Tiers et personne publique

Une personne publique est un « terme générique désignant une collectivité publique :

Etat, collectivité territoriale, établissement public » (²¹⁰). Les personnes publiques peuvent être désignées dans leur ensemble par le terme de puissance publique (²¹¹). Elles sont multiples et leur définition n’est finalement pas si évidente à appréhender. Elles se distinguent des personnes privées principalement par l’objectif d’intérêt général qu’elles ont pour obligation de poursuivre et de garantir (²¹²). Cette distinction entre les personnes publiques et les personnes privées a d’ailleurs évoluée (213

). Les personnes publiques forment un groupe

210 S. GUINCHARD, G. MONTAGNIER, R. GUILLIEN, J. VINCENT, Lexique des termes juridiques, op. cit.,

p. 534.

211 Ibid., pp. 583-584. La puissance publique est un « expression floue, désignant dans son sens le plus général

l’ensemble des personnes publiques. Le recours à cette terminologie procède des conceptions les plus anciennes en matière d’Etat, qui voient en celui-ci non une organisation de services publics voués à la satisfaction des besoins généraux de la collectivité, mais une entité supérieure par essence aux individus et possédant un pouvoir de souveraineté sur ceux-ci ».

212 N. MATHEY, Personne publique et personne privée, op. cit., p. 63. « Seules les personnes morales de droit

public ont l’obligation de poursuivre l’intérêt général et non seulement une faculté. Cette obligation tient à ce que les personnes morales de droit public n’ont pas seulement un objet mais aussi une finalité d’intérêt général. »

213 Ibid., p. 79. « Le sens de la distinction a incontestablement évolué. A l’origine, la distinction était la

traduction juridique d’une opposition, celle du secteur public et du secteur privé, de l’Administration et du privé. Aujourd’hui, ainsi que le relevait déjà M. Auby en 1988, « la distinction est le fruit d’une volonté politique » (J.-B. AUBY, p. 109, La notion de personne publique en droit administratif, thèse Bordeaux, 1979). Dit autrement, la distinction n’a pas d’autre fondement que la volonté de l’Etat libre d’adapter son organisation aux missions qu’il est chargé de remplir. Adaptation qui prend la forme d’une constante fuite devant le modèle

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appelé « puissance publique ». Cependant, en son sein, toutes les personnes publiques ne sont pas identiques. L’Etat y a une place à part (214

). Ainsi M. Petit définit la personne publique : « la personne publique est évidemment l’application aux institutions publiques d’un concept

général, celui de personnalité juridique ; je dis bien, il convient d’y insister, « personnalité juridique » et non pas « personnalité morale », car il ne faut pas exclure de la réflexion la personnalité juridique des individus, sous peine, en particuliers, de se priver de la possibilité de penser la question des droits fondamentaux des personnes publiques, qui comporte nécessairement une comparaison avec les droits des personnes physiques. En d’autres termes, la personnalité publique n’est qu’une espèce du genre personnalité juridique […] pour que la personnalité publique soit une catégorie particulière de personnalité juridique, pour que les personnes publiques définissent une espèce à part de personne juridique, deux conditions sont nécessaires et suffisantes. Il faut d’abord que toutes les personnes qualifiées de publiques présentent des caractères juridiques propres, qui ne se retrouvent pas dans les personnes privées (individus ou personnes morales de droit privé). Il faut ensuite que ces traits propres, exclusifs, soient aussi communs à toutes les personnes publiques. Ainsi, la personnalité publique pose deux questions fondamentales : celle de sa spécialité et celle de son unité » (²¹⁵). Notre objectif étant de confronter la notion non conceptuelle de tiers à des notions conceptuelles, il convient donc de rechercher si cette notion de personne publique peut constituer une notion conceptuelle.

