建立前阶段从评估国家的形势开始，直到支持政府达成一项全国共识，同时 开展全国对话，并拟定授权法律。
使国家人权机构符合《巴黎原则》是联合国的优先事项之一。因此，捐助方 和国际伙伴应该积极评估努力建立符合《巴黎原则》的国家人权机构的机会，同 时注意到所涉的风险。若干政治、经济以及社会法律因素会影响支持建立国家人 权机构的决定、采用的方法、以及联合国参与的程度和参与时间的长短。这些因 素包括：
• 政治意愿的高低；
• 现有人权文化的程度；
• 包括司法系统的法律框架；
• 国家的稳定程度。
1. 达成国家共识
在建立国家人权机构之前应首先开展国家协商进程，以求达成共识，并最大 限度地提高获得公众接受的可能性。
在特殊情况下，往往会通过在联合国主导下作出的努力，在国际一级驱动推 进建立国家人权机构的动力，以便在饱受战争和内部分歧蹂躏的国家实现和平和 (或)民事重建。但更经常的情况是通过国家向联合国提出的请求产生此种动力或 驱动力。这可能会受到若干外部因素的影响：例如普遍定期审议等国际文件所载 的建议，或是关键的利益攸关方群体施加的压力。不过，由于国家人权机构按其 定义而言是国家赞助的实体，因此，国家本身必须接受建立此种机构的必要性和 愿望。
出自国家内部的共识：建立国家人权机构意味着，国家有意识地决心使国家 本身、国家机器、国家的决策及其工作人员接受国家人权机构的独立监督。
国家必须真诚地接受如下的事实：它本身很可能是许多人权申诉案件的主要 对象，在最近发生过冲突和滥用权力的情况下尤其如此。国家政府可能并不愿意 接受人权或致力于落实人权，而往往只是从“政治”的角度看待这一问题。
如果政府或其某些部门已表示对建立机构有所兴趣，联合国国家工作队可为 此奠定基础。或者可逐步地通过以下的行动开展这项工作：向关键的利益攸关方 宣传有关国家人权机构的概念，举办全国研讨会和会议，支助考察访问和研究。
即使建立机构是出自国家本身的想法，国家工作队仍然应该支持达成全国共识的 工作，尤其是通过利益攸关方的积极参与支持这项工作。
可采用好几种办法促进达成全国共识，例如举行讨论建立国家人权机构事项 的全国会议，并同时举办各种讲习班、公众集会和实施媒体战略。在类似的组织 之间开展对话，例如在分类的非政府组织之间开展对话，或是使学术界人士汇聚 一堂，这些也都将是行之有效的战略，并可促成思想交流。
2. 利益攸关方参与的重要性
政府可以表明，它正在认真考虑通过促进利益攸关方的参与建立符合《巴黎 原则》的国家人权机构。利益攸关方的参与可带来许多益处：
• 确保实现透明度；
• 发展健全和可持续的人权文化；
• 确保机构满足人民的需求；
• 提高符合《巴黎原则》的程度。
促使代表各种不同利益的利益攸关方参与工作可确保这一进程实现多元化，
并确保民间社会赞同建立国家人权机构的想法。这些利益攸关方应该包括代表弱 势群体利益的组织，还应该包括政府、议会、高级公务员、民间社会、媒体和学 术界、以及国际社会和国家人权机构区域网络的成员。
3. 启动进程
国家主管当局可在某个时候决定建立机构。国家人权机构必须具有法律依 据，此种依据或是宪法的某项条款或是某项普通法或是两者兼备，但只有国家才 可确保做到这一点，因此必须尊重国家在这方面的主权。这意味着旨在促成建立 国家人权机构的“官方”进程必须有政府参与，而且往往由政府主导。这时应该 确定一个政府联络中心负责监督建立国家人权机构的事宜。
该联络中心可设在其部长支持建立此种机构的某个部委，并由该部委的高级 工作人员提供支助。另一种做法是该中心由议会的一个委员会牵头。在某些国 家，可由总统办公室或相当的办公室负责监督这一进程。但无论是采用哪种机 制，有两个因素极为重要：(a)政府必须认真履行它对开展这一进程的承诺，(b) 现有的开展这项工作的进程应尽可能做到透明和具有参与性。
政府可通过以下方式表明它的承诺：公开确认机构将完全符合《巴黎原 则》，并促进与所有的利益攸关方开展广泛的协商。确保这一进程维持广泛的基 础，也会使关键的人权利益攸关方认为该机构具有合法性。对符合《巴黎原则》
和开展基础广泛的进程的承诺，将有助于确保该机构成为尽可能强劲有力和独立 的机构，并将有助于该机构最终发挥效益。
