Paragraphe III La gouvernance: l’hypothèse d’un concept flexible.
B- Management urbain et gouvernance, une approche située :
B.1- Les apports de la théorie de la gouvernance à la gestion de la ville :
Cette utilité découle de deux groupes de considérations : le premier a trait aux facteurs qui confèrent un intérêt croissant à la problématique de la gouvernance urbaine (B.1.11), le deuxième aux outils analytiques que présente la doctrine pour l’analyse de la gouvernance urbaine (B.1.2).
B.1.1- Management urbain et approche gouvernance:
Contrairement aux approches développées précédemment dans le cadre des réflexions sur la gouvernance mondiale et la bonne gouvernance, un certain nombre d’auteurs travaillant sur la problématique de la «ville» ont résolument opté pour ce cadre socio-spatial d’application de la notion de gouvernance. Celle-ci permettrait non pas de faire le jeu du marché, mais au contraire de lutter contre les méfaits de la mal gouvernance urbaine, de la marginalisation urbaine et de la défaillance dans les services que la ville est sensée fournir.
Nous observons, tout d’abord trois idées saillantes, constituant des motifs légitimes pour un véritable renouvellement des méthodes de régulation de la question urbaine. Il s’agit de l’épuisement des formes traditionnelles d’action publique, des enjeux de la gouvernance urbaine, et de l’ajustement des formes et méthodes de gouvernement des villes.
De surcroît, la dimension économique de la société ne donne pas encore le sens à tous les processus urbains et à tous les enjeux territoriaux. En même temps, la ville ne fonctionne pas seulement comme un engin technique; l’intervention sur la ville et la pratique de l’urbanisme demandent des approches différentes à la hauteur de la complexité des problèmes, des nécessités sociales, culturelles et politiques, et à la dimension des conflits opposant les différentes tendances178.
De même, « tous les continents sont atteints par la révolution urbaine : la population
urbaine est désormais largement majoritaire ; elle dépasserait partout 70% de la population totale, sauf en Afrique, mais celle-ci connaît parmi les taux de croissance les plus élevés et les plus rapides au monde. Durant le siècle prochain, un nouvel urbain sur deux sera africain.
178
GOSSE. M, (2000) « La crise mondiale de l’urbanisme : quels modèles urbains ? », in Les Annales de la Recherche
Nous savons que le développement se décline en termes urbains, mais les villes peuvent devenir synonymes d’exclusion, de pauvreté, de solitude, de pollution et d’inhabitabilité »179.
La massivité des problèmes implique même des réponses qualitatives, d’ordre culturel et l’invention de nouveaux modèles d’action. Les méthodes devront en même temps répondre à l’ampleur des problèmes, ce qui implique d’aller au-delà de la technique du projet-pilote ou la « best practice », expérimentale et isolée. Ils devront dépasser également les politiques sectorielles, non intégrées, incapables de mettre en mouvement la totalité des potentialités locales, ressources matérielles ou immatérielles.
C’est à partir de l’intérêt qu’est accordé de plus en plus à la question urbaine et aux tendances récentes et aux effets d’exode et de la densification des populations dans les zones citadines qu’est né le besoin d’un gouvernement plus rationnel et efficace dans la gestion des politiques publiques. La question urbaine est d’actualité, joignant à la fois des difficultés politiques, administratives, techniques, économiques, sociales et culturelles.
Pour André Donzel, la «gouvernance urbaine» a émergé au cours des dernières décennies de la nécessité de procéder à une requalification importante de la fonction politique des villes. Elle s’est imposée, tant dans le vocabulaire politico-administratif que dans le discours scientifique, dans un contexte de profond renouvellement des dynamiques sociales et territoriales et des modes de gestion des agglomérations urbaines180.
Les formes d’emploi, ainsi que les systèmes de relations professionnelles dans les entreprises, ont été profondément renouvelés par les restructurations économiques en cours. Concomitamment, ont vu le jour de nouveaux processus de différenciation sociale, remettant en cause les formes d’appartenance traditionnelles au milieu urbain. La métropolisation a, dans le même temps, modifié l’échelle et les formes d’urbanisation. De même que la décentralisation a transformé les assises territoriales et les attributions fonctionnelles des différentes institutions intervenant sur le terrain local.
179 Cf.
GOSSE. M, (2000) ; op, cit , p. 85.