La notion de personne publique remplit-elle les quatre critères permettant de qualifier une notion de notion conceptuelle, c’est-à-dire les critères de précision, clarté, simplicité et cohérence vus précédemment ? La personne publique est, tout d’abord, une personne morale,

le plus traditionnel de la gestion administrative, que constituait le modèle de l’établissement public gérant un service public administratif avec de fortes prérogatives de puissance publique. »

214 D. de BECHILLON, L’Etat est-il une personne publique comme les autres ?, in La personnalité publique,

op. cit., p. 127. « Observé depuis les crêtes, l’Etat présente une spécificité fondamentale - j’allais dire ontologique – au regard de toutes les autres persoFnnes publiques, et ce pour trois catégories de raisons que je souhaiterais avancer sans prétention particulière à l’exhaustivité. Il me semble que l’Etat détient trois pouvoirs, de façon tout à fait élective, si ce n’est monopolistique, et que la réunion de ces trois pouvoirs explique sa très grande singularité, historique et théorique :

- L’Etat a le pouvoir de donner la mort ; - L’Etat a le pouvoir de donner la confiance ; - L’Etat a le pouvoir de donner la juridicité. »

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c’est-à-dire un groupement ayant obtenu la personnalité juridique et étant ainsi titulaire de droits et obligations (²¹⁶). Cependant il s’agit d’une personne morale particulière. Cette personne morale relève du droit public et la majorité des litiges la concernant sont de la compétence du juge administratif. Toutefois, si cette caractéristique est importante, elle n’est pas fondamentale. La caractéristique fondamentale de cette personne morale réside dans le fait de faire parti d’un ensemble spécifique : la puissance publique qui possède le pouvoir de souveraineté (²¹⁷). La personne publique détient des caractéristiques particulières permettant à tout praticien de reconnaître cette personne à l’occasion d’un litige. La notion de personne publique est donc un concept défini avec précision, clarté, simplicité et cohérence. La personne publique constitue une notion conceptuelle. Pourquoi, au sein du Lexique des termes juridiques, la « personne publique » est-elle présentée, comme un terme générique ? Si nous nous rapportons à la définition du terme de générique, nous obtenons que le terme de générique désigne un ensemble d’éléments d’une même catégorie (218

). Ainsi nous pouvons envisager que les auteurs du Lexique ont retenus ce terme afin de démontrer l’hétérogénéité de la notion de personne publique. En effet, s’il s’agit bien d’une notion conceptuelle, cette notion définit différentes personnes d’inégale importance et de pouvoir, mais reliées par des points communs.

Nous sommes partis du postulat selon lequel le tiers se définit comme une personne extérieure à un groupe. La question se posant alors la suivante : quel est ce groupe ? Comment est-il formé ? Par qui ? La confrontation entre la notion de personne publique et celle de tiers amène à un premier constat : les personnes publiques forment un ensemble : la puissance publique. Ainsi nous avons pu établir un groupe : celui formé par les personnes publiques.

216 S. GUINCHARD, G. MONTAGNIER, R. GUILLIEN, J. VINCENT, Lexique des termes juridiques, op. cit.,

p. 533.

217 S. GUINCHARD, G. MONTAGNIER, R. GUILLIEN, J. VINCENT, Lexique des termes juridiques, Dalloz,

14^e éd., 2003, p. 469. La puissance publique est « une entité supérieure par essence aux individus et possédant

un pouvoir de souveraineté sur ceux-ci ».

218 Le petit Larousse, éd. 2009, p. 461. Le terme de générique « se dit d’un mot dont le sens englobe toute une

catégorie d’êtres ou d’objets ».

Dictionnaire culturel en langue française (D-L), sous la direction d’A. REY, Le Robert, 2006, p. 1306. « Qui correspond à la compréhension logique du genre (opposé à spécifique). Caractère générique, proposition

générique, exprimant un caractère inhérent au concept. Qui désigne un genre entier. »

Dictionnaire en langue française d’Emile Littré : « Qui appartient au genre. » (http://francois.gannaz.free.fr/Littre/xmlittre.php?rand=&requete=g%E9n%E9rique)

