虐待被拘留者的行为几乎是普遍现象。对拘留场所进行监测的活动可衡量这 些场所是否符合国际人权标准，并可以防范虐待行为。不符合国际标准、尤其是 不符合《公民权利和政治权利国际公约》、《禁止酷刑公约》及其《任择议定 书》和《囚犯待遇最低限度标准规则》所载标准的现象，未必一定是监狱官员有 意造成的。但可悲的事实是，关注囚犯权利通常不是国家政府的高度优先事项，
因为这往往不是大多数公民最关心的问题。拘留设施不当的原因往往在于资源不 足，而这通常超出了监狱官员的控制能力。
国家人权机构负有为确保人道待遇的目的监测拘留场所的一般义务。《公民 权利和政治权利国际公约》第十条要求应人道地对待“所有被剥夺自由的人”。64 这一要求的适用范围不止于囚犯，而是包括了所有被剥夺自由的人。按照该《公 约》第七条，“不人道待遇”的意义要比“酷刑和残忍、不人道或有辱人格的待 遇或处罚”更广。
监测工作应该以切合实际的基准为依据，机构应该同监狱官员以及负责分配 预算经费的人员、包括财政部官员和国会议员一起衡量相关的进展情况。
“拘留场所”并不限于监狱和看守所。这一用语还包括其他一些设施如移民 拘留中心和医疗中心(包括治疗精神残疾者的设施)。然而，由于在拘留设施出现 的特殊和紧迫的保护问题，这里讨论的重点是这些拘留设施。但国家人权机构决 不应该忽视它们更广的任务范围，或忽视其他各类设施中可能存在的侵权行为。
重要的是，法律应该规定机构拥有开展监测活动的合法权力。机构应该有 权：无须提出事先警告就可进入任何拘留场所；查阅必要的正式记录并复印此种 记录；在无人监督的情况下单独会见囚犯和听取他们的陈述，并要求会见某名被 拘留者。这些权力将确保监测人员可得到为他们妥善评估拘留场所状况所需的资 料。
最近的一项调查表明，75%的国家人权机构指出它们收到过被拘留者提交的 申诉，其中以亚太区域的机构为最多(100%)、接着是美洲(88.8%)、非洲(73.6%)
和欧洲(57.2%)。在对调查作出答复的国家人权机构中，共有 36 个机构提供了有
关酷刑和虐待申诉的统计数据。现将这些数据按区域开列如下：
申诉统计――酷刑和虐待
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
非洲 美洲 亚太 欧洲
-10 10-20 20-50 50-100 100-200 200+ 无数据
资料来源：人权高专办，“国家人权机构调查”。
作答机构报告了从酷刑到虐待的一系列问题，包括保安人员施行的殴打和暴 虐行为、饮食不足、条件恶劣、人满为患、不必要的隔离监禁、以及被迫成为医 学实验对象。
64 “剥夺自由”是“任何形式的拘留或监禁或将人置于公共或私人扣押之下并由于按照任何司 法、行政或其他公共机关的命令而不准其凭意愿离开”(《禁止酷刑公约任择议定书》，第 4 条)。
此外还预计国家人权机构将按照 2006 年生效的《禁止酷刑公约任择议定 书》发挥更有效的作用并更引人瞩目：
• 《任择议定书》责成国家设立独立的国家预防机制，负责审查被拘留 者的待遇状况，向政府当局提出加强免受酷刑的建议，并就现行的或 拟议的法律发表评论意见。《任择议定书》载明了这些机制的结构的 灵活程度，而且近年来，许多已批准该《议定书》的国家实际上已指 定现有的国家人权机构(如委员会和监察员)作为其国家预防机制。
• 《任择议定书》规定的对拘留场所的查访具有预防性质，但其目的和 方法不同于国家人权机构可以进行的其他类型的查访，尤其是不同于 为进行调查或记录被拘留者提出的个人申诉而进行的查访。《任择议 定书》载明了某些可有助于解决这一挑战的保障措施和权力。
《禁止酷刑公约任择议定书》规定，缔约国应指定独立的国家预防机构负责 监测“存在被剥夺自由者的地点”，包括监狱。此种监测的目的是“预防酷刑和 其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚”。缔约国可指定国家人权机构作为 国家预防机制，但这些机构必须符合《巴黎原则》。《任择议定书》要求各国确 保国家预防机构拥有履行这一职责的资源和权力，包括不受限制地查访任何拘留 场所的权力。
如《人权监测培训手册》所述，监测人员必须“熟悉标准”。在这方面有若 干项适用的标准，例如：
• 《公民权利和政治权利国际公约》(第七、第九、第十和第十一条)；
• 《禁止酷刑公约》；
• 《囚犯待遇最低限度标准规则》；
