Urbanisme et transports, en quête d’une meilleure articulation

« La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains consacre un

dispositif important dédié à l’élaboration et à la mise en œuvre des plans de déplacements urbains dans le cadre des agglomérations, en dotant les autorités organisatrices des transports d’un nouvel outil de coordination des politiques de mobilité, de stationnement et d’urbanisme. »²³⁷

La question de l’environnement implique de manière directe la prise en compte de la problématique des transports. Plusieurs nuisances environnementales, dont celles que nous étudions, sont engendrées par les déplacements. Le nouveau contexte juridique l’a bien compris, l’amélioration de la qualité de vie ne se limite pas à des orientations ou à des actions purement environnementales. Pourquoi ne pas réduire ces effets à partir de leurs sources ? Pour cela, nous jugeons important de mettre l’accent sur l’apport de la loi à ce secteur quant à la diminution de ces effets négatifs.

Les prémices de cette réflexion remontent à la Loi d’orientation des transports intérieurs (LOTI)²³⁸, qui met en place les dispositions nécessaires à l’élaboration des plans de déplacements urbains.²³⁹ Le PDU²⁴⁰ définit les principes généraux de l’organisation des transports, de la circulation et de stationnement dans le périmètre des transports urbains en faveur d’une utilisation

237 Bougard L., « Le plan de déplacements urbains et la maîtrise des déplacements », Intervention lors des Journées d’études organisées par les éditions Dalloz, sous les auspices de la revue Actualité Juridique Droit Administratif (ADJA), le 07- 12 - 2000.

238 Loi n°82-1153 du 30 décembre1982 d’orientation des transports intérieurs 239 Article 28 de la loi.

240 La réalisation d’un PDU est une obligation pour les communes ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 100 000 habitants. Ce plan est établi pour une durée de 5 à 10 ans et doit être révisé en cas de modification du périmètre des transports urbains.

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plus rationnelle de la voiture et à la mise en œuvre d’une politique permettant l’intégration des piétons, des véhicules à deux roues et des transports en commun. Ces dispositions sont imposées par la Loi sur l’air du 30 décembre 1996 et qui fait du PDU un instrument de lutte conte la pollution atmosphérique : la loi met l’accent sur l’importance de l’équilibre entre la mobilité, les déplacements et la protection de l’environnement. Cette loi introduit également la prise en compte des transports dans les politiques d’urbanisme en termes de rationalisation de la demande de déplacement (L.110 du Code de l’urbanisme). Cela est clairement exprimé dans l’article L121-10 du Code de l’urbanisme. « Les documents d’urbanisme déterminent les conditions permettant

de (…) maîtriser les besoins de déplacements (…) et de prévenir les pollutions et les nuisances de toute nature ». Mais les POS qui devaient juste « prendre en considération [...] les orientations des plans de déplacements urbains lorsqu’ils existent »²⁴¹, ont longtemps relégué les objectifs de la loi de l’Air aux derniers rangs de leurs préoccupations. Et c’est dans ce contexte que l’articulation entre urbanisme et transport méritait encore d’être réaffirmée. « La loi SRU

prolonge et finalise ainsi la réflexion engagée […] sur la nécessité d’articuler rigoureusement l’urbanisme avec la politique des transports et des déplacements urbains et les politiques d’environnement. »²⁴²

Si la loi sur l’air avait œuvré pour une meilleure prise en compte de l’environnement dans les politiques de transports, les interconnexions entre urbanisme et transports étaient encore faibles : l’ambiguïté juridique existant entre ces deux champs de compétence a nécessité des clarifications juridiques et réglementaires. La loi SRU apporte cette réponse en permettant d’articuler avec cohérence le PDU dans les documents d’urbanisme : « La loi sur l’air a accéléré la prise en

conscience de la nécessité d’appréhender les déplacements de manière cohérente, globale et prospective et de l’articuler avec les thématiques environnementales. Elle a toutefois laissé entière la question de la mise en cohérence des dispositions des PDU dans les documents d’urbanisme, lacune regrettable que la loi SRU est venue combler. »²⁴³

241 Art L123-1 –1° du Code de l’urbanisme avant sa modification.

242 Moliner M., 2003, « L’intégration des transports dans les documents d’urbanisme », Etudes foncières, n°103, mai- juin, p 16-20

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La loi SRU introduit le plan de déplacements urbains dans la hiérarchie des documents d’urbanisme. Le PDU se situe entre le SCOT et le PLU : le SCOT est opposable au PDU qui se trouve lui-même opposable au PLU.