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Donc selon le postulat de base de la notion de tiers, toutes les personnes ne faisant pas parties du groupe formé par les personnes publiques seront forcément qualifiées de tiers, puisque ces personnes, physiques et/ou morales, seront extérieures à ce groupe. Toutes les personnes qui ne peuvent recevoir la qualité de personnes publiques, pourront potentiellement recevoir la qualité de tiers. Retenir une telle conception du tiers aboutirait à retenir une conception large du tiers en niant les différences fondamentales qui pourraient distinguer les personnes en cause. Il n’en reste pas moins l’obligation de constater que tout ce qui n’appartient pas au groupe considéré, lui est tiers et peut donc recevoir une telle qualification. Il conviendra, cependant, de mieux délimiter ce qu’est ce tiers, notamment par le biais de l’élaboration de différents critères de détermination, plutôt que d’en retenir une notion aussi large.

Les personnes publiques forment ensemble la puissance publique. Cependant ces personnes publiques sont très hétérogènes au sein de ce groupe. L’Etat ne répond pas au même concept que les collectivités territoriales, il en va de même en ce qui concerne les établissements publics. Ainsi pouvons-nous concevoir l’existence de groupes séparés et indépendants au sein de la puissance publique pouvant justifier que des personnes publiques reçoivent la qualification de tiers définie précédemment (une personne extérieure à un groupe). Nous pouvons compléter ce postulat de base : le tiers est non seulement extérieur à un groupe, il est extérieur à une situation juridique considérée. Dans cette seconde acception, nous relevons un élément évident, toutes les personnes, qu’elles soient physiques ou morales, de droit privé ou de droit public, seront forcément à un moment donné, extérieures à une

situation juridique. En ce sens, nous nous séparons de la définition du tiers retenue par M. Bentz, puisque nous prenons en compte toutes les situations juridiques, qu’il existe, ou

non, un rapport entre les acteurs de la situation et le tiers (²¹⁹). Finalement, notre postulat élargi implique deux choses. Premièrement, toutes les personnes peuvent recevoir à un moment donné la qualification de tiers. Deuxièmement, cela implique que les personnes publiques peuvent, elles aussi, recevoir la qualification de tiers.

Un constat doit être réalisé. La qualification d’une personne en personne publique ne fait en aucun cas obstacle à une possible qualification de tiers. En effet, au sein du contentieux administratif, si une collectivité territoriale exerce un recours, ce n’est pas pour autant que

219 J. BENTZ, Le tiers à l’acte administratif, RPDA 1958, n° 11, p. 166. « Le tiers est une personne juridique,

étrangère à l’établissement d’une situation individuelle administrative, et titulaire d’un droit subjectif à l’égard d’un des deux sujets de cette situation, ou des deux sujets à la fois. »

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toutes les collectivités territoriales, que tous les établissements publics ou que l’Etat vont se joindre à son action. S’ils ne sont pas concernés par la situation juridique, ils n’interviendront pas, ils y resteront extérieurs, étrangers et ainsi ils recevront la qualification de tiers. Deux exemples illustrateurs peuvent être présentés. Tout d’abord, un permis de construire édicté par une commune « A » est contesté par un habitant de cette commune. Ce litige ne va pas intéresser les autres communes entourant cette commune A. Ces autres communes resteront étrangères à l’instance engagée, elles seront tiers par rapport à ce contentieux. Dans le second exemple, une collectivité territoriale « B » est l’auteur unique d’un dommage subi par une ou plusieurs personnes physiques. Il est évident que le litige ne va intéresser que les victimes et la collectivité territoriale B, auteur du dommage, les autres collectivités territoriales resteront tiers puisqu’elles n’ont aucun rôle à jouer dans ce litige particulier. Les deux notions de tiers et de personnes publiques, même s’il s’agit de notions différentes et indépendantes, définissant deux choses différentes, vont donc pouvoir se recouvrir en raison d’éléments de fait et/ou de droit.

Cette confrontation n’a finalement pas permis d’exclure de la catégorie des tiers, les personnes publiques. Elle n’a pas non plus permis de délimiter, de restreindre la notion de tiers. Bien au contraire, cette confrontation entre ces deux notions différentes a montré qu’il ne fallait pas retenir une conception étriquée de la notion de tiers, mais au contraire rester ouvert à la possibilité que cette notion recouvre de nombreux concepts.

