L’Union européenne demeure une zone où le taux global des prélèvements obligatoires est élevé par rapport au reste du monde : en 2011, le taux de prélèvements obligatoires est de 38,8 % en moyenne dans l’Union européenne alors qu’il est de 27,6 % au Japon et de 25,1 % aux États-Unis173. Pourtant, ces deux pays se caractérisent par un taux d’endettement public bien plus élevé que la moyenne européenne. Toutefois, ces différents taux de prélèvements obligatoires ne recouvrent pas les mêmes usages. Dès le début des années 2000 et jusqu’en
172 Rapport d’information, déposé par la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire préalable au débat d’orientation des finances publiques de l’Assemblée Nationale pour 2011 par M. Gilles Carrez.
173 Rapport économique, social et financier, Projet de loi de finances 2014.
2010, le pourcentage de l’ensemble des prélèvements obligatoires par rapport au PIB avait décru régulièrement dans toute l’Europe, y compris en France (de 42,8 % à 41,0 % du PIB).
Face à la crise mondiale, la concurrence fiscale européenne a été provisoirement mise en suspens et de nouvelles mesures fiscales ont vu le jour pour lutter contre la récession.
Ainsi, depuis 2010 jusqu’à aujourd’hui, le niveau moyen des prélèvements obligatoires a augmenté de manière conséquente.
Graphique 40 : Recettes fiscales (incluant les cotisations sociales) -EU-28, EU-27, EA-18 et EA-17, 1995-2013
Source : Tendances de la fiscalité dans l’Union européenne, Eurostat, 2014.
Les États ayant toujours la mainmise sur leur politique fiscale, les taux de prélèvements obligatoires sont très hétérogènes au sein de l’Union européenne. La France se trouve ainsi en 3ème position en 2013, avec un taux de 45 % derrière la Belgique (45,4 %) et le Danemark (48,1 %), face à des taux avoisinant les 27 % chez les nouveaux entrants tels que la Lituanie et la Bulgarie174.
Cependant, comme l’avait mis en évidence le Conseil économique et social175 en 2005, confirmé par le Conseil des prélèvements obligatoires dans un rapport de 2008176, l’usage et la référence à la notion de prélèvements obligatoires et au taux qui lui correspond (rapport des prélèvements obligatoires au PIB) sont si fréquents qu’on en oublie souvent que ces grandeurs exprimées « sont pourtant d’un maniement particulièrement délicat, qu’il s’agisse d’analyser leurs variations dans un pays donné ou - plus encore -d’effectuer des comparaisons internationales qui peuvent alors aboutir à des conclusions hâtives ne tenant pas compte des caractéristiques propres de chacun des pays étudiés ».
174 Tendances de la fiscalité dans l’Union européenne, Eurostat (2014).
175 Avis du Conseil économique et social Prélèvements obligatoires : compréhension, efficacité économique et justice sociale,, rapporté par Philippe Le Clézio (2005).
176 Sens et limites de la comparaison des taux, Rapport du Conseil des prélèvements obligatoires (2008).
« Des comparaisons internationales incertaines »
Aussi étrange que cela puisse paraître, il n’existe pas de définition universelle des prélèvements obligatoires. L’OCDE en propose une qui repose sur trois critères :
- la nature des flux, qui doivent correspondre à des versements effectifs ;
- les destinataires des versements, qui sont uniquement les administrations publiques ; - le caractère « non volontaire » des versements, qui suppose l’absence de choix des conditions et du montant de ces derniers ainsi que l’inexistence d’une contrepartie immédiate en espèce ou en nature. Mais derrière l’apparente clarté de cette définition, se cachent de redoutables difficultés d’interprétation qui conduisent les États à qualifier ou non d’obligatoires, les prélèvements.
Il en est ainsi des régimes de retraite, dont l’incidence est prépondérante dans le « poids » des prélèvements obligatoires en France (près du quart). De nombreux pays ont un système dont les régimes délivrent des prestations qui sont versées directement par l’employeur à ses anciens salariés ou ayants droit. Leur financement repose sur des cotisations du personnel et sur une contribution de l’employeur, qui a l’obligation d’équilibrer les comptes. Mais comme il n’y a pas versement effectif de cotisations à un organisme tiers, cette contribution n’est pas comptabilisée dans les prélèvements obligatoires. Or, si ce type de régime qu’ont connu plusieurs grandes entreprises publiques est en voie de disparition en France, il demeure le socle du système de retraites dans d’autres pays, à commencer par les États-Unis. En Allemagne, la plupart des entreprises adossent leur régime complémentaire à leurs actifs et payent elles-mêmes leurs retraités. Un tiers environ des obligations de retraite des employeurs allemands prennent la forme de ces engagements directs qui ne sont pas comptabilisés comme prélèvements obligatoires. Compte tenu des masses financières en jeu, ce seul « détail » explique plus de la moitié de l’écart entre les taux de prélèvements obligatoires américain et européens et le moindre taux de prélèvements obligatoires en Allemagne. On ne peut d’ailleurs manquer de faire remarquer que l’évolution du statut de grandes entreprises nationales les conduisant à verser des cotisations retraites au régime général et complémentaire s’est traduite par une hausse des prélèvements obligatoires sans que le niveau des pensions versées en soit affecté.
Il en est de même pour l’assurance maladie. Dans plusieurs pays, elle est obligatoire et la sélection des assurés est interdite. Mais comme elle est confiée à des organismes qui s’apparentent à nos mutuelles ou nos institutions de prévoyance et que l’assuré peut choisir son affiliation, les cotisations versées ne sont pas considérées comme des prélèvements obligatoires. La baisse brutale du taux de prélèvements obligatoires des Pays-Bas n’a pas d’autre origine.
Un deuxième facteur d’ordre conventionnel a une incidence tout à fait significative sur le taux de prélèvements obligatoires : l’usage plus ou moins important des dépenses fiscales qui viennent réduire le rendement net des impôts et donc le taux des prélèvements obligatoires.
Il est bien évident enfin que des choix fondamentaux en matière d’enseignement ou de défense entraînent une dépense publique plus importante dans certains pays que dans d’autres.
In fine, la notion de prélèvements obligatoires ne fait que refléter les choix politiques et les priorités que la société se donne. En soi, elle ne dit rien sur la situation économique d’un pays.