La fonction du tiers : réguler l’accès au prétoire du juge

Nous venons d’étudier les notions de recours effectif, de droit au juge et de droit d’accès au juge. Ces notions sont des libertés fondamentales, protégées par des instruments nationaux et internationaux. Si ces notions ont un lien qui peut être fort avec l’expression de régulation de l’accès au juge (ou de l’accès à son prétoire), il ne s’agit, en fait, qu’un simple lien. En effet, la fonction du tiers ne consiste pas en la violation de ces libertés fondamentales. Bien au contraire, comme cela a été observé précédemment, les juridictions de l’ordre administratif respectent ces droits. Ainsi il ne faut pas comprendre l’expression « régulation de l’accès au juge » comme une limite à l’exercice des libertés des individus. Même si ces libertés ont un lien avec l’expression proposée, il s’agit de mieux définir cette expression pour éviter toute confusion.

Nous avons déjà fait apparaître la régulation de l’accès au juge dans cette citation : « le

juge adopte une conception extensive de l’intérêt à agir, afin d’ouvrir le plus largement possible l’accès au prétoire ; mais reste présent le souci de ne pas provoquer une croissance excessive du contentieux entravant l’efficacité de l’action et de la justice administratives » (⁵³⁰). Dans cette citation apparaissent différents éléments. Tout d’abord, le

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Ibid., p. 219.

527 J.-L. AUTIN, C. RIBOT, Droit administratif général, op. cit., pp. 319-320.

528 Ibid., p. 323.

529 Ibid., p. 319.

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droit d’accès au juge, le droit d’accès à un tribunal est respecté, puisque nous faisons allusion à des contentieux portés devant le juge administratif compétent et sur lesquels il a statué. Plus largement, nous postulons que le droit au juge est respecté, puisqu’il n’est pas contesté que les juridictions administratives, en l’état du droit actuel, respectent les conditions de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’Homme. Ainsi, nous pouvons maintenant étudier cette citation sous un autre angle que celui du respect des droits et libertés fondamentaux. Selon cette citation, l’accès au prétoire a un obstacle principal : celui de l’intérêt à agir du ou des requérants. Avoir accès au juge, c’est pouvoir se faire entendre par un juge et obtenir une décision de justice, quelque soit le résultat. Le juge administratif étudie les requêtes et statue, ce n’est pas pour autant qu’il rend forcément une solution favorable au requérant. Or lorsque le juge estime qu’un requérant n’a pas d’intérêt à agir, il statue déjà et rend une décision. Le juge remplit la mission qui lui a été attribuée. Cependant quand il remplit cette mission, il doit constamment avoir à l’esprit deux soucis : ouvrir le plus possible son prétoire aux contestations des administrés et empêcher un afflux massif de requêtes qui risqueraient de fragiliser le système juridictionnel administratif, mais aussi l’action des personnes publiques. Le juge administratif doit donc garantir un équilibre entre ces deux exigences. Quelle méthode utilise alors le juge administratif ? Il utilise la technique de régulation de l’accès à son prétoire, principalement par l’établissement d’un obstacle : l’intérêt à agir du requérant qui doit être suffisant et dépendant de la procédure contentieuse engagée. Cette technique permet au juge de réaliser un tri au sein des différentes requêtes, ainsi il ne statue au fond que sur celles remplissant les différents critères posés : l’intérêt à agir et les conditions que tout requérant doit remplir, mais aussi les conditions de délais, de compétences du tribunal, de caractéristiques de l’acte ou de la situation contestée… Réguler l’accès au juge signifie donc que, selon la requête déposée, le requérant obtiendra soit une décision de justice rendue au fond, soit une décision d’irrecevabilité de la requête car elle ne remplira pas les conditions fixées par le juge administratif.

La technique de régulation de l’accès au juge étant établie, il faut établir le lien entre cette technique et la notion de tiers. Ici il ne s’agit pas d’établir le catalogue exhaustif des interventions contentieuses du tiers en droit administratif. Il s’agit seulement de prendre quelques cas explicites afin de développer notre propos. Ces différents exemples seront d’ailleurs repris lors de l’étude spécifique des actions formées par les tiers. Pourtant leur étude rapide, ici, sera suffisante pour démontrer la fonction remplie par le tiers.

