ce rapport n'engage que son auteur.
Problématique
L'élaboration d'un nouvel outil de conservation, comme celui des servitudes, soulève la question de la fiscalité des espaces naturels. Ce sujet s'est, dès le début de nos travaux, distingué par sa grande importance. Un chapitre distinct lui est donc réservé. Toutefois, dû à la nature extrêmement technique du sujet, l'élaboration des recommandations fiscales a été faite dans le cadre d'une recherche distincte, sans processus de consultation semblable à celui utilisé dans le cadre de l'exercice de réforme du droit des servitudes.
Organisation du rapport
Ce rapport comporte six chapitres.
L'introduction situe les limites de 'action de l'État en matière de protection des espaces naturels privés. Elle nous explique sommairement en quoi l'intendance privée consiste en une voie d'avenir pour le Québec et fait un bref bilan des outils de conservation disponibles ici. On y constate la nécessité d'établir de nouvelles techniques juridiques de protection de l'environnement comme la servitude de conservation.
Le second chapitre porte sur le système juridique québécois en matière de servitudes. Ainsi, après une analyse des servitudes réelles et personnelles en droit civil québécois, on y conclut à l'insuffisance du Code civil en matière de servitudes de conservation et au besoin de procéder à une réforme législative.
Le chapitre trois porte sur le concept de servitude de conservation en faisant valoir ses avantages et ses possibilités d'application pour le Québec.
Le chapitre quatre consiste en la proposition de loi sur les servitudes de conservation faite par le Centre québécois du droit de l'environnement.
Le chapitre cinq donne l'occasion de justifier la proposition de loi retenue, à l'aide de l'étude de différentes législations relatives aux servitudes de conservation. Ainsi, on y aborde l'expérience américaine et française ainsi que celle vécue dans huit provinces canadiennes et le territoire du Yukon.
Finalement, le chapitre six fait le point sur la nature des modifications fiscales qu'il y aurait lieu de faire afin de permettre à l'ensemble du mouvement d'intendance privé de prendre son essore. Ainsi, après un exposé et une analyse sommaires des diverses formes de taxation, une identification des divers irritants et de l'absence de mesures incitatives requises afin de
2 Ce chapitre a été rédigé par Me Michel Turcot, notaire fiscaliste de l'étude Turcot & Prévost avec la collaboration de Me Benoit Longtin, notaire au Centre québécois du droit de l'environnement (CQDE).
promouvoir la conservation des espaces naturels est faite. Puis, des recommandations sont formulées dans le but de favoriser la cohésion de l'ensemble de la législation fiscale affectant le secteur de la protection des espaces naturels.
1. Introduction
La conservation des éléments caractéristiques du patrimoine naturel québécois est nécessaire au maintien et à l'augmentation de notre qualité de vie. Les milieux fragiles qui doivent être protégés sont nombreux: tourbières, marais, cours et plans d'eau, boisés, prairies, clairières, dunes, escarpements rocheux, etc. Tous ces écosystèmes contribuent au maintien d'un équilibre naturel trop souvent menacé par les interventions humaines.
Nous ne pouvons nous permettre plus longtemps d'envisager le développement comme seule utilisation rentable de notre territoire. Plusieurs habitats fauniques et floristiques sont gravement dégradés, voire perdus à jamais. Il faut opérer dès maintenant le changement de valeur tant attendu par les écologistes. La conservation doit être vue comme une alternative économiquement viable' qui peut être réalisée dans l'intérêt de l'ensemble d'une
3 « Les seules raisons d'ordre éthique, esthétique, culturel et scientifique devraient justifier la nécessité de préserver le patrim, ne génétique et de veiller à l'utilisation durable des espèces et des écosystèmes.
Toutefois, la valeur économique que représentent les espèces et les écosystèmes peut aisément justifier leur conservation. [...]
Les utilisations éducatives, récréatives et consommatrices de la faune ou de ses habitats étaient évaluées en 1985 à 15,9 millions de jou; d'observation, 11,5 millions de jours de pêche, 4,2 millions de jours de chasse et 1 million de jours de piégeage. L'apport économique de ces activités, notamment l'achat d'équipements de toutes sortes, s'élèverait à plus de 730 millions de dollars, soit 506 millions provenant de la pêche et de la chasse, 15 millions du piégeage et 210 millions des activités d'observation et de photographie de la faune.
L'utilisation de la faune et de son milieu de vie aurait permis en 1986 de maintenir plus de 19 000 emplois, de verser 240 millions de dollars en salaires, d'introduire une valeur ajoutée de 500 millions dans l'économie et d'entraîner l'encaissement de recettes fiscales évaluées à 145 millions de dollars, dont 85 millions au bénéfice du gouvernement du Québec.
[...]
Ces considérations financières apparaissent donc appréciables, révélant de façon névralgique l'importance qu'il y a de maintenir la vie et la richesse des espèces et des écosystèmes.», CONSEIL DE LA CONSERVATION ET DE L'ENVIRONNEMENT, Les éléments d'une stratégie québécoise de conservation en vue du développement durable, Avis sur les espaces naturels, Québec, Gouvernenient du Québec, novembre 1989, pp. 12-13.
Par ailleurs, relativement à la valeur économique des espaces verts, le Conseil consultatif de l'environnement dit ce qui suit:
« Le maintien et la création d'espaces verts sont très justifiables en termes purement économiques.