在建立国家人权机构的进程中必须认真审视若干关键因素，还必须就新的国 家人权机构的性质和任务作出决定。第二章和第三章已讨论了在这种分析中必须 审视的各种考虑因素。
可能有益的做法是：设立由社会所有重要部门的代表组成的一个或多个工作 组负责审视这些问题，从事国家人权机构相关事务的人员和(或)专家或许可在最 初阶段定期或持续地协助工作组开展工作。如果设立的工作组不止一个，所有的 工作组应该定期举行会议，确保每个工作组对这一进程持有相同的基本理念和理 解。
4. 争取联合国援助
联合国可向发展中国家提供具体和特别的启动经费，并在某些情况下提供核 心经费。
如果国家需要联合国提供援助，该国通常必须以信件形式向联合国官员提出 正式请求。驻地协调员是此种请求在国家一级的起始点。驻地协调员可以联合国 驻地机构和非驻地机构代表的身分动员适当的支持。国家的信件可提交国家驻地 协调员和联合国人权事务高级专员。
在任何情况下，如果当地设有联合国代表，国家应该向该代表以及联合国人 权事务高级专员办事处(人权高专办)提供信件副本。
此外还可能设有一些与人权高专办或开发署就建立国家人权机构事宜开展密 切合作的区域协会。国家也应该向这些协会提供信件副本。
人权高专办、开发署以及其他适当的合作伙伴可对有关提供援助的请求作出 协调一致的国际回应。这通常会涉及相关的联合国机构、区域协会和非政府组 织、国际组织、捐助机构和其他机构。
由独立的区域或国际专家执行的启动任务已证明有益于协助确定潜在需求的 参数，并有益于国家工作队制定项目文件框架或其他规划手段。这些启动任务利 用专家规划确定方向的阶段，以便开始为建立国家人权机构安排开展国内对话。
人权高专办国家机构和区域机制科以及开发署在物色执行此种任务的合适人选方 面具有多年的经验。这些通常是拥有国家人权机构相关经验的人。在确定必须执 行启动任务后应该与他们共同协商，以有助于更明确地确定各种需求并发展这一 项目。
5. 制定法律框架
一旦政府决定希望建立哪种类型的国家人权机构(见第二章)，就必须为制定 授权法律奠定技术基础。授权法律必须以宪法或法律或两者为依据(见第三章)。 授权范围
如第二章和第三章所述，有效的国家人权机构通常都担负广泛和不受限制的 任务，其中涉及公民、文化、经济、政治和社会权利。它们的方案应注重于处理 与国家相关的问题以及被视为对公众、民间社会、政府以及公共机构具有重要意 义的问题。
国家人权机构至少应该拥有保护和增进人权这两个方面的权限。适当的做法 是在授权法律的较前部分对此作出简单的说明。同样可取的做法是大致地说明国 家人权机构有权研究和调查任何人权状况或对之发表意见，而无需获得任何形式 的事先批准，也不应受到任何障碍，以确保机构的独立性和自主性。授权法律提 及适用的国际文书也是可取的做法。
仅适用于公共部门还是具有更广泛的适用范围？人权法通常至少适用于政 府，包括国家的所有部门和行政机关、执法机构、军队、管教和拘留设施、地方 政府部门、政府各委员会和机构。人权法还往往涉及国有公司和由政府控制的公 司。
重要的是必须确定人权法是否也适用于非政府部门。虽然发展中国家和冲突 后国家的人权委员会往往将工作重点放在国家行动方面，但造成侵犯人权行为的 也可以是其他部门的其他实体的行动，例如对就业、住房和其他部门拥有实权的 公司、合伙企业或个人。
非国家行为者也负有人权责任，因此国家的国际义务还扩大到确保非国家行 为者尊重人权。《巴黎原则》始终确认国家人权机构的任务广泛地适用于私营部 门和公共部门。
不应该有任何不必要的重复。例如，如果已经设有独立的选举委员会，而该 委员会拥有接受和处理涉及参加选举的权利或选举活动的申诉的权力，就没有必 要赋予国家人权机构同样的权力，但任何情况都不得排除任何其他机构作出审查 侵犯人权行为的独立决定。不过，国家人权机构应该同直接或间接与人权相关的
不应该有任何不必要的重复。例如，如果已经设有独立的选举委员会，而该 委员会拥有接受和处理涉及参加选举的权利或选举活动的申诉的权力，就没有必 要赋予国家人权机构同样的权力，但任何情况都不得排除任何其他机构作出审查 侵犯人权行为的独立决定。不过，国家人权机构应该同直接或间接与人权相关的