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Dans le catalogue des interventions contentieuses des tiers, deux contentieux particuliers mettent en lumière la fonction de la notion de tiers : réguler l’accès au juge. Ces deux contentieux sont le contentieux de la fonction publique et celui de la contestation des contrats administratifs. En effet, dans ces deux domaines différents, le juge administratif s’est efforcé de maintenir un équilibre fragile entre permettre à un maximum d’administrés, de tiers de contester les mesures prises et ne pas surcharger le prétoire mais aussi maintenir une certaine sécurité juridique au sein des relations juridiques établies. Le recours en excès de pouvoir a cependant évolué vers une acceptation large des requérants ; il peut être défini comme un recours particulièrement ouvert. De plus, le problème de l’afflux de requêtes sur le prétoire du juge administratif est un fait parfois contesté. Nous pouvons alors légitimement nous demander si la régulation de l’accès au prétoire du juge administratif se réalise en raison de ces considérations qualitatives et/ou quantitatives. Seul le juge administratif peut répondre à une telle interrogation.

Pour démontrer cette régulation, nous proposons d’envisager certaines espèces contentieuses particulières. En ce qui concerne le contentieux de la fonction publique, un arrêt démontre clairement que la notion de tiers permet au juge administratif de réguler l’accès à son prétoire dans un sens négatif : le tiers ne va pas avoir accès au juge. Il s’agit l’arrêt

Bellanger (⁵³¹). Dans cette espèce, un agent public subit une sanction disciplinaire en raison de l’accident qu’il a commis et qui a entraîné la mort du père du requérant. Le requérant estimant la sanction trop peu sévère demande une aggravation de cette sanction au Ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement. Le requérant conteste alors devant le juge administratif le refus opposé par le ministre. Le Conseil d’Etat utilise implicitement, dans cette affaire, la notion de tiers pour dénier tout intérêt à agir au requérant. En effet, la fonction publique constitue un groupe auquel les administrés sont étrangers, extérieurs, auquel ils sont tiers. Or le juge administratif n’accepte pas qu’un tiers puisse intervenir au sein de ce groupe pour s’immiscer dans les rapports établis entre les personnes publiques et leur agents. En refusant de reconnaître un intérêt à agir au requérant, le juge administratif verrouille l’accès à son prétoire à ce type d’actions contentieuses. La régulation de l’accès au juge se réalise alors dans un sens négatif.

531 CE, 17 mai 2006, Bellanger, Rec. CE, p. 257, RFDA 2006, p. 890, chron. Terneyre, AJDA 2006, p. 1072,

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Contrairement à ce cas précis, le contentieux des contrats administratifs permet au juge administratif d’utiliser, toujours implicitement, la notion de tiers pour réguler l’accès à son prétoire, mais dans un sens positif. En effet, si nous étudions l’évolution de ce domaine contentieux, nous remarquons que le juge administratif a de plus en plus ouvert son prétoire aux tiers en leur offrant des possibilités accrues de contestation de tel ou tel élément du contrat ou des actes qui l’entourent. Ainsi de la contestation des actes détachables (532

), nous passons à la contestation des clauses réglementaires (⁵³³), puis à la contestation du contrat dabs son entier (⁵³⁴). Le juge administratif s’est efforcé d’offrir aux tiers le maximum de recours contentieux possibles afin qu’ils puissent agir. La régulation de l’accès au juge se réalise ainsi dans un sens positif.

Le juge administratif se sert de la notion de tiers. Cette notion lui permet de réguler l’accès à son prétoire pour les personnes qui sont étrangères, extérieures à un groupe ou à une situation juridique donnée. Cette notion permet de réaliser une régulation dans un sens positif, c’est-à-dire ouvrir le prétoire, ou dans un sens négatif, c’est-à-dire fermer le prétoire. Cette régulation positive ou négative de l’accès au prétoire par l’utilisation de la notion de tiers, se réalise, croyons-nous, implicitement par le juge administratif. Cette supposition faite, il est intéressant de la confronter à la réalité contentieuse. Ainsi cette fonction remplie par le tiers peut être contestée. Cette contestation ne porte pas sur l’absence de régulation en tant que fonction remplie par cette notion de tiers, mais il est possible d’estimer qu’elle ne constitue qu’un moyen au profit d’un but plus important. Reste à définir ce but. Selon M. Le Conseiller d’Etat D. Giltard, ce but serait la protection de l’Etat de droit, la protection de la légalité