En premier lieu, la présence des espaces verts maintient et accroît la valeur même des propriétés qui les entourent. Plus une région s'agrandit et se développe plus ses espaces libres et verts prennent de la valeur (Sylverstone, 1974, p.9).
En deuxième lieu, il semble qu'une quantité croissante de recherches sur la fiscalité indique que l'utilisation de certaines zones des municipalités, sous la forme d'espaces libres (parcs et ainsi de suite) au lieu de leur conversion en domaine bâti, peut être beaucoup plus saine pour les bilans de cesdites municipalités. Ceci, bien sûr, semble contraire au point de vue traditionnel selon lequel n'importe quel aménagement, surtout la
(Suite page suivante)
communaute, 4
. En fait, nous ne pouvons plus remettre à plus tard le virage conservationniste puisque demain il ne restera peut-être plus rien à conserver !!!
L'État a, jusqu'à tout récemment, été l'intervenant majeur dans la création d'espaces protégés.
Or, il est confronté aujourd'hui à une réalité économique telle qu'il doit redéfinir son rôle et voir à s'allier des partenaires qui ont à coeur la protection du territoire naturel du Québec.
Cette multiplicité d'intervenants converge vers un même but: protéger l'intégrité de certaines parcelles écosensibles. Ils utilisent pour arriver à leurs fins des moyens et techniques divers qui varient en fonction de leurs objectifs à court, moyen et long terme, de leurs ressources humaines et financières ainsi que du type de milieux.
1.1. les limites de l'action étatique en matière de protection des espaces naturels privés
L'État ne peut plus porter seul le fardeau de l'urgence d'agir en matière de conservation.
D'autres doivent prendre la relève afin de l'épauler, développant ainsi un véritable partenariat6.
Il s'agit de responsabiliser la population afin qu'elle s'investisse là où l'État ne peut plus agir avec autant d'efficacité.
(Suite)
construction à haute densité, agrandit l'assiette fiscale et est en conséquence avantageux pour le trésor municipal. Aussi certains conseils municipaux commencent-ils à considérer les espaces libres et verts comme pouvant avoir une fonction économique très différente de celle dans laquelle la tradition les confinait auparavant (Sylverstone, 1974, p.9).
De plus, les espaces verts peuvent affecter les décisions économiques comme le tourisme, les patterns de développement, la valeur des propriétés, les besoins de loisirs de plein air et de détente. », CONSEIL CONSULTATIF DE L'ENVIRONNEMENT, Mieux connaître les espaces verts, recueil de notes de lecture, Québec, Gouvernement du Québec, janvier 1980, p. 146.
4 L'impact financier important des activités reliées à la faune ne se dément pas en 1992, tel qu'il appert des statistiques publiées par le ministère de l'Environnement et de la Faune. En effet, on y apprend qu'en 1992, plus d'un milliard de québécois dépensent 15 milliards de dollars pour la pêche récréative, alors qu'au niveau de la chasse, 459 500 individus ont injecté 280 millions dans notre économie. En ce qui concerne les activités sans prélèvement de la faune, 3,6 millions de québécois ont dépensé 590 millions de dollars. Ces dépenses ont permis de maintenir en emploi 34 000 personnes-année et de verser des salaires et gages de 820 millions de dollars. Au niveau des revenus fiscaux et parafiscaux, ces activités ont généré des rentrées de fonds de l'ordre de 380 millions de dollars au Québec et 311 millions de dollars au fédéral, MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA FAUNE, Les activités reliées à la faune au Québec, profil des participants et impact économique en 1992, Québec, Gouvernement du Québec, 1995.
5 Lors d'implantation de projet de conservation, le milieu doit être évalué notamment sous ses aspects biophysiques, économiques et sociaux.
6 Yanick Routhier et Richard Dominique, du ministère de l'Environnement et de la Faune, Direction des territoires fauniques, rappelaient que «le partenariat est avant tout un moyen d'atteindre des objectifs et non une fin en soi. On ne fait pas du mais en partenariat. Il s'agit d'une façon de travailler basée sur l'écoute, le partage, l'expérimentation, l'innovation doublés de mécanismes de diffusion, de surveillance et d'évaluation.», Yanick ROUTHIER et Richard DOMINIQUE, MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA FAUNE, DIRECTION DES TERRITOIRES FAUNIQUES, La notion de partenariat en administration publique, conférence, Québec, 19e congrès de l'Association des biologistes du Québec, 5 novembre 1994.
Introduction
Un fort pourcentage des terres qui présentent un intérêt pour la conservation sont actuellement sous propriété privée 7. Ce sont ces dernières qu'il est important de protéger avanie qu'elles soient urbanisées suite aux pressions de développement dont elles sont victimes.
Les limites de l'État, lorsque vient le temps d'agir en sol privé, sont principalement de trois ordress:
• la gestion du territoire n'est planifiée qu'à une très grande échelle par l'application de lois telles la Loi sur la protection -du territoire agricole9 et la Loi sur l'aménagement et l'urbanismel° . Ces lois ont comme objectif de régir les grandes affectations de notre territoire sans toutefois être adaptées spécifiquement aux exigences de la conservation;
• les fonds publics, disponibles pour l'acquisition de parcelles à des fins de conservation, sont de plus en plus rares alors que la valeur foncière de sites à protéger ne cesse de croître'';
• une certaine proportion de la population a tendance à s'attendre à un dédommagement plus substantiel de la part de l'État que d'un organisme à but non lucratif lorsqu'elle délaisse certains de ses droits à des fins de conservation.