73 B. Tiers et administré

Un administré est une « personne dépendant d’une administration » (²²⁰). Plus particulièrement, le terme d’administré désigne tout citoyen français s’inscrivant dans une relation avec l’Administration (221). L’administré s’inscrit en relation de dominé par rapport à l’ensemble des personnes publiques dont il dépend. Il convient de qualifier la notion d’administré, avant de la confronter à la notion de tiers, afin de savoir si la notion d’administré constitue une notion conceptuelle. La notion conceptuelle est constituée des quatre caractéristiques suivantes : précision, clarté, simplicité et cohérence. Surtout une notion conceptuelle ne dépend pas de l’utilisation qui est faite de la notion en cause. Il convient donc d’examiner si la notion d’administré fait partie de ces notions permettant ainsi de confronter la notion de tiers à celle notion d’administré.

L’administré est une personne dépendante de l’Administration, c’est un citoyen s’inscrivant dans une relation avec l’Administration, mais aussi avec toute autre personne publique. Les caractéristiques de la notion conceptuelle sont bien remplies. La notion d’administré est claire, précise et cohérente par rapport à l’ensemble des notions présentes en droit administratif. De plus, il s’agit d’une notion dont la définition est positive ; il ne s’agit pas d’un protocole de détermination mais d’une définition présentant ses propres critères de reconnaissance. Pour finir, la définition donnée de la notion d’administré ne dépend pas de l’utilisation que nous faisons de cette notion. L’administré ne change pas de contenu en fonction de son interaction avec les personnes publiques. Nous sommes donc en présence d’une notion conceptuelle d’administré. Il convient alors de la confronter à celle de tiers.

220 Le Petit Larousse, éd. 1995, p. 39. Selon l’édition de 2009, il s’agit d’une « personne relevant d’une

administration ».

Dictionnaire culturel en langue française (A-D), op. cit., p. 103. « Personne soumise à une autorité

administrative. »

Dictionnaire en langue française d’Emile Littré : « Se dit du citoyen par rapport à l'administration. » (http://francois.gannaz.free.fr/Littre/xmlittre.php?rand=&requete=administr%E9)

221

S. GUINCHARD, G. MONTAGNIER, R. GUILLIEN, J. VINCENT, Lexique des termes juridiques, 17^e éd.,

op. cit., p. 30. L’ « administré » est un « terme traditionnellement employé pour désigner le citoyen dans ses rapports avec l’Administration. […] il est un vestige de la conception monarchique et napoléonienne ayant longtemps marqué les relations, fortement inégalitaires, entre les individus et la puissance publique ». La notion

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Le tiers se caractérise comme une personne juridique ; le tiers est une personne détentrice de droits et obligations. Il est aussi une personne est étrangère à un groupe ou à une situation juridique. Il faut donc prendre en compte ces caractéristiques pour réaliser la confrontation entre les deux notions. Le tiers est une personne extérieure par rapport à un point de référence : soit un groupe de personnes ou de choses, soit une situation juridique. Le tiers n’a pas vocation à interagir avec ce point de référence, mais il interagit avec lui en raison de différentes causes ou conséquences.

L’administré est une personne en relation avec les personnes publiques, sans être une personne publique. De cette simple définition, nous pouvons tirer une conséquence : les personnes publiques forment un groupe et les administrés forment un second groupe. Le tiers est, lui, défini comme une personne extérieure à un groupe. La confrontation entre les deux notions de tiers et d’administré conduit à considérer que le groupe des administrés est un groupe extérieur au groupe des personnes publiques, il s’agit d’un groupe tiers. Cette confrontation mérite d’être approfondie. Les personnes publiques forment un ensemble. Cet ensemble constitue la puissance publique. Il fonctionne indépendamment des administrés et il domine les administrés. Si la puissance publique constitue un tel ensemble, tout ce qui n’est compris pas en son sein, lui est alors extérieur, donc étranger et qualifié de tiers. Il est fondamental de savoir si le groupe « administrés » et le groupe « puissance publique » forment un ensemble indivisible et indissociable ou non. En effet, si ces deux groupes forment un tel ensemble, il n’est pas possible de concevoir que les administrés forment un groupe tiers par rapport à la puissance publique. Puisque logiquement s’il s’agit d’un même ensemble, il ne comprend aucun élément étranger ; ces groupes produiront ensemble des interactions réciproques.

