Le plan local d’urbanisme : penser global, agir local

A l’échelle communale et intercommunale, la logique foncière, longtemps prévalente par le POS, est appelée à l’abandon au profit d’une logique urbanistique plus rationnelle. En effet, les choix retenus par l’ancien instrument se sont réduits, en grande partie, à des interdictions ou à des limitations du droit de construire. Cette signification strictement foncière était manifestement exprimée par l’urbanisme réglementaire. Elle était, par la suite, mise en œuvre par les diverses dispositions l’urbanisme opérationnel (ZAC, lotissements…). La vocation principale de l’instrument était retreinte à la production de segments urbains autour des villes.

253 Art. L.122-1. du Code de l’urbanisme.

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Cependant, la délivrance des permis de construire ne peut être considérée, en tant que telle, comme une finalité. Le document d’urbanisme devrait exprimer, a contrario l’esprit d’un renouvellement urbain avec une vision d’ensemble : « On a reproché au POS d’être un document

à l’horizon étriqué, envisageant l’urbanisme au travers d’une simple police de l’occupation du sol, et au champ rétréci. »²⁵⁵.

La mise en place de la loi SRU a permis, sur le plan juridique, d’assurer l’évolution des documents d’urbanisme et cela à travers une conception urbanistique globale et cohérente. J.-L. Péru explique cette évolution en mettant l’accent sur l’approche transversale du projet d’aménagement : « Il s’agit d’une loi qui passe d’une conception foncière du droit de

l’urbanisme à une mise en œuvre sociale du projet d’aménagement considérant les multiples facettes de la ville : habitat, transport, activités économiques et commerciales, activités sportives et de loisirs ainsi que leurs conséquences environnementales.»²⁵⁶.

Les modifications effectuées sur les documents d’urbanisme concernent le champ territorial, le contenu des instruments et leur procédure d’élaboration. Nous ne pouvons pas nous consacrer à l’ensemble des réformes effectuées sur le plan procédural.²⁵⁷Notre principal objectif, au-delà de mettre l’accent sur les changements que la loi présente, est de situer ces évolutions instrumentales dans le contexte de la nouvelle approche adoptée. « La fausse simplification des procédures, le

développement des mécanismes de concertation avec le public, les nouveaux principes de zonage, l’intégration de l’urbanisme opérationnel dans la planification de droit commun posent bien des questions nouvelles »²⁵⁸

Le PLU devrait corriger le caractère réglementaire du POS. Certes, il édicte des règles et servitudes d’urbanisme, mais celles-ci ne constituent pas l’objectif du plan. Il s’agit d’un document voulu pragmatique. Son règlement permet de favoriser le renouvellement urbain et de protéger la qualité architecturale et l’environnement. Les communes sont dès lors dotées d’un programme d’actions publiques, quasi-inexistant dans l’ancien instrument. Les règles souvent

255 Lebreton J.-P., 2001, « Le plan local d’urbanisme », Actes du Colloque National du GRIDAUH, Orléans le 25 et 26 janvier 2001

256

Péru J.-L., 2001, « Loi SRU : le nouveau régime des documents d’urbanisme », cahier détaché, La gazette des

communes n°12-1950

257 Nous renvoyons à cet égard au texte de la loi, et aux décrets d’application.

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arithmétiques (COS, taille des parcelles…) prescrites pour définir les formes urbaines, sont délaissées au profit d’autres dispositions plus réfléchies : voies et espaces publics, règles d’implantation, de hauteur, aspect extérieur des constructions et implantation des abords.

Certaines dispositions réglementaires du PLU, même si elles figurent dans le règlement du POS, ne sont pas définies selon la même logique. Les règles et servitudes sont édictées dans le nouvel instrument en fonction des choix préalables retenus dans le PADD mais avec plus de souplesse. L’objectif étant de se saisir des potentialités, des atouts locaux en tant qu’outil de développement et non pas de fixer des contraintes juridiques. La notion de projet évolue en fonction du contexte urbain actuel et de ses besoins. Gilles Pinson explique les dynamiques de projet et leur évolution, par les dispositifs et processus de gouvernance des villes. Il montre que les processus de projet constituent d'excellentes occasions de comprendre la structure du pouvoir dans les villes. Pour lui, la gouvernance actuelle est au besoin d’une perception plutôt politique que technique tout en impliquant l’ensemble des acteurs du territoire et valorisant ses ressources.²⁵⁹

L’articulation des ces objectifs tendrait davantage vers une définition collective des perspectives de développement souhaitées. Dès lors, le PLU offre l’opportunité d’une action plus concertée en « détrônant » le technicien et en permettant aux habitants de participer de façon concrète à la prise de décision. Le PLU revitaliserait la dynamique participative restée passive dans les POS : « Auparavant, il n’y avait concertation obligatoire qu’en cas d’ouverture à l’urbanisation future

et partant, uniquement en cas de révision ou de modification du POS. »²⁶⁰.

Le nouveau cadre réglementaire élargit le groupe de personnes publiques associées à l’élaboration pour permettre de mieux tenir compte des nouveaux enjeux de l’espace urbain. Les divers problèmes qui affectent la ville découlent de la multiplicité et de la complexité des aspects de la vie urbaine. La concertation entre les représentants de ces nombreux domaines, différents mais complémentaires, renforce l’approche transversale préconisée par la loi.

