Les coûts de l’adaptation

Nous commençons par définir la notion et la rationalité de l’adaptation en partant de la notion de vulnérabilité. Nous allons traiter la question brièvement, car l’enjeu que nous poursuivons n’est pas d’ordre épistémique ou encore méthodologique ; ce n’est pas l’aspect intrinsèque de la question que nous visons mais sa prise en compte par les acteurs nationaux. Par la suite, nous allons faire le point sur les évaluations des coûts de l’adaptation en nous appuyant principalement sur les études de la CCNUCC, Investment and Financial Flows to Address Climate Change (2007), et de la Banque Mondiale, Economics of Adaptation to Climate Change (2010).

Les coûts de l’adaptation sont liés de manière implicite et explicite à la question de la vulnérabilité. D’un point de vue implicite, on se base sur l’idée « abusive » que le niveau de richesse est déterminant pour la vulnérabilité d’un pays : plus un pays manque de ressources (financières), plus il est exposé aux aléas climatiques. L’idée est fragile, car « associer vulnérabilité et pauvreté est pratique dans le cadre de la négociation, même s’il y a là un raccourci qui pose bien des questions d’un point de vue scientifique» (Magnan 2012). D’un point de vue explicite, on est concerné par des questions pratiques, telles que l’organisation de l’espace et de la société, son fonctionnement, son rapport à l’environnement. La faiblesse des infrastructures, des institutions ou encore le niveau d’investissements, ou l’accès aux capitaux, font que certains pays soient plus exposés et qu’ils subissent, in fine, des coûts d’adaptation relativement plus importants que d’autres.

Le concept de vulnérabilité¹⁸ est assez intuitif : « degré selon lequel un système est susceptible, ou se révèle incapable, de faire face aux effets néfastes des changements climatiques » (Pachauri et Reisinger 2008). À la différence de l’atténuation, qui peut avoir des bénéfices et qui peut éviter des dommages globaux, l’adaptation se ressent à l’échelle locale. La vulnérabilité revêt ainsi la couleur de l’environnement où elle est éprouvée et détermine la mesure de l’adaptation. Pour cette raison, il est peut-être plus facile de cerner la question en la considérant à partir de l’échelle locale, la définition devant se préciser davantage au fur et à mesure de notre analyse. D’autres caractéristiques concernant cette nature s’ajoutent, comme la dimension temporelle, puisque l’adaptation est un processus de long terme, ou encore le caractère incertain des impacts du changement climatique, qui font que l’adaptation demeure difficile à définir de manière exhaustive (Gemenne et al. 2010).

Une des définitions jugées comme étant consensuelles reste celle du GIEC dans son quatrième Rapport : « L’adaptation est l’ajustement des systèmes naturels ou humains en réponse à des stimuli climatiques réels ou attendus ou de leurs effets, qui en diminue les dommages ou tire parti de leurs aspects positifs » (Pachauri et Reisinger 2008)19. De son côté, Mendelsohn (2006) défini l’adaptation « comme les changements que les personnes, les entreprises ou les gouvernements encourent pour réduire les dommages (ou augmenter les

18 La vulnérabilité est définie par le SREX comme « propension ou prédisposition à subir des dommages ». 19 L’accord de Copenhague a élargi le concept d’adaptation en ajoutant à cette définition celle de l’adaptation aux effets négatifs de la lutte contre le changement climatique ; il s’agit de l’adaptation aux impacts des actions d’atténuation.

161

bénéfices) des changements climatiques », alors que selon de Perthuis et al. (2010), c’est « l’ensemble des évolutions d’organisation, de localisation et de techniques que les sociétés devront opérer pour limiter les impacts négatifs de ces changements et maximiser leurs effets bénéfiques ». Ces définitions nous rapprochent plus de la vulnérabilité biophysique que de celle socioéconomique, mais en réalité ces deux aspects s’entremêlent.

Nous retenons que, quelle que soit la définition donnée, on retrouve communément deux éléments : d’un côté, il s’agit des risques, changements, ou dangers et, de l’autre, de la réponse des populations. Cela nous amène à la taxinomie de l’adaptation et, pour des raisons de clarté, nous mettrons l’accent sur deux critères de classification seulement, l’un temporel et l’autre spatial.