532 CE, 4 août 1905, Martin, Rec. CE, p. 749, D. 1907, III, 49, concl. Romieu, RDP 1906, p. 249, note Jèze,

S. 1906, III, 49, note Hauriou, GAJA.

533 CE Ass., 10 juillet 1996, Cazeele, Rec. CE, p. 274, AJDA 1996, p. 732, chron. Chauvaux et Girardot, CJEG

1996, p. 382, note Terneyre, RFDA 1997, p. 89, note Delvolvé, Mélanges M. Guibal, p. 345, note Mestre, Rec. Lachaume.

534 CE Sect., 30 octobre 1998, Ville de Lisieux, Rec. CE, p. 375, CJEG 1999, p. 61, concl. Stahl, RFDA 1999,

p. 128, concl. Stahl, note Pouyaud, AJDA 1999, p. 969, chron. Raynaud et Fombeur, JCP 1999, II, 10045, note Haïm.

CE Ass., 16 juillet 2007, Société Tropic travaux signalisation, Rec. CE, p. 360, RFDA 2007, p. 696, concl. Casas, p. 917, note Moderne, p. 923, note Pouyaud, p. 935, note Canedo-Paris, RDP 2007, p. 1402, concl. Casas, note Melleray, AJDA 2007, p. 1577, chron. Lenica et Boucher, p. 1964, art. Cassia, RJEP 2007, p. 327, note Delvolvé, concl. Casas, JCP 2007, I, 193, chron. Plessix, II, 10156, note Ubaud-Bergeron, 10160, note Seiller, JCP A, 2212, note Linditch, 2221, note Rouault, D. 2007, p. 2500, note Capitant, GACA, GAJA.

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administrative (⁵³⁵). Toutefois, cette remarque ne remet pas en cause notre propos. D’ailleurs, il aurait tendance à le confirmer et à confirmer l’exclusion du tiers dans la responsabilité administrative de la notion de tiers proposée. En effet, si le tiers dans la responsabilité administrative est conçu comme la victime d’un dommage, alors son but est d’obtenir réparation. Si le juge administratif a aussi un souci de régulation de l’accès à son prétoire (le moyen), dans un tel cas, le but poursuivi est lui, tout autre. Il s’agit de la protection des deniers publics. Ainsi cette même remarque peut être faite concernant le tiers dans la notion de fait du tiers.

La notion de tiers a donc une cohérence. Cette cohérence est donnée par le juge administratif, elle est donnée par l’utilisation qui est en faite par le juge administratif. La notion de tiers est donc bien une notion fonctionnelle, dont la fonction est de permettre de réguler l’accès au juge. La conséquence à tirer de ce constat est que la notion de tiers reste une notion imparfaite car fonctionnelle. Ainsi pour définir clairement cette notion, il va falloir utiliser une autre technique que celle de définition « parfaite ». Il va falloir établir un protocole de détermination ou de reconnaissance du tiers au sein des différents contentieux. Ce protocole devra alors être le plus précis et efficace possible.

535 Explications issues de l’entretien du 29 mai 2009 avec le Président de la Cour administrative d’appel de Nancy, Monsieur le Conseiller d’Etat Daniel Giltard.

174 II. La possible création d’un standard

Avant d’envisager un nouveau chapitre réservé aux critères de détermination du tiers, nous recherchons un dernier élément de définition de la notion de tiers. Nous cherchons à savoir si le tiers, en plus de constituer une notion fonctionnelle, pourrait aussi constituer un standard. Il est donc nécessaire d’envisager l’étude du standard, de sa définition, pour ensuite rechercher si le tiers peut constituer un standard, par une confrontation.