259 Pinson J., 2004, « Le projet urbain comme instrument d’action publique », in Lascoumes P, Le Galès P. (dir.),

Gouverner par les instruments, Presses de Sciences-Po, Paris, p. 199-233

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2 Un PLU environnemental ?

En matière d’environnement, l’effort de la loi SRU est notable : élargissement des préoccupations environnementales, développement des mesures préventives et correctrices, traitement sur les différents types de pollution au regard du développement durable. La loi insiste sur le respect de l’environnement à travers sa préservation (sauvegarde du patrimoine naturel et urbain, qualité de l’air et de l’eau, des sols et des écosystèmes) mais aussi l’utilisation économe de l’espace, la maitrise des besoins de déplacement, la prise en compte des risques et la prévention contre les nuisances. C’est plus particulièrement la prise en compte de l’environnement dans l’ensemble des documents d’urbanisme qui se trouve renforcée et notamment dans le PLU.

La pérennité de cette démarche est conditionnée par la prise en compte simultanée des composantes écologique, économique et sociale. L’absence d’un seul pilier du « trépied », comme l’appelle J. Theys²⁶¹, pourrait entraîner de nombreux dysfonctionnements et déséquilibres : « Le développement durable ne traite pas seulement de l’environnement, de

l’économie ou de la société. Il est à la recherche d’un juste équilibre entre ces trois éléments²⁶² ».

La complémentarité entre ces trois aspects est à l’origine de l’adoption de l’approche globale et transversale qui aborde les multiples questions du fait urbain.

La loi SRU a fait du développement durable l’un des objectifs principaux des documents d’urbanisme et en particulier des PLU. Le législateur reconsidère donc la question environnementale. L’environnement bénéficie de la même importance que celle accordée aux autres politiques publiques : la loi énonce comme principe de base dans son article L 121-1 que les PLU doivent déterminer les conditions permettant d’assurer :

1 - « L’équilibre entre le renouvèlement urbain, un développement urbain maitrisé, le

développement de l’aspect rural, d’une part et la préservation des espaces effectués aux activités agricoles et des paysages d’autre part, en respectant les objectifs de développement durable. » ;

261

Theys J., 2002, « L’approche territoriale du " développement durable ", condition d’une prise en compte de sa dimension sociale », Développement durable et territoires, http://developpementdurable.revues.org

262 Waller-Hunter J. (Responsable de la direction de l’environnement de l’OCDE), 2002, « Développement durable : au-delà de Johannesburg », L’observateur le 18-juin-.2002

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2 - « Une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux,

la maitrise des déplacements et de la circulation automobile, la préservation de la qualité de l’air, de l’eau, du sol et du sous sol, des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains, la réduction des nuisances sonores, la sauvegarde des ensembles urbains remarquable et du patrimoine bâti, la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature.»

Ainsi, l’efficacité de cette loi dépend, pour une large part, d’une appropriation politique qui, si elle fait défaut, accentuera les dysfonctionnements urbains qui étaient à l’origine de son établissement. L’un de nos principaux objectifs est justement de vérifier, à travers notre recherche empirique, comment les dispositions de la loi sont véhiculées par les décideurs locaux et dans quelles mesures cette appropriation politique peut aller avec ou contre le sens de l’efficacité de la loi…

Les préoccupations environnementales devraient donc dépasser le caractère "accessoire" longtemps prédominé dans le POS : ce dernier, même s’il prend en considération de nombreux aspects liés à l’amélioration de la qualité de vie, reste en retrait par rapport à des problématiques importantes d’amélioration de l’environnement urbain. Jocelyne Dubois-Maury évalue dès la fin des années quatre-vingt, la pertinence des mesures environnementales dans le règlement du POS et ce faisant à travers une approche analytique des faits empiriques. Son étude souligne déjà la nécessité d’associer les thèmes environnementaux aux considérations de la vie urbaine : « Ce

découpage de l’environnement n’évacue pas cependant la confrontation de la préoccupation de protection de l’environnement avec d’autres rationalités essentiellement économiques, bien sûr. »²⁶³ .En 1987, soit treize ans avant la promulgation de la loi SRU, cette analyse a pu exprimer l’inadéquation des POS aux évolutions sociétales, environnementales et territoriales.

175

Source : tableau élaboré sur la base des textes règlementaires définissant les champs de l’environnement pour un document d’urbanisme. art L 121-1du Code de l’environnement

art L 110 du Code de l’urbanisme

Tab. 10 - Les domaines de l'environnement pris en compte dans le PLU

Biodiversité et milieux naturels

Pollution et nuisances

Gestion des ressources naturelles

Risques naturels et technologiques

Cadre de vie et patrimoine

Recensement des milieux et espèces

Qualité de l’air -effet de serre

Matières premières Inondation Paysage

Fonctionnement

biologique des

écosystèmes

Qualité des eaux Ressources en eau Mouvement de sols Patrimoine bâti

Exploitation et économie agricoles

Assainissement Energies (maitrise de la consommation, énergies renouvelables)

Feux de forets Espaces naturels

Couverture et

exploitation des bois

Pollution des sols Risques

technologiques

Qualité des espaces publics

Déchets Transports de matières dangereuses Composition et structuration urbaines Nuisances sonores

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