Pour toutes ces raisons il y aurait avantage à miser sur la conservation d'une multiplicité de petites parcelles, par des organismes du milieu, en complémentarité avec l'action étatique portant sur des espaces de dimensions plus importantes.
1.2. l'intendance privée, une voie d'avenir
« Les suppositions générales telles: l'augmentation de la demande, le temps de loisir, la mobilité des gens et le revenu disponible vont bientôt constituer une charge intolérable sur la gestion des espaces verts urbains existant[s]. Toutefois, ces suppositions sont en grande partie
7 Elles se trouvent principalement dans le sud du Québec (Vallée du Saint-Laurent) où 80% du territoire est voué à des fins de développement résidentiel, industriel, commercial ou destiné à l'agriculture et au support du réseau routier.
8 Les mêmes limites ont été identifiées par David LOUKEDELIS, Using conservation covenants lo preserve private land in British Columbia, Vancouver, West Coast Environmental Law Research Foundation, 1992, p.
1.
9 L.R.Q., c. P-41.1, (ci-après parfois citée : « L.P.T.A. »).
L.R.Q., c. A-19.1, (ci-après parfois citée : « L.A.U. »).
I I « Cependant, une donnée de base a été profondément modifiée depuis les dernières années, c'est la capacité de participation financière directe du gouvernement à des projets de protection territoriale. L'orientation gouvernementale actuelle s'accentue nettement vers une prise en charge des mesures de protection des espaces naturels par ses partenaires publics aux niveaux régional et local et par des partenaires privés. Les ressources financières réduites que le gouvernement du Québec sera en mesure de continuer à injecter à cette fin seront canalisées par le biais des politiques et programmes visant à renforcer la prise en charge des interventions par ces partenaires. », GROUPE DE TRAVAIL SUR LES ASPECTS JURIDIQUES ET FISCAUX DES MESURES DE PROTECTION DE CERTAINS ESPACES NATURELS, Rapport final, Québec, Gouvernement du Québec, 1994, p. 5.
7
basée[s] sur l'hypothèse que les espaces verts urbains ne relèvent que du domaine public. Or, penser de la sorte nie le fait que beaucoup d'espaces verts, se trouve[nt] dans le domaine privé et non public. »12 Ainsi, « [i]l importe de tenir compte de la présence, en proportion plus ou moins grande selon les villes, d'espaces verts dont les premiers bénéficiaires sont les propriétaires privés. Dans certains cas, ces espaces sont réservés aux seuls utilisateurs de l'établissement ou du service privé (école, ...) qu'ils accompagnent ou aux occupants de l'îlot ou du groupe d'habitations où ils se situent.
Lorsqu'ils sont visibles de l'extérieur, les espaces verts privés jouent, au niveau de la ville, un rôle décoratif et d'ambiance non négligeable. Parfois même, grâce à une entente passée avec le propriétaire, ils peuvent être accessibles à tous les citadins, ce qui permet alors de les assimiler en quelque sorte aux espaces verts publics (Anonyme, 1973, p.20).
Ainsi, même si leur accessibilité est très souvent limitée à une catégorie d'usagers ou même interdite, ils n'en constituent pas moins une réserve de verdure qui contribue à améliorer les conditions de vie des habitants les plus voisins. Ils demeurent des « poumons de la cité » et une masse importante de verdure; à défaut d'accéder à une fonction sociale, ils remplissent néanmoins un rôle psychologique et même esthétique de premier plan.
Peuvent entrer dans cette catégorie les espaces suivants qui constituent des éléments de verdure d'accompagnement des différentes fonctions urbaines » 13: jardins de résidences ou familiaux et jardins d'immeubles, jardins et boisés institutionnels (écoles, propriétés religieuses), arrondissement ou site historique et naturel.
« Les collectivités et groupes de citoyens constituent le cadre le plus favorable à la mise en oeuvre d'actions socialement pertinentes et à l'expression des préoccupations de chacun.
Qu'elles soient riches ou pauvres, urbaines ou rurales, les communautés locales peuvent jouer un rôle déterminant pour l'avènement d'une société durable, à condition d'être dotées des informations et des pouvoirs adéquats »14. Le nouveau mouvement d'intendance privée s'inscrit dans cet esprit. En effet, l'intendance privée peut se définir comme la conservation des caractéristiques naturelles d'un milieu par les gens qui y évoluent15. Elle se fait sur une
12 CONSEIL CONSULTATIF
13 CONSEIL CONSULTATIF
4 UICN/PNUE/WWF, Sauver
15 Marcel Lacasse définit l'intendance privée comme étant: « [...] la prise en charge volontaire de la gestion des ressources fauniques situées sur terres privées par les propriétaires fonciers. », Marcel LACASSE, L'intendance privée au Québec: une solution prometteuse, Ministère des Loisirs, Chasse et Pêche, février 1993, p. 10. Le Comité interministériel sur la diversité biologique, pour sa part, définit l'intendance privée comme « [...]l'engagement de propriétaires privés à gérer leur terre de façon à conserver, protéger, aménager ou mettre en valeur les milieux naturels, de même que les habitats et les ressources fauniques et floristiques qui s'y trouvent. », COMITÉ INTERMINISTÉRIEL SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE, Convention sur la diversité biologique, Projet de stratégie de mise en oeuvre au Québec, Québec, Gouvernement du Québec, mai 1995, p. 77. Quant à Benoît Limoges, il s'exprime ainsi sur le sujet: « [O]n pourrait définir l'intendance écologique des terres privées comme suit: suite à une prise de conscience, un propriétaire privé gère ses terres en tenant compte de leur valeur écologique. Il s'agit d'un engagement volontaire, et non provoqué par des
(Suite page suivante)
DE L'ENVIRONNEMENT, op.cit., note 3, p.11.