Dans la littérature, on retrouve deux classifications principales pour l’adaptation²⁰. La première discrimine l’adaptation selon le moment choisi pour agir ; on distingue ainsi entre adaptation anticipative et réactive. L’adaptation réactive consiste à répondre ex post aux impacts du changement climatique, une fois que ceux-là se sont produits. L’adaptation anticipative consiste à agir avant que les impacts ne se produisent (Smit 2000; Agrawala et Fankhauser 2008). Compte tenu de la manière dont les pays considèrent l’adaptation, du degré de l’incertitude des conséquences, des moyens qu’ils peuvent mobiliser ainsi que des conditions institutionnelles, les pays sont tentés de privilégier une approche ou l’autre.

La deuxième classification différencie selon l’échelle spatiale, l’adaptation pouvant être locale, régionale, voire mondiale (Agrawala et Fankhauser 2008). Pour ce qui nous intéresse, c’est l’aspect régional – au sens de national – que nous allons favoriser dans notre analyse. Celui-ci, par l’inclusion de l’échelle locale et l’exclusion de celle mondiale, s’avère évidemment le plus pertinent pour notre propos.

Répondre à ces deux questions, à savoir quand et où faut-il agir, paraît évident, surtout qu’on peut retrouver des traits communs avec l’action d’atténuation, mais ce n’est pas pour autant le cas. L’adaptation anticipative, qui d’un point de vue normatif serait souhaitable, suppose, pour faire simple, qu’on utilise des ressources aujourd’hui pour prévenir des situations difficiles dans le futur. Ces ressources doivent être mobilisées par un effort commun, nationalement ou internationalement, pour le bénéfice d’une population plus ou moins restreinte, là où la nécessite s’impose. Cela nous amène aux spécificités de l’adaptation, telles qu’énumérées par de Perthuis et al. (2010) :

i) L’incertitude sur l’évolution globale du climat. Dans les scénarios climatiques, nous avons une palette très large des impacts, suivant le niveau de réchauffement attendu ; celle-ci diffère si l’atmosphère se réchauffe de 2°C, de 4°C ou de plus. Les impacts ne sont pas les mêmes dans les différents cas de figure et l’adaptation devrait se faire en concordance avec ces impacts attendus, ce qui renvoie à l’ambition de l’atténuation. Autrement dit, il existe un risque de sous ou sur investissement par rapport à l’évolution du climat à long terme.

ii) L’incertitude sur la résolution spatiale des modèles climatiques. À ce jour, la résolution des modèles ne permet pas de tracer avec exactitude au niveau national, voire

20 D’autres typologies existent : s’il s’agit de l’échelle temporelle, on parle d’adaptation à court et à long terme ; suivant l’impulsion de l’action, on peut avoir une adaptation autonome ou planifiée ; ou encore, selon l’agent de l’adaptation, on peut distinguer entre les systèmes naturels ou humains, entre individus et collectivités, etc. (Agrawala et Frankhauser 2008).

162

national, les impacts possibles. Certaines mesures sont envisageable, par exemple le déplacement/ remplacement des cultures, basé sur des prévisions spatialement approximatives, mais cela ne garantit pas pour autant le résultat. Au-delà des intuitions de ces résultats, on ne peut pas savoir comment sera impacté l’écosystème ou les sociétés par ces déplacements (considérons l’exemple des cultures).

iii) L’incertitude sur les rétroactions des impacts sur les grands variables climatiques (flux solaire, précipitations, circulation des océans, etc.). Lorsqu’on voit arriver, dans un laps de temps aussi court, autant de modifications liées au climat, aux précipitations, etc., ou lorsqu’on voit des effets de seuils atteints, il y a un risque d’apparition des rétroactions entre les différentes composantes systémiques du climat (prenons encore une fois le cas du déplacement des cultures).

Pour une meilleure compréhension, nous présentons par la suite un exemple qui illustre le point de départ de notre raisonnement, celui de la vulnérabilité et des coûts de l’adaptation, ainsi que l’approche méthodologique pour le calcul des coûts de l’adaptation.

Vulnérabilité et événements climatiques extrêmes

Cet exemple est basé sur les conséquences les plus évidentes du changement climatique, l’expansion thermique des océans et les événements climatiques extrêmes. Les travaux scientifiques montrent qu’en limitant même fortement les émissions de GES (en fait même en arrêtant de les émettre après un éventuel pic), leur durée de vie dans l’atmosphère demeure constante pendant très longtemps. Dans l’un des meilleurs scénarios, celui où les émissions plafonneraient à 450 ppm en 2100, les concentrations de GES demeurent constantes dans l’atmosphère pendant au moins le centenaire suivant (Solomon et al. 2009). Par voie de conséquence, la température qui en découle à la surface terrestre serait, dans ce scenario de 450 ppm, supérieure de 1°C par rapport à l’ère préindustrielle. Si l’on considère des concentrations à 550 ppm de CO₂, voire plus (puisque ces concentrations progressent de 2 ppm/an) pour la même année, l’augmentation de température est d’au moins 2°C. Dans ces conditions très plausibles, l’expansion thermique des océans est une évidence.