La puissance publique et les administrés forment un même ensemble. Ils forment un groupe unique où les personnes composant ce groupe interagissent entre elles. Il est qualifié d’Etat (222

). Toutefois, si les groupes composés de la puissance publique et des administrés constituaient un ensemble unique et indivisible, il ne serait pas possible de comprendre ces groupes d’une façon indépendante. Or cela n’est pas le cas en ce qui concerne les groupes de

222 Ibid., p. 311. Dans une acception sociologique, l’Etat correspond à une « espèce particulière de société

politique résultant de la fixation sur un territoire déterminé d’une collectivité humaine relativement homogène

régie par un pouvoir institutionnalisé comportant le monopole de la contrainte organisée (spécialement le monopole de la force armée) ».

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puissance publique et d’administrés. Ils forment un ensemble, mais ces groupes forment aussi des entités indépendantes. Cet ensemble est donc divisible, ce qui n’empêche pas les entités composantes d’interagir. En fait, il s’agit de deux groupes autonomes mais liés entre eux par la globalité qu’il forme au final.

La conséquence à tirer de ce constat est importante. La puissance publique a pour but de régir la vie en société par le biais de ces moyens propres. La puissance publique administre, dirige, édicte pour instaurer une paix sociale dont les bénéficiaires seront les administrés. Or, ici, nous avons l’opportunité de mettre en valeur un élément : le caractère inégalitaire des relations entre puissance publique et administrés (²²³). L’Administration s’impose et impose aux administrés. La puissance publique forme un groupe auquel vont être étrangers les administrés. Les administrés constituent donc un groupe de tiers par rapport au groupe formé par la puissance publique, si nous restons dans une conception de groupes séparés sans interaction entre eux. Cependant si nous prenons un nouvel angle d’observation, la puissance publique édicte différents actes qui s’imposent aux administrés. Dans un tel cas, l’ensemble formé par les administrés et la puissance publique retrouve son importance. Les administrés ne sont plus des tiers car ils sont concernés par ce qu’a édicté la puissance publique. De même, nous pouvons concevoir que la puissance publique n’édicte que pour une partie déterminée des administrés. Alors une partie seulement des administrés, ceux qui ne sont pas concernés, peuvent être des tiers, puisqu’eux seuls sont restés entièrement étrangers au groupe formé par la puissance publique. Potentiellement, tous les administrés peuvent être des tiers. Apparaît ici un problème récurrent dans notre recherche. Ce problème est lié au point de référence à prendre en compte pour considérer le tiers et le qualifier. En effet, la détermination de ce référentiel est fondamentale, puisqu’en fonction de sa prise en compte, du moment temporel, spatial ou matériel, la détermination du tiers et la notion même de tiers varie.

Tous les administrés peuvent être des tiers, mais tous les tiers ne sont pas des administrés. Nous concevons que les tiers peuvent à la fois recouvrir la notion de personne publique, mais aussi celle d’administré. Un tiers peut donc être une personne physique ou une personne morale de droit public. De plus, le tiers peut être une personne morale de droit privé.

223 Ibid., p. 30. Il faut reprendre la définition donnée de l’administré et notamment l’aspect historique de cette

définition : « il est un vestige de la conception monarchique et napoléonienne ayant longtemps marqué

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Cela n’a pas été étudié, mais dès le moment où un tiers peut être une personne publique, il n’y a aucun obstacle à ce que la solution soit la même en ce qui concerne les personnes morales de droit privé. De plus, les personnes morales de droit privé sont soumises aux personnes