A. Le standard

Le standard en tant d’adjectif correspond à un élément « conforme à une norme de

fabrication, à un modèle, à un type ; normalisé », « correspond à un type courant, habituel, sans originalité » (⁵³⁶). Cependant nous recherchons la définition du standard en tant que nom et non en tant qu’adjectif. Cette première définition a pourtant le mérite de mettre en lumière un élément important au sein du standard : la notion de normalité, de conformité. En réalité, nous recherchons la définition du standard, mais plus précisément celle de standard juridique. Les standards juridiques sont des « termes difficiles à définir avec précision, issus du

vocabulaire juridique anglo-saxon, désignant le renvoi fait - notamment dans certains textes- à un comportement considéré correspondre à ce qui est communément admis en la matière pour le groupe social à un moment donné ; (exemple : les bonnes mœurs, la bonne foi, le bon père de famille, les règles de l’art dans l’exécution d’un travail). En cas de litige, ce comportement type servira de référence pour le juge pour apprécier le comportement effectif qu’a eu la personne mise en cause devant lui. Leur caractère flou et évolutif de ce concept confère de la souplesse à l’application de ces textes, en laissant aux juges une assez grande liberté d’appréciation dans les affaires qui leur sont soumises » (537

). Le dictionnaire juridique de G. Cornu offre une définition plus complète. Le terme de standard est un terme

536 Le Petit Larousse, éd. 2009, p. 963.

Dictionnaire culturel en langue française (R-Z), sous la direction d’A. REY, Le Robert, 2006, p. 996. « Le mot

anglais [standard] est emprunté à l’ancien français estandart : étendard. » Le standard est un « type, norme de fabrication […] conforme à un type ou à une norme de fabrication en série. […] conditions standards, état standard : conditions types, conditions normales ou conditions de référence. Se dit de l’état socialement dominant et normal (d’un usage d’une langue, d’un comportement, de langage). […] Conforme au modèle habituel, sans originalité. »

537 S. GUINCHARD, G. MONTAGNIER, R. GUILLIEN, J. VINCENT, Lexique des termes juridiques, Dalloz,

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d’origine anglaise, il signifie « niveau, modèle, étalon, moyenne ». Le standard est utilisé « pour désigner une norme souple fondée sur un critère intentionnellement indéterminé,

critère directif (englobant et plastique, mais normatif) qu’il appartient au juge, en vertu du renvoi implicite de la loi, d’appliquer espèce par espèce, à la lumière de données extralégales ou même extrajuridiques (références coutumières, besoins sociaux, contexte économique et politique), occasion d’adapter la règle à la diversité des situations et à l’évolution de la société, en la pérennisant. Exemple : référence à la bonne foi, à la conciliation des intérêts en présence (intérêt de la famille, intérêt de l’enfant) à des circonstances exceptionnelles » (⁵³⁸). Selon cette définition, nous obtenons différentes caractéristiques définissant le standard. Le standard est une norme adaptable aux circonstances de droit ou de fait, dont l’origine est légale, et que le juge va pouvoir manier, adapter, modeler jusqu’à lui donner une consistance propre. Si nous combinons cette définition avec les autres définitions données, nous obtenons que le juge va créer un modèle à suivre, un niveau à atteindre, un standard minimum, « un

étalon de la réalité factuelle » (⁵³⁹).

La notion de standard est une notion délicate à cerner. D’ailleurs, la notion de standard et son utilisation par le juge administratif a fait l’objet d’une thèse qui nous intéresse particulièrement ici (⁵⁴⁰). Tout d’abord, l’auteur part d’une définition provisoire regroupant en partie les caractéristiques qui viennent d’être citées : « le standard est un type de disposition

indéterminée, plutôt utilisé par le juge, dont le caractère normatif est l’objet de contestations et qui met en jeu certaines valeurs fondamentales de normalité, de moralité ou de rationalité » (⁵⁴¹), « le standard est donc avant tout un instrument de mesure qui peut être mis

en œuvre de façon plus ou moins évidente » (542

). M. Rials a cherché, à partir de cette définition provisoire, à définir au mieux ce qu’est le standard. Il a ainsi relevé deux obstacles dans son travail : le standard peut tendre à devenir arbitraire et la doctrine s’oppose sur ce domaine précis (⁵⁴³). Un troisième obstacle dans la recherche d’une définition pleine et

538 G. CORNU, Vocabulaire juridique, PUF, 2007, p. 885.

539 P. MORVAN, Le principe de droit privé, Panthéon-Assas, Droit privé, 1999, p. 60.

540 S. RIALS, Le juge administratif français et la technique du standard. Essai sur le traitement juridictionnel de

l’idée de normalité, op. cit., 564 p.