Des travaux scientifiques récents (Hanson et al. 2011, Nicholls et al. 2009) montrent l’impact que peut avoir la hausse du niveau de la mer en termes d’exposition aux inondations des côtes. L’étude concerne les villes portuaires les plus importantes au monde (plus d’un million d’habitants). Dans cette analyse, il s’agit précisément de populations et de biens exposés à des phénomènes climatiques extrêmes dans des conditions d’augmentation du niveau de la mer de l’ordre de 0,5 m en 2070 (Figure 3.5).

163

Figure 3.5. Population totale et actifs totaux exposés aux risques de l’augmentation des mers et des événements climatiques extrêmes

Source : Hanson et al. 2011. Ce cas de figure révèle que l’Asie est la région la plus exposée, avec 65% de la population totale, tandis que les populations de l’Amérique du Sud et de l’Australasie sont les moins exposées (moins de 3% et respectivement moins de 1%). Les évolutions, à cet horizon de temps, sont très importantes, puisque l’exposition au risque des populations dans les zones considérées triple entre 2005, l’année de référence, et 2070, pour atteindre 150 millions de personnes (alors qu’elles étaient de 38 millions en 2005). Il est notable que les populations de l’Afrique dépassent celles de l’Amérique du Nord et de l’Europe. Dans les régions considérées, quelques pays concentrent la majorité des populations exposées, notamment la Chine (21%), l’Inde (11%), les USA (9%) et le Japon (5%).

Lorsqu’on en vient aux pertes matérielles potentielles (ang. assets), l’échelle droite du graphique, l’étude montre que celles-ci passent de l’équivalent de 5% du Pib mondial en 2005 (en ppa) à 9% en 2070, soit un quasi doublement. Encore une fois, on retrouve l’Asie en première position, alors qu’elle était deuxième après l’Amérique du Nord en 2005, pendant que les autres pays maintiennent une exposition relative par rapport à 2005. Du point de vue national, 90% des actifs exposés sont concentrés dans quelques pays, dont la Chine, les États-Unis, l’Inde, le Japon et les Pays-Bas (Hanson et al. 2011).

164

Approche méthodologique pour le calcul des coûts d’adaptation

Généralement, on distingue les estimations des coûts de l’adaptation d’un point de vue chronologique, ce qui fait qu’on parle aujourd’hui d’estimations de première, deuxième, voire troisième génération. Les estimations de première génération utilisent une méthode top-down, méthode utilisée initialement par la Banque Mondiale et visant les PED. Trois principaux flux financiers, l’investissement direct étranger, la formation brute de capital fixe et l’APD, sont considérés. À partir de ces flux, on estime la fraction qui serait « sensible » au changement climatique. Ensuite, on estime les coûts nécessaires à l’amélioration de la résistance aux impacts de cet investissement menacés, de manière forfaitaire (mark-up) par un pourcentage censé refléter les risques associés (10 – 20%). La totalité de ces coûts d’amélioration constitue les coûts d’adaptation (Agrawala et Fankhauser 2008).

Encadré 3.3. Méthodologie de la Banque Mondiale (2006) pour l’estimation des coûts de l’adaptation aux changements climatiques dans les pays en développement.

Estimations des différents flux que connaissent les pays en développement: APD: 100 milliards $ par an; IDE: 160 milliards $ par an; IIB (ou FBCF): 1 500 milliards $ par an.

Soient αAPD, αIDE et αIIB le pourcentage de chacun des flux qui serait exposé aux effets des changements climatiques, la Banque Mondiale estime que :

αAPD = 40 % ; αIDE = 10 % ; αIIB = 2 à 10 %

Les flux exposés aux effets des changements climatiques sont donc estimés entre : 40 % x APD + 10 % x IDE + 2 % x IIB = 86 milliards $ et

40 % x APD + 10 % x IDE + 10 % x IIB = 206 milliards $

Hypothèse sur les coûts d’amélioration de la résistance aux effets des changements climatiques : 10 à 20 % des flux exposés aux effets du changement climatique.

D’où la fourchette d’estimation des coûts de l’adaptation aux changements climatiques pour les pays en développement :

10 % x 86 milliards de dollars = 8,6 milliards de dollars soit environ 9 milliards $

20 % x 206 milliards de dollars = 41,2 milliards de dollars soit environ 41 milliards $

Source : Drouet 2009, Agrawala et Fankhauser 2008.