DE L'ENVIRONNEMENT, op.cit, note 3, pp. 45-47.
la Planète. Stratégie pour l'Avenir de la Vie (résumé), Gland, Suisse, 1991, p. 9.
Introduction
base volontaire et impl de un fort degré d'engagement de la part des individus qui y participent16.
Elle peut prendre plusieurs formes selon la volonté du propriétaire concerné.
Elle peut, à un extrême se traduire par le simple - pect d'un propriétaire envers certains points d'intérêt écologique se trouvant sur son site, L. à l'autre, par la donation à des fins de conservation, d'une parcelle de terre écosensible. Le propriétaire for er qui souscrit à l'intendance privée « accepte de se substituer à l'État et de gérer pour le bénéfice de la collectivité québécoise les ressources [...] présentes sur ses terres [...]» I
« Les revendications des citoyens en termes de protection d'espaces naturels ne sont plus de simples cas isolés. Un bref survol de la question indique par exemple qu'environ 200 des 700 organismes non gouvernementaux répertoriés par le ministère de l'Environnement (Ministère de l'Environnement, 1989) ont pour objectif principal la protection d'un site ou d'un élément constituant de l'environnement. Des 70 organismes que rassemble l'Union québécoise pour la conservation de la nature, une vingtaine visent spécifiquement la protection ou la gestion d'un ou de plusieurs espaces naturels, alors que la moitié, 35 environ, se consacrent de façon ad hoc ou indirecte à cette question. A l'automne 1988, une quarantaine d'organismes se sont prononcés sur la question des espaces naturels, dans le cadre d'une consultation organisée par le Conseil de la conservation et de l'environnement. Nombre d'entre eux revendiquent des mesures de protection pour un ou plusieurs sites en particulier. Plusieurs autres comme le Regroupement-Loisir-Québec ou l'Association québécoise des groupes d'ornithologues ont soulignés l'importance de mettre en place une stratégie de conservation des espaces naturels qui inclurait la possibilité de protéger des sites plus modestes que les parcs et les réserves écologiques et/ou la pratique d'activités serait compatible avec le milieu. Cette stratégie de conservation devrait inclure selon eux des mécanismes de protection impliquant la collaboration des propriétaires privés de sites naturels (Direction du patrimoine écologique, 1989).
(Suite)
incitatifs trop importants, des propriétaires à gérer les ressources fauniques et floristiques de leurs terres afin de les conserver, de les aménager et de les mettre en valeur pour le bénéfice de la collectivité », Benoît LIMOGES, L'intendance privée, définition et option de développement, Québec, Plan nord-américain de gestion de la sauvagine, juin 1994, pp. 2-3.
16 « Les avantages de la conservation sont perçus par les spécialistes ou par l'État mais [aussi] par les citoyens (éduqués au patrimoine). C'est ainsi [lorsqu'] un groupe de citoyens décident de promouvoir les biens patrimoniaux (création contemporaine et historique) de leur région, ils perçoivent leur propre bienfait économique, culturel ou philanthropique.
[...]
[Par ailleurs,] la population sensibilisée fait preuve de plus en plus de son intérêt et de sa volonté d'assurer la fonction de conserver ses acquis et de voir au devenir de son milieu patrimonial.
[••]
[Mais] l'acte de conservation ne dépend pas uniquement d'un intérêt et d'une volonté mais nécessite également une capacité qui s'appuie sur une maîtrise de connaissances et de moyens. », Marie-Charlotte DE KONINK, La conservation, une responsabilité à partager, document de travail, 3e version, Québec, Ministère des Affaires culturelles, Service de la recherche et de la planification, mai 1984, pp. 12 et 13.
17 M. LACASSE, op.cit., note 15, p. 11.
9
D'autres types de partenaires manifestent de plus en plus leur intérêt à participer à des programmes de conservation. Il s'agit entre autres d'organismes qui acquièrent des territoires pour les protéger comme la Société canadienne pour la conservation de la nature ou à une échelle plus locale, comme la Fiducie foncière de la vallée de Ruiter dans l'Estrie. La volonté des milieux non gouvernementaux de participer pleinement à la protection et à la gestion des espaces naturels n'est plus à mettre en doute. Présentement ces groupes reçoivent un soutien extrêmement modeste de la part du [g]ouvernement et cette situation prive l'État de collaborateurs compétents.» 18 (Les italiques sont de nous)
Il faut rechercher des « moyens autres que l'acquisition de territoires privés ou le transfert de juridiction des territoires publics. Différents moyens qui impliquent la participation volontaire des propriétaires ou des ministères concernés devront donc être sérieusement mis de l'avant.