541 Ibid., p. 3.

542 Ibid., p. 72.

543 Ibid., p. 11. « La nécessité d’une définition se trouve confrontée à deux obstacles de taille. Le premier :

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complète du standard est l’indétermination de la notion du standard qui empêche une définition précise de la notion. Ce que réfute M. Rials (⁵⁴⁴). Ainsi il va chercher à lui donner une définition précise.

L’auteur remarque rapidement une des particularités de la notion de standard : il s’agit d’une notion pouvant répondre à deux définitions différentes, même si elles ne sont pas opposées. Le standard est double (⁵⁴⁵). Finalement, l’auteur trouve trois définitions différentes du standard, ou plutôt trois types différents de définition : nous obtenons une définition matérielle, organique et formelle, ces trois types de définition apportant chacune des éléments de compréhension à la notion de standard (⁵⁴⁶). Après ce constat, M. Rials définit le standard en tant que notion, c’est-à-dire qu’il doit alors donner soit la qualification de notion conceptuelle, soit celle de notion fonctionnelle au standard. Pour l’auteur, le standard est clairement une notion fonctionnelle, mais avant de réaliser cela, il redéfinit ce qu’est une notion fonctionnelle : « les notions fonctionnelles sont celles pour lesquelles la définition

fonctionnelle est plus productive que les définitions classiques. Le standard est sans doute une notion fonctionnelle de ce point de vue. Le style utilisé par le Doyen Vedel pour définir ce type de notion est d’ailleurs étrangement proche du style que nous avons vu être celui du mouvement du standard » (⁵⁴⁷). Toutefois, l’auteur refuse de qualifier le standard uniquement par le biais de la notion fonctionnelle. Dans ce but, il critique la théorie de G. Vedel : « en

réalité, la définition fonctionnelle n’est pas un mode de définition autonome : elle ne peut pas

y jouer un grand rôle, mais qui rend d’autant plus aigu le risque de verser dans l’arbitraire. Le second : les pratiques doctrinales sont relativement contradictoires. »

544

Ibid., p. 26. « L’une des raisons de la faiblesse du travail définitoire à l’époque du mouvement du standard

est quelque peu surprenante. C’est celle qui pose que le standard étant une notion indéterminée ne doit donc pas être défini de façon précise. » « Le fait que les standards soient des notions indéterminées n’implique nullement a priori que la notion même de standard le soit. »

545 Ibid., p. 31. « On s’aperçoit que la notion décrite [le standard] est en fait double. […] Tantôt le standard est

reconnu comme une « directive générale destinée à guider le juge dans l’administration du droit et à lui donner

une idée de son but et sa finalité », tantôt il est précisé qu’il est « la mesure de la conduite moyenne d’une personne normale dans des circonstances déterminées » . »

546 Ibid., p. 47. « D’un point de vue matériel, le standard est un concept indéterminé, ayant trait aux valeurs

fondamentales de la société et ayant pour objet l’analyse des comportements des acteurs juridique par référence à un type moyen de conduite. » « D’un point de vue organique, le standard est un procédé plutôt, mais pas exclusivement, jurisprudentiel. » « D’un point de vue formel enfin, il apparaît que le standard est bien souvent identifiable par les termes qui l’expriment. »

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éviter d’intégrer des éléments de définitions classiques. Plus qu’une définition à proprement parler, elle est un instrument qui permet de reconsidérer d’un œil neuf les définitions traditionnelles. Il n’y a pas de pure définition fonctionnelle » (548

). Selon ce propos, le standard se définit à l’aide des trois types de définitions cités ci-dessus, mais aussi par le biais d’une définition fonctionnelle, qui, elle aussi, est de trois types : fonctionnelle-organique, fonctionnelle-formelle et fonctionnelle-matérielle (⁵⁴⁹). Le standard est alors le mélange de