Les estimations de deuxième génération sont complémentées par des estimations des coûts d’adaptation sectoriels (bottom-up). En l’occurrence, l’étude de la CCNUCC (2007) considère certains secteurs, dont l’infrastructure et l’agriculture (y compris la sylviculture et la pêche), à travers une approche top-down, en évaluant de la même manière les coûts d’amélioration de la résistance aux changements climatiques pour les investissements respectifs. Pour l’approvisionnement en eau, la santé et la protection des côtes, la CCNUCC utilise des modèles sectoriels spécifiques intégrant le risque climatique. L’investissement additionnel se fait par rapport à plusieurs scénarios. Les estimations peuvent ainsi varier en fonction des horizons temporels différents et des hypothèses (socioéconomiques) différentes.

165

Nous précisons que l’étude n’exprime pas les estimations de ces coûts d’adaptation par rapport aux Pib respectifs. Pour ne pas introduire de biais supplémentaire nous ne le ferons non plus.

Pour l’infrastructure, un des secteurs les plus importants, l’estimation globale des coûts se fait en trois étapes :

i) estimation des investissements intérieurs bruts (IIB ou FBCF) ; en 2030 ceux-ci sont de 22,2 trillions US $ ;

ii) multiplication par un pourcentage de risque correspondant aux investissements vulnérables au changement climatique de 0,7 selon Munich Re, ou 2,7% selon ABI (Association britannique des assureurs), ce qui revient à 153 à 650 milliards US $/an ;

iii) dans ce montant, 5 à 20% représente les coûts additionnels d’adaptation pour renforcer l’infrastructure, ce qui correspond à 8 à 31 milliards si l’on utilise les données de Munich Re, et 33 à 130 milliards si on utilise les données de l’ABI.

Les coûts de l’adaptation selon la CCNUCC

Nous présenterons, par la suite, les coûts de l’adaptation dans deux des secteurs analysés par l’étude de la CCNUCC, Investment and Financial Flows to Address Climate Change (2007). Cette étude a fait l’objet d’une critique ultérieure, que nous allons prendre en considération (Parry et al. 2009). La critique de Parry consiste en une réévaluation de certaines estimations, notamment pour l’infrastructure et la protection des côtes (Tableau 3.1, colonnes 3 et 4). L’amendement des auteurs est motivé par le fait que, pour le secteur de l’infrastructure, les coûts soient calculés à partir de l’investissement existant. Or, pour les PED ou les pays de l’Afrique, cela reviendrait à sous-estimer « dramatiquement » ces coûts. Il est « absurde d’estimer l’adaptation pour des infrastructures qui n’existent pas encore » (Parry et al. 2009 : 74). Il faut donc prendre correctement en considération la croissance (très importante) de la population et son déficit actuel d’infrastructure : donc plus d’infrastructure, plus d’adaptation nécessaire.

Nous allons considérer les secteurs les plus importants, la protection des côtes et les infrastructures pour plusieurs raisons. D’abord, l’étude de la CCNUCC différencie les pays régionalement seulement pour ces deux secteurs ; ensuite, il s’agit des secteurs les plus couteux en termes d’adaptation, regroupant à eux seuls plus de 80% des coûts totaux. Finalement, on considère que les estimations de ces deux secteurs sont plus robustes par rapport aux autres secteurs analysés, ce qui offre une meilleure comparabilité entre régions (Parry et al. 2009).

Au total, la CCNUCC estime les besoins financiers pour l’adaptation aux changements climatiques entre 49 et 171 milliards de dollars par an. Dans cette fourchette, les secteurs que nous avons retenus comptent pour 30 à 152 milliards de dollars par an, soit la majeure partie de ces coûts. Les coûts d’adaptation des infrastructures représentent de loin le montant le plus important. Sa limite supérieure est plus de dix fois supérieure que les coûts des autres secteurs.

166

Nous précisons que, pour le calcul de l’adaptation dans les infrastructures, la CCNUCC considère que ces coûts seront compris entre 5 et 20% des investissements sensibles dans les infrastructures.

Encadré 3.4. Jeu d’hypothèses de la CCNUCC, retenu dans l’estimation des coûts d’adaptation. a) Pour l’infrastructure :

- Année de référence : 2030.

- Scénario climatique retenu : SRES A1B.

- L’investissement intérieur brut (IIB ou FBCF) en 2030 est de 22,27 trillion $ (soit trois fois le montant investi en 2000).