Dans le contexte d'aujourd'hui, il devient de plus en plus évident qu'une meilleure protection du patrimoine naturel passe par l'établissement d'un partenariat étroit avec tous les intervenants concernés. Les organismes non gouvernementaux sensibilisés à la conservation et les responsables à une échelle locale ou régionale constituent des intermédiaires indispensables entre le [g]ouvernement et le public. Étant situés plus près du public, ils sont à même de sensibiliser et de convaincre de façon plus efficace, et surtout d'agir plus rapidement que le [g]ouvernement. Leur rôle ne peut s'exercer s'ils ne sont pas suffisamment appuyés dans leur démarche par le [g]ouvernement. Pour accroître leur nombre et augmenter leur participation, il s'avère prioritaire de mettre à leur disposition les outils adéquats dont ils ont besoin »19.
« Le développement de l'intendance privée favorise donc une délégation de responsabilités mais aussi de l'autorité. Cette délégation de pouvoir envers une personne physique ou morale est cependant voulue et dirigée par le décideur. Ainsi, l'intendance dans son acceptation actuelle, pourra à l'occasion ébranler les structures décisionnelles existantes. Toutefois, la délégation de pouvoir peut très bien s'effectuer sans heurts si l'on accepte que les mieux placés pour décider, ce sont souvent les principaux intéressés. »20
Il faut voir dans l'intendance privée non seulement un support à l'action de l'État mais aussi un mouvement distinct qui repose sur la prise en charge d'une communauté par elle-même21.
18 DIRECTION DU PATRIMOINE ÉCOLOGIQUE, Vers un nouveau régime de protection du patrimoine naturel québécois, Québec, document de travail, Gouvernement du Québec, Ministère de l'Environnement, juin 1989, pp. 8-9.
19 Id., p.23.
20 B. LIMOGES, op. cit., note 15, p. 2.
21 « [...] l'État a besoin de partenaires dans tous les secteurs de la conservation, premièrement parce qu'il ne lui appartient pas de définir les besoins de la population et deuxièmement parce que son rôle le plus fondamental est d'assister le développement de cette activité dans le respect des intérêts manifestés par divers groupes de citoyens, dans un esprit de collaboration et de concertation. Le but du MAC ou sa volonté est donc de faire en
Introduction
Les espaces ai,,si conservés sont profitables à tous les québécois et ne coûtent qu'une fraction du coût à la caisse publique. Il en va de même pour les frais d'aménagement, de gestion et de surveillance des sites une fois qu'ils sont affectés à la conservation.
1.3. Les outils de conservation disponibles au Québec
Au Québec présentement, les outils existants de protection du patrimoine naturel ne facilitent pas toujours la recherche [du] meilleur compromis possible. Face à une quantité et à une diversité importante d'espaces naturels à sauvegarder, on dispose de moyens trop peu nombreux, exigeant des procédures de mise en place longues et complexes. Ces moyens concernent davantage la protection intégrale ou quasi-intégrale qui exige l'appropriation par l'État de parcelles de territoires. Quantité de sites naturels ne rassemblent pas l'ensemble des critères nécessaires pour l'attribution d'un statut de parc ou de réserve écologique.
En première analyse, il semble donc que pour faire mieux et plus dans le domaine de la protection du patrimoine naturel, une série de mécanismes souples d'application, adaptés à chaque type d'espace naturel serait indispensable et permettrait de compléter, raffiner et de diversifier les outils déjà existants. »22
De plus, « [a]u Québec, plusieurs catégories d'espaces naturels sont particulièrement méconnues tant du grand public que des responsables de la protection du patrimoine naturel.
Il en est ainsi par exemple des lieux très ponctuels marqués par la présence d'un bloc erratique exceptionnel, d'un arbre ou d'un groupe d'arbres remarquables. La question se pose également pour certains milieux humides, pour des sites fossilifères, des gîtes minéraux, des sites cavernicoles, des ensembles dunaires, des moraines, des eskers et bien d'autres sites d'intérêt géologique ou géomorphologique. Ces sites ne sont pas encore reconnus en tant qu'éléments véritables du patrimoine naturel et les mesures susceptibles de les protéger sont tout à fait inexistantes.
D'autres catégories d'espaces sont au contraire fort bien connues mais ne peuvent être protégées dans le contexte juridique actuel. Ces espaces peuvent être relativement étendus et constituent des ensembles physiographiques naturels, par exemple une belle vallée encaissée comme les Hautes-Gorges de la rivière Malbaie dans Charlevoix, ou un massif montagneux comme le massif du mont Pinacle en Estrie. [...]
(Suite)
sorte qu'il soit possible de remettre graduellement ses responsabilités devenues historiques entre les mains du milieu et de ses intervenants, pour ensuite se retrancher dans un rôle fondamental de soutien et de coordination, offrant des services tout en encourageant la pratique de la conservation et de ses fonctions essentielles, de l'inventaire à la mise en valeur, la première étant conçue en fonction de la seconde. », M.-C.
DE KONINK, op.cit., note 16, p. 28.