« La loi SRU a pour effet direct de renforcer les attributions des autorités organisatrices de

transport et d’obliger les collectivités publiques à concevoir les politiques d’aménagement et de mobilité dans leur globalité. »²⁴⁴. C’est ainsi que les rapports interrelationnels urbanisme/ transports trouvent leur articulation sur le plan opérationnel dans les nouveaux documents d’urbanisme. L’article L.121-1 du Code de l’urbanisme stipule le rôle déterminant que les instruments d’urbanisme jouent par rapport à l’organisation des transports et la diminution de leurs effets : « Les documents d’urbanisme déterminent les conditions permettant de [...] maîtriser les besoins de déplacement [...] et de prévenir les pollutions et nuisances de toute nature. ».

Les documents d’urbanisme permettent de se saisir de l’organisation intersectorielle des champs de compétences pour favoriser certaines orientations politiques matière de transports : la mixité urbaine et la réduction des distances entre habitat et fonctions permettront de réduire les mouvements pendulaires et de maîtriser les besoins en déplacement. Les efforts consentis contre l’éparpillement urbain sont étayés par des dispositions permettant d’assurer une meilleure desserte en matière de transports en commun. Les PLU déterminent, et notamment par le biais du projet d’aménagement et de développement durable, les actions à entreprendre en la matière comme par exemple le traitement des espaces et voies publiques, « le tracé et les

caractéristiques des voies de circulation, à conserver, à modifier ou à créer. Y compris les rues ou sentiers piétonniers et les itinéraires cyclables, les voies et espaces réservés au transport public [...] » (Code de l’urbanisme, art L123-1 6°)

Les transports s’inscrivent dans les orientations à adopter dans le cadre des PLU, au même titre que l’aménagement, l’environnement, l’économie locale et l’habitat. Le Plan local d’urbanisme fixe pour chaque zone les dispositions relatives aux stationnements, parkings, sites propres pour les transports en commun et les vélos, les aménagements de voiries, traitement des rues et espaces publics…

244Ibid

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Les collectivités locales se saisissent de cette véritable boite à outils urbanistique pour entreprendre les actions nécessaires en matière de transport en fonction des enjeux locaux définis. C’est ce qui ressort l'enquête ECOLOC²⁴⁵ effectuée auprès de 2000 collectivités locales.

Le développement du vélo et de la marche constitue l’action la plus plébiscitée. « Tant en terme

de réalisation que de projet et ce, quelle que soit la taille de la collectivité répondante. La formulation de l’action entraine de fait une adhésion forte dans la mesure où elle n’implique pas d’investissements lourds. » Mais ce choix des modes de déplacement alternatif ne nous renseigne

pas pour autant sur le niveau d’implications des collectivités locales en matière de mise en œuvre. « Par ailleurs, la politique de soutien et d’incitation peut être très variable d’une collectivité à

l’autre.», note le rapport de l’enquête.²⁴⁶ Cette observation reste valable pour les zones 30 qui ne demandent pas beaucoup de moyens financiers et logistiques.

Quant aux PUD, ils arrivent en 3^ème position des priorités des collectivités locales en matière d’urbanisme. Ce résultat, plutôt positif, renseigne sur l’importance du PDU dans les démarches urbanistiques. Il s’agit là d’un élément d’analyse pertinent que nous envisageons de vérifier dans nos cas d’étude.

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Enquête ECOLOC 1992-2006 : depuis 1992, le BIPE réalise de manière récurrente l'enquête ECOLOC auprès des collectivités locales. Ces enquêtes permettent d'avoir une information sur les priorités des collectivités locales en matière d'environnement, sur les actions et projets qu'elles mettent en œuvre à court et moyen terme.

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Fig. 19 - Implication des collectivités locales en termes d’action au croisement des thématiques des transports et de l’urbanisme.

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