- La proportion de cet investissement considéré comme « sensible » à l’impact du changement climatique est basée sur les pertes dues aux désastres naturels, telles que rapportées par l’ABI (l’Association britannique des assureurs) ; cette fraction est de 2,7%.

- Les coûts d’adaptation de ces investissements « vulnérables » sont compris entre 5 et 20%, ce qui relève des coûts annuels totaux de 33 – 130 Mld. $.

b) Pour les côtes :

- Le rapport utilise le modèle DIVA pour le calcul des digues et autres mesures d’adaptation des côtes.

- Les coûts sont basés sur l’expérience pratique d’une entreprise spécialisée, Delft Hydraulics, et prend en considération les coûts résiduels.

- Les calculs prennent en considération plus de 12 000 segments de côtes qui comprennent l’ensemble de la côte au niveau mondial, à l’exception de l’Antarctique.

Les coûts d’adaptation annuelle en 2030 sont présentés dans le Tableau 3.1. Les estimations pour l’infrastructure et pour les zones côtières figurent dans la colonne cinq. Pour des raisons de simplicité, nous présentons des coûts moyens dans la colonne six. À titre de comparaison, dans la colonne sept sont présentés les estimations correspondantes de la Banque Mondiale (EACC 2010).

167

Tableau 3.1. Coûts annuels d’adaptation au changement climatique pour l’infrastructure et les côtes en 2030 (Milliards US $)

Note: Scénarios retenus pour les estimations de la CCNUCC A1B (SRES) ; scénario retenu pour les estimations de la Banque Mondiale NCAR ; type d’agrégation des coûts « X-sum »²¹. Pour l’infrastructure, colonnes 2 et 3, il faut considérer les cases en gris. Ces coûts sont recalculés pour l’Afrique et les PED pour prendre en considération le déficit d’infrastructure (Parry et al. 2009).

Source: à partir de CCNUCC 2007, Parry et al. 2009, EACC 2010. Dans la somme des coûts totaux de l’adaptation, et en assumant une valeur moyenne pour chaque région, on retrouve dans les premières positions l’Amérique du Nord et l’Asie en développement, dont la Chine, avec plus d’un tiers et respectivement plus d’un quart des coûts pour chaque région. L’Europe devrait assumer des coûts supérieurs de 10% du total, suivie par la région d’Afrique et l’Amérique latine, avec des coûts inférieurs à 10%. Cela étant, le message et les estimations de la CCNUCC sont à prendre dans le bon sens. Il ne s’agit pas de savoir si les pays auront suffisamment de ressources pour « se payer » l’adaptation, mais plutôt d’évaluer correctement le problème. À la lecture du tableau, trois remarques semblent nécessaires :

i) l’adaptation n’est pas une « mince affaire » : celle-ci se chiffre en milliards (ceci dit, il faut rapporter ces chiffres au Pib) ;

ii) lorsqu’on regarde les estimations, on note le large éventail de ces coûts, ce qui indique l’état précaire des connaissances ;

iii) les chiffres proposés supposent une augmentation de 2 à 3°C (A1B) ; si l’atténuation n’est pas au moins « à la hauteur » de ce scénario, ce qui est actuellement le cas, puisque on table sur des augmentations de 3 – 4°C, alors, « les coûts de l’adaptation vont augmenter et, probablement de manière exponentielle » (Fankhauser 2009). Le scénario A1B correspond au RCP6 dans le nouveau rapport (augmentation de plus de 3°C en 2100).

21 Les types d’agrégation des coûts sont présentés dans la sous-section suivante.

(1) Region

(2) Coûts pour l'infrastructure UNFCCC (ABI data)

(3) Coûts pour l'infrastructure (Parry et al. 2009) (4) Coûts pour la protection des côtes (UNFCCC et Parry et al. 2009) (5) Coûts agrégés d'adaptation (colonnes 3 +4) (6) Coûts agrégés moyens d'adaptation (colonnes 3 +4) (7) EACC (BM 2010) Afrique 0,1 - 04 3,1 - 12,3 4,0 7,1 - 16,3 11,7 10,9

Asie PED (+Proche Orient) 2,0 - 33,5 10,9 - 43,5 7,1 18 - 50,6 34,3 31,1

Amérique Latine (+ Caraibe) 0,4 - 6,9 1,9 - 7,4 4,8 6,7 - 12,2 9,4 14,5

OECD Europe 4,3 - 17,1 - 5,4 9,7 - 22,5 16,1

-OECD Amérique du Nord 15,9 - 63,7 - 6,1 22,0 - 69,8 45,9

-168