22 DIRECTION DU PATRIMOINE ÉCOLOGIQUE, op. cil., note 18, p. 3.
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Les vides juridiques de sauvegarde caractérisent une portion non négligeable du patrimoine naturel du Québec. Un retard important reste à rattraper tant au niveau de la connaissance de certains sites du patrimoine naturel qu'au niveau des modalités qui pourraient en permettre leur protection »2 .
1.3.1. en vertu du droit public
Plusieurs des sites qui méritent d'être conservés se trouvent à l'extérieur des terres publiques.
Ils ne peuvent donc faire l'objet d'aucun statut de protection, sous réserve d'une éventuelle mise en tutelle en vertu des législations telles les Loi sur les réserves écologiques24 , Loi sur la conservation et la mise en valeur de la faune25 , Loi sur les biens culturels26 , Loi sur les espèces menacées ou vulnérables27 , etc.28
Autrefois, la Loi sur les réserves écologiques29 permettait au ministre de l'Environnement d'acquérir des droits réels ou personnels sur des terrains privés afin de faciliter l'utilisation d'une réserve écologique30. Cette disposition rendait possible la création de zones tampons autour d'une réserve écologique existante ou bien l'établissement de droits de passage pour permettre aux inspecteurs d'y avoir accès, le tout en laissant le droit de propriété dans le domaine privé. Or, la nouvelle version de la Loi sur les réserves écologiques ne fait plus état de cette possibilité32. Par ailleurs, les terres incorporées dans une réserve écologique sont destinées à l'une ou l'autre des fins suivantes:
« 1° conserver ces terres à l'état naturel;
2° réserver ces terres à la recherche scientifique et, s'il y a lieu, à l'éducation;
3° sauvegarder les espèces fauniques et floristiques menacées ou vulnérables. »33
23 Id., pp. 7-8.
24 L.R.Q., c. R-26.1, (ci-après parfois citée: « L.R.E. »).
25 L.R.Q., c. C-61.1, (ci-après parfois citée: « L.C.M.V.F. »).
26 L.R.Q., c. B-4, (ci-après parfois citée: « L.B.C. »).
27 L.R.Q., c. E-12.01, (ci-après parfois citée: « L.E.M.V. »).
28 Pour une étude de la portée des moyens de protection des espaces naturels, voir Maryse GRANDBOIS, « Le droit fédéral et québécois de la conservation de la faune », (1985) 16 Revue de droit de l'Université de Sherbrooke, 261-313; et Denys-Claude LAMONTAGNE, « D'antiques institutions juridiques au service d'un nouvel environnement », (1991) 94 Revue du Notariat, 131-180. •
29 Précitée, note 24.
3° Article 4 L.R.E.
31 Précitée, note 24.
32 L'article 5 prévoit que le ministre peut acquérir « tout bien» qu'il juge nécessaire pour la constitution d'une réserve ou pour son agrandissement, son utilisation ou sa gestion. Doit-on comprendre que l'expression « tout bien» inclut les droits réels ou personnels? Cela nous semble discutable puisqu'un démembrement du droit de propriété n'est pas un bien mais plutôt une fraction (un élément constitutif) d'un bien.
33 Article 1 L.R.E.
Introduction
On ne peut donc se fier sur cet outil législatif pour conserver l'usage de certains sites à vocation récréative, agricole ou forestière, pas plus que pour protéger les caractéristiques patrimoniales d'un bâtiment. La Loi sur les réserves écologiques34 prévoit un mécanisme qui permet la participation du secteur privé à la conservation des espaces naturels. En effet, le ministre peut confier le mandat à toute personne physique ou à toute personne morale de droit public ou privé ou à toute association, de réaliser des activités liées à la poursuite des fins prévues à l'article 1 de la loi ou de gérer des réserves écologiques. Ceci semble être une avenue intéressante en terme collaboration entre l'État et le secteur privé. Toutefois, la Loi sur les réserves écologiques35 demeure uniquement un outil destiné à l'État puisqu'elle sert à protéger des espaces naturels en fonction des critères qu'il détermine.
La Loi sur la conservation et mise en valeur de la faune36 et la Loi sur les espèces menacées ou vulnérables37 sont des lois complémentaires. Alors que la première est destinée à assurer la protection de la faune ou de parcelles de territoire en raison de la faune qu'on y retrouve, la seconde a pour but de protéger et de gérer les espèces fauniques et floristiques menacées ou vulnérables désignées comme telles à la section III. La Loi sur la conservation et mise en valeur de la faune-38 permet dans une certaine mesure des ententes avec les propriétaires 'privés afin de permettre sur leurs sites un certain nombre d'activités39. Pour sa part, la Loi sur les espèces menacées ou vulnérables40 prévoit la possibilité pour le ministre de l'Environnement et de la Faune de louer ou acquérir de gré à gré tout bien immeuble ou tout droit réel immobilier41. Il lui est donc loisible d'établir des ententes privées telles un bail, une servitude réelle, etc. Les ententes devront évidemment avoir comme fin la protection et la gestion des espèces floristiques menacées ou vulnérables désignées ou susceptibles d'être ainsi désignées42.