180
DONZEL. A, (2000) ; « métropolisation, gouvernance et citoyenneté », extrait du colloque organisé à Aix en Provence, les 27, 28 et 29 septembre.
L’autorité locale devient un acteur important certes, mais un acteur parmi d’autres, tout comme l’Etat. Ce concept permet de reconnaître la fragmentation, l’incohérence et met l’accent sur les formes de coordination verticale et horizontale de l’action publique, sur la capacité stratégique des acteurs et sur la diversité des processus de coopération. Le terme de gouvernement local semble devoir tomber en abandon compte tenu de l’interdépendance entre différents niveaux, de la transformation des échelles spatiales et de la multiplication des réseaux qui traversent une autorité locale181.
L’émergence de la gouvernance urbaine signifierait, en fait, la prise en compte du déplacement des barrières entre acteur public et acteur privé et le brouillage des repères traditionnels. Cette notion ne souligne pas seulement les phénomènes de transfert, d’imitation, d’impuissance publique, de privatisation de l’action publique mais aussi, et surtout, l’importance des mécanismes de coopération et de partenariat182
.
B.1.2- Outils heuristiques de l’approche gouvernance dans le domaine du management urbain :
Si une bonne gouvernance urbaine devrait conduire à une situation gagnant-gagnant, c'est-à-dire à une situation où la collectivité dans son ensemble est gagnante, les intérêts particuliers cherchent à «miner» ce processus par la poursuite de bénéfices à court terme. Ce comportement affecte le reste de la collectivité, attire un plus grand nombre vers le jeu de la corruption et compromet l’ensemble du système.
Pour cette raison, la doctrine a développé des outils de réflexion sur les composantes du processus de gouvernance et sur les facteurs affectant son déroulement. Ces outils nous renseignent d’abord sur les principaux facteurs qui contraignent l’action urbaine collective dans n’importe quelle collectivité urbaine, des facteurs qui conditionnent la qualité de la gouvernance et créent un besoin pour certaines réponses institutionnelles. Ils sont de l’ordre de cinq :
181
SEDJARI. A, (2003) ; Gouvernance et conduite de l’action publique au 21e siècle, L’Harmattan, GRET, p. 275.
182
La taille des entités gouvernementales et l’étendue de leurs compétences;
Le degré d’hétérogénéité (Politique ; sociale ; économique ; culturelle) de la population constituant l’unité urbaine;
Le degré de centralisation ou de transfert de compétence;
Les structures de représentation et de négociation entre les groupes;
Les tentations potentielles de la mal gouvernance (poursuite de rente, corruption, etc.).
Les travaux de la doctrine renseignent par ailleurs sur les conditions de fonds pour la pérennité et la stabilité du processus de gouvernance et qui ont trait à la congruence des intérêts et aux normes sociales consensuelles:
Congruence des intérêts: L’approche gouvernance table sur la mise en place d’un processus consensuel de prise de décision, une congruence des intérêts qui confère une sorte de légitimité au processus de gestion urbaine et de responsabilité/solidarité collective pour les décisions prises ;
Des normes sociales: Il s’agit d’une exigence selon laquelle les règles de gouvernance devraient être légitimes dans leur origine et application, qu’elles soient compatibles en d’autres termes avec des normes sociales prédominantes sur la gouvernance (le processus de participation, l’honnêteté, etc.). Ces normes font appel à des signaux positifs et des exemples concrets de bonne gouvernance pour favoriser l’adhésion des parties prenantes à ces normes avec intégrité et efficience. Une attention particulière à l’établissement et à l’ancrage de ces normes locales de bonne gouvernance dans le comportement est donc requise.
Sur un autre registre, l’analyse de la gouvernance urbaine renseigne sur un large spectre d’acteurs et d’institutions qui forment la constellation des acteurs de la gouvernance. Et ce sont les relations et les interactions entre eux qui déterminent ce qui se produit dans une ville. Les acteurs et les institutions impliqués incluent :
Le secteur des affaires privées, institutionnelles et informelles;
La société civile qui inclue les organisations de communauté et de quartiers, les O.N.G, les partis politiques, les groupes religieux, les syndicats et les associations professionnelles;
Une gamme d’agences gouvernementales relevant des autorités nationales, régionales et locales;
La gouvernance urbaine inclut également les citoyens et les foyers considérés individuellement, dans la mesure où ils exercent une influence sur le déroulement de la gouvernance de la ville.