• 《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》；
• 《执法人员行为守则》；
• 《有关医务人员，特别是医生，在保护被监禁和拘留的人不受酷刑和 其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或惩罚方面的作用的医疗道德原 则》；
• 《联合国少年司法最低限度标准规则》(《北京规则》)。
上述各项《公约》对已批准它们的国家具有法律约束力。虽然各国还鼓励国 家人权机构采用其他的标准，但那些标准都不具有法律约束力。
机构必须认真审视适用的标准，据以确定监测活动应包括哪些方面。可能的 情况是，某些权利或标准已在有些国家受到普遍的保护和遵守，因此不必将它们 包括在内。有些问题与某一国的关联程度可能高于另一国，所以机构必须决定它 应该积极监测哪些问题。
1. 规划监测活动
监测活动的范围应包括所有的拘留场所，以求加强预防工作，并确保在全国 各地统一实施各项标准。这项活动应该包括非正式的拘留和审讯场所。机构应该 对拘留场所进行不止一次的查访。这对于以下两个方面很有必要：衡量拘留场所 个别和集体地取得进展的状况；确保拘留场所的状况不致因国家人权机构的监测 重点转移他处而有所恶化。
涉及监测拘留场所的工作大部分将以成果指标为重点。在这方面必须采用各 种监测手段。许多机构利用核对表汇编有关被拘留者人权状况的信息，这有助于 确定监测工作的范围，并确保监测人员能集中精力处理与国家有关联的问题。核 对表还可使数据标准化，并有助于确保数据具有可比性和可以查明各种趋势。
此外，使用“受控词汇表”可有助于确保数据汇编工作前后一致和便于进行 分析。受控词汇表是指监测人员使用尽可能详尽和互斥的用词或描述用语一览 表，供数据收集和信息分析人员使用其中的首选用语。事先的规划工作可确保相 对全面和有控制地利用此种信息。这反而可以防止采用过于狭隘或僵化的办法，
从而使国家人权机构得以判断问题的范围。例如，《囚犯待遇最低限度标准规 则》要求在正常的情况下每一个独居房或寝室只应住一名囚犯。但仅仅是记录是 否达到这项标准的工具并不能收集到重要的数据，用来说明任何人满为患现象的 范围和严重程度，或用来评估这种现象在有些地区是否比另一些地区更为严重，
或是比有些类型的拘留场所更为严重。
国家人权机构的规划工作还应该包括有关确保被拘留者权利得到保护的进程 指标，因此必须收集这方面的信息。例如，《囚犯待遇最低限度标准规则》要求 建立被拘留者申诉制度。其他的标准包括必须对与被拘留者有接触的官员进行具 体的人权培训。规划监测活动时应确定适用于当地情况的主要进程指标。此外还 应该有一种程序，使被拘留者家属有机会向设有申诉程序的国家人权机构报告违 规行为。国家的行动还可以支持国际人权体系、尤其是任意拘留问题工作组的工 作。
2. 开展监测活动
监测拘留场所的工作涉及通过实地视察拘留场所收集原始资料以及随后分析 监测结果。此外还必须收集和分析“进程信息”(即与被拘留者权利相关的法 律、法规、政策和惯例)。
国家人权机构应该利用其可进行突访的权力，确保此种视察能揭露事实真 相：例如，如果在事先通知后才进行视察，监狱的物质条件如饮食是否清洁卫 生、质量的好坏和数量是否足够等就可能有所改变。同样，如果在事先通知后才 进行视察，个别的被拘留者可能会被转移到另一个设施。这就是机构有权无需事 前获准就可进入和视察拘留场所之所以重要的原因。
同样，被拘留者对拘留场所状况的评估也可能会有所不同，这取决于在与被 拘留者面谈时是否有监狱官员在场，也取决于会见被拘留者是否是在无监督的环 境中进行。国家人权机构必须有权与被拘留者私下面谈。
国家人权机构应尽可能地证实面谈期间向它们提供的信息。许多机构会同被 拘留者进行一般性的交谈，然后再单独会见一些或所有的被拘留者。这种做法可 以判断他们的总体说法和个人的陈述是否一致。
如果监测活动显示可能已作出了侵犯人权的行为，机构就必须通过调查进 程，利用它的程序和权力处理此种情况。机构应制定迅速和有效处理此种情况的 程序。例如，机构可授权监测人员立即接受申诉。监测工作组的成员也可包括一 名具有立即处理这一问题所需技能的调查员。
必须按照可接受的标准及时分析收集到的数据。这有时是较为简单易行的工 作。
例如，机构应该要求监狱维持一份所有被拘留者的登记册，其中包括列出监
例如，机构应该要求监狱维持一份所有被拘留者的登记册，其中包括列出监