34 Précitée, note 24.
35 Id.
36 Précitée, note 25.
37 Précitée, note 27.
38 Précitée, note 25.
39 ,
L article 104 L.C.M.V.F.. prévoit la possibilité d'établir des ententes afin d'inclure dans une zone d'exploitation contrôlée (ZEC) une terre privée. Dès lors, cette terre est vouée aux mêmes fins que la ZEC, soit : l'aménagement, l'exploitation ou la conservation de la faune ou d'une espèce faunique. L'article 1 1 1 prévoit la même possibilité relativement aux réserves fauniques. Le site privé devra alors être utilisé à des fins de conservation, de mise en valeur et d'utilisation de la faune. Des ententes privées peuvent également être faites, en vertu de l'article 122, afin d'inclure dans des refuges fauniques des sites privés. Ceux-ci devant dès lors servir à la conservation de l'habitat de la faune ou d'une espèce faunique selon des normes et conditions d'utilisation du territoire ou des ressources à des fins autres que récréatives.
4° Précitée, note 27.
41 Article 8 L.E.M.V.
42 Article 8 L.E.M.V.
13
La Loi sur les espèces menacées ou vulnérables" prévoit à l'article 26, la possibilité pour le ministre de l'Environnement et de la Faune, par protocole d'entente, aux conditions et pour les activités ou les habitats d'une espèce floristique menacée ou vulnérable qu'il détermine, confier aux communautés urbaines ou aux municipalités, l'exercice sur leur territoire des pouvoirs prévus aux articles 18 et 20 à 24 et au deuxième alinéa de l'article 8. Ces articles portent: a) sur les autorisations nécessaires lors de la réalisation d'activités requises pour des fins éducatives, scientifiques ou de gestion ou qui modifient l'habitat d'une espèce floristique menacée ou vulnérable; et b) sur les mesures de protection et de gestion des espèces floristiques menacées ou vulnérables désignées. La Loi sur la conservation et mise en valeur de la faune", à son article 128.16 prévoit, en ce qui concerne les habitats fauniques, une délégation de pouvoirs similaire en faveur des communautés urbaines, des municipalités régionales de comté ou des municipalités. Ces délégations de pouvoirs laissent entrevoir la possibilité d'une collaboration souhaitable.
La Loi sur les biens culturels" permet notamment que l'on désigne comme arrondissement naturel un territoire, une municipalité ou une partie de municipalité en raison de l'intérêt esthétique, légendaire ou pittoresque que présente son harmonie naturelle46. Cette disposition a été peu utilisée principalement à cause de son ambiguïté. Alors que certains prétendent qu'elle permet de désigner des territoires esthétiques ou spectaculaires, humanisés ou complètement sauvages, d'autres sont d'avis qu'il est primordial d'y trouver les traces d'une occupation humaine47. Cette technique de protection possède l'avantage de ne nécessiter aucune acquisition de la part de l'État.
D'autres lois favorisent la conservation de certains espaces naturels. Mentionnons la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme" qui autorise les municipalités régionales de comté à inscrire dans leur schéma d'aménagement les portions de leurs territoires d'ordre esthétique ou écologique49. Cette inscription ne confère aucune protection. « Seuls [les sites] identifiés comme zones d'inondation, d'érosion, de glissement de terrains doivent obligatoirement être soustraits à des usages incompatibles avec leur nature, et ce, pour des raisons de sécurité. De façon totalement indirecte donc, ce type d'espaces naturels se trouve protégé. »50 Pour leur part, les municipalités locales, conformément aux schémas d'aménagement de leur municipalité régionale de comté (MRC) respective, adoptent des dispositions de zonage qui tiendront compte de la protection à accorder aux zones dites d'intérêt esthétique ou écologique ainsi qu'aux rives du littoral et aux plaines inondables pour des raisons de protection
43 Précitée, note 27.
44 Précitée, note 25.
45 Précitée, note 26.
46 Article li) et 45 L.B.C.
47 DIRECTION DU PATRIMOINE ÉCOLOGIQUE, op.cit., note 18, p. 29.
48 Précitée, note 10.
49 Article 5 L.A.U.
5° DIRECTION DU PATRIMOINE ÉCOLOGIQUE, op. cil., note 18, p. 30.
Introduction
environnementale. La Loi sur l'aménagement et l'urbanisme51 donne aux municïpalités certains pour oirs en matière de réglementation. Il ne faut toutefois pas oublier que l'exercice de ce pouvoir reste discrétionnaire. De plus le zonage peut être facilement modifié. Il n'assurera donc pas toujours le caractère de protection permanente que l'on recherche en matière de conservation des espaces naturels. Ajoutons aussi, que souvent, la portée des règlements de zonage municipaux se trouvera fortement réduite en raison des droits acquis dont bénéficient certains propriétaires ou de la résistance qu'ils peuvent opposer.
« Mis à part le statut d'arrondissement naturel, qui permet la conservation d'un patrimoine tout en assurant le maintien des différentes fonctions traditionnelles de l'espace, les autres statuts de protection d'espaces naturels au Québec gèlent à toutes fins pratiques les utilisations non autorisées de la loi. Ainsi, il est impossible de protéger des espaces naturels ou des éléments particuliers de ces espaces tout en maintenant certaines fonctions, lorsque ces dernières sont compatibles avec le maintien des caractéristiques qui doivent être protégées. Ce manque de souplesse des moyens existants oblige actuellement quiconque veut protéger un espace naturel à en devenir propriétaire. Les sites nécessitant une protection intégrale et permanente doivent être acquis, mais l'acquisition par le [giouvernement ou par un organisme non gouvernemental ne peut demeurer l'unique solution à la conservation des espaces naturels. Le risque à long terme, c'est de voir se transformer le milieu naturel en quelques espaces « musées » entourés d'une majorité d'espaces perturbés.
Une meilleure protection du patrimoine naturel passe par la mise en place de modalités de protection qui permettent aussi un développement durable des ressources. »52
Bien qu'utiles, ces diverses lois ont, sous certains aspects, une portée limitée. Elles destinent l'immeuble à des fins très spécifiques, sans considérer, parfois, le besoin de conserver des sites particuliers pour d'autres raisons que leurs caractéristiques fauniques ou floristiques. On doit souligner comme contrainte supplémentaire que le bénéficiaire du statut de protection qu'elles confèrent est invariablement le gouvernement. Cela minimise l'implication du public et fait porter seul à l'État, le poids de l'urgence d'agir. Ce dernier n'est d'ailleurs pas toujours le mieux placé pour intervenir. Pensons notamment à certains particuliers qui préferent traiter avec leurs pairs lorsque vient le temps de décider de quelle façon protéger les caractéristiques naturelles de leur propriété.
1.3.2. en vertu du droit privé
Les outils juridiques de droit privé, actuellement utilisés à des fins de conservation, sont tous régis par le Code civil du Québec. Il s'agit le plus souvent de la vente ou la donation en pleine propriété, du bail et de la servitude portant sur des sites ayant une valeur ou un potentiel écologique à conserver.
51 Précitée, note 10.
52 Id., p. 10.
15
L'objectif de ce rapport n'est pas d'examiner chacune de ces techniques juridiques53. Nous nous contenterons de dire qu'à l'exception de la vente, de la donation et de la servitude réelle, elles ont comme dénominateur commun l'impossibilité d'assurer une protection perpétuelle.
En effet, selon le C.c.Q. un bail ne peut avoir une durée supérieure à cent ans54. Il en va de même pour une servitude personnelle55.
Bref, les outils légaux mis à la disposition des groupes de citoyens désireux de protéger leur environnement sont insuffisants puisqu'ils font défaut d'offrir une technique capable d'assurer une protection perpétuelle tout en dissociant le statut de propriétaire de celui de bénéficiaire des droits de conservation.
1.4. la nécessité d'établir de nouvelles techniques de conservation
À la lumière de ce qui a été dit précédemment, on comprendra que le système juridique actuel en matière de conservation des espaces écosensibles situés sur terres privées par des organismes à but non lucratif locaux, est déficient. D'ailleurs, le Conseil de la conservation et de l'environnement conclut dans le même sens : « [...] on remarque en matière de protection d'espaces naturels au Québec, le peu de mécanismes administratifs, financiers et légaux permettant d'encourager la participation plus active d'individus, de groupes, de propriétaires privés, d'industries, de communautés locales, de municipalités ou de gouvernements régionaux à la désignation et à la gestion de zones protégées » 5 .
La Direction du patrimoine écologique du ministère de l'Environnement abonde aussi dans le même sens lorsqu'elle dit: « [d]e plus en plus d'individus, de groupes environnementaux, de municipalités expriment ces besoins et réclament des mesures de protection à long terme pour des espaces naturels qu'ils considèrent à juste titre significatifs. Leurs raisons sont d'ordre éthique: le respect des processus naturels ou bien la sauvegarde du patrimoine pour les générations futures; elles sont aussi d'ordre utilitaire: éducation, recherche scientifique, loisirs.
Ces individus ou ces groupes veulent le plus souvent des mesures plus rapides d'application, souples, adaptables aux différentes situations rencontrées et peu coûteuses.
Le [g]ouvernement par ailleurs se trouve dans une situation où il est difficile de retarder plus longtemps une intervention dans ce sens. »57
53 Pour une étude sur l'utilisation des techniques de droit civil en matière de protection de l'environnement, voir D.-C. LAMONTAGNE, /oc. cit., note 28.
54 Article 1880 C.c.Q.
55 Par analogie avec l'article 1123 C.c.Q.
56 CONSEIL DE LA CONSERVATION ET DE L'ENVIRONNEMENT, op. cit., note 3, p. 32.
57 DIRECTION DU PATRIMOINE ÉCOLOGIQUE, op. cit., note 18, p. ii.
Introduction
De plus, le gouverner nt du Québec continue de souligner l'importance de mettre en place des outils juridiques oe conservation accessibles aux organismes non gouvernementaux: « [m]algré tous les efforts du gouvernement, il devient de plus en plus évident que la conservation de la diversité biologique ne peut se faire sans la contribution du secteur privé. Il faut donc mettre au point des mesures incitatives, techniques et financières, afin d'encourager davantage la conservation de sites naturels par le secteur privé. »58
Il y a lieu de permettre une technique supplémentaire, en l'occurrence la servitude de conservation.
Par ailleurs, comme le démontre le chapitre 2 de ce rapport, le régime actuel des servitudes est inadapté à la conservation, c'est pourquoi, nous croyons qu'il y a lieu de procéder à une réforme telle que suggérée au chapitre 4.
58 COMITÉ INTERMINISTÉRIEL SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE, op. cit. note 15, p. 76.
17
