Structures organisationnelles au niveau national
D — SUPERVISION ÉCONOMIQUE DE LA FOURNITURE DES SERVICES DE NAVIGATION AÉRIENNE
RESPONSABILITÉS DES ÉTATS CONTRACTANTS
2.21 En vertu de la Convention de Chicago, les États contractants ont la responsabilité, déjà évoquée ci-avant, de fournir des services de navigation aérienne de façon non discriminatoire dans leur espace aérien. Un point essentiel est la sécurité de la fourniture de ces services, qui doivent respecter les normes et pratiques recommandées (SARP) figurant dans les Annexes à la Convention. Les États contrac-tants ont la possibilité de déléguer la fourniture de ces services à des organismes publics ou privés, par exemple en leur accordant une licence assortie de conditions appropriées, mais ils ne peuvent pas déléguer leurs responsabilités à l’égard de la sécurité des services de navigation aérienne fournis.
NÉCESSITÉ DE LA SUPERVISION ÉCONOMIQUE
2.22 Outre une réglementation adéquate en matière de sécurité, il peut s’avérer nécessaire d’assurer une supervision économique appropriée des activités des fournisseurs de services de navigation aérienne afin de compenser le manque de concurrence et d’éviter les abus de monopole. Toutefois, la nature, la portée et l’étendue d’une telle supervision dépendra des circonstances particulières prévalant dans l’État ou le groupe d’États si les services de navigation aérienne sont fournis sur une base supranationale. La concurrence commence à apparaître dans les services de navigation aérienne (voir le
§ 2.23). On notera en particulier que le degré de concurrence efficace et la structure du capital social de l’organisme fournisseur peuvent influer sur l’étendue de la supervision économique nécessaire. Une situation de concurrence réelle ou la perspective réaliste d’une telle concurrence est la meilleure garantie de la satisfaction des besoins des usagers, par exemple en termes de prix et de qualité des services, grâce aussi aux pressions croissantes visant le rendement et l’efficacité des investissements. De même, la structure du capital social d’un organisme et sa structure de gestion peuvent être des facteurs importants.
En prenant l’exemple d’un cas extrême, si un organisme prestataire des services est détenu et contrôlé
Chapitre 2. Structures organisationnelles au niveau national 2-9 collectivement par ses usagers, toute inquiétude au sujet d’abus possibles en situation de monopole tend à disparaître.
2.23 L’importance de la concurrence dans la fourniture de services de navigation aérienne est actuellement limitée et il n’existe pratiquement aucune possibilité de concurrence entre différents four-nisseurs de services de navigation aérienne dans un même espace aérien. Néanmoins, certains aspects des activités des fournisseurs offrent une possibilité réduite de concurrence sur le marché, qui peut être envisagée. À titre d’exemple, il existe déjà nombre de cas de services de contrôle d’aérodrome qui font périodiquement l’objet d’appels d’offres. De plus, la coopération régionale dans la prestation des services de navigation aérienne peut conduire à la création d’un mécanisme de certification/désignation suivant lequel tous les prestataires de services de navigation aérienne devront être certifiés en fonction de critères communs. Lorsque ces certificats sont reconnus mutuellement dans l’ensemble d’une région, les États sont libres de désigner tout organisme ayant un certificat valide pour fournir les services de navigation aérienne dans une partie donnée de leur espace aérien.
2.24 Cependant, si la concurrence reste absente et que les services de navigation aérienne restent fournis par un monopole naturel ou découlant d’une législation, monopole qui n’est pas soumis à une concur-rence directe ou même à une concurconcur-rence indirecte réaliste, il est probable qu’un besoin de supervision économique appropriée se fera sentir. Le paragraphe 15 de la Politique de l’OACI sur les redevances (Doc 9082) décrit un certain nombre d’objectifs possibles correspondant à des besoins potentiels de supervision économique appropriée. Ces besoins potentiels, qui n’apparaissent qu’en l’absence de concurrence ou lorsque la concurrence trop faible ne suffit pas à protéger suffisamment les usagers, sont les suivants :
a) besoin de protéger les utilisateurs contre la surfacturation ou autres pratiques anticoncur-rentielles constituant des abus de position dominante ;
b) besoin de transparence en ce qui concerne les données financières et autres d’un fournisseur de services de navigation aérienne, pour permettre aux usagers d’évaluer correctement le mode d’imputation proposé ;
c) besoin de protection de l’usager contre des pratiques discriminatoires dans l’imputation des redevances ;
d) besoin d’efficacité dans la prestation des services de navigation aérienne ; e) besoin de normes et de qualité de service appropriées et uniformes ; f) besoin d’encouragements à des investissements suffisants et valables ;
g) besoin de consultation opportune des usagers pour s’assurer de bien tenir compte de leurs opinions ;
h) besoin de mettre en place un mécanisme de règlement des différends.
FORMES POSSIBLES DE SUPERVISION ÉCONOMIQUE
2.25 Le cadre de supervision économique qu’un gouvernement pourrait mettre en place afin de protéger les usagers contre les risques d’abus de monopole, tout en assurant le maintien au niveau minimal
2-10 Manuel sur l’économie des services de navigation aérienne nécessaire des coûts de la supervision, pourrait prendre différentes formes selon qu’il s’appliquerait, par exemple, à des organismes publics ou privés et selon leur position de force sur le marché.
Réglementation de recours
2.26 Lorsqu’il institue le fournisseur autonome, public ou privé, de services de navigation aérienne, l’État pourrait dans le cadre des arrangements d’établissement, signaler qu’une réglementation directe sera mise en œuvre (réglementation de recours) si le fournisseur ne veille pas à ce que son comportement reste dans des limites « acceptables ». Le but visé est d’obtenir les avantages d’une réglementation permettant d’adoucir les caractéristiques les plus défavorables d’un monopole, mais sans subir les coûts et les aberrations découlant de cette réglementation. Ce recours serait normalement accompagné de l’application de la loi normale sur la concurrence. Pour qu’une telle approche fonctionne, le fournisseur doit savoir ce que l’on entend par un comportement acceptable. Toutefois, si cette approche exigeait de définir dans le détail des limitations commerciales, elle pourrait recréer précisément les aberrations de réglementation que l’on cherche à éviter.
Commission consultative indépendante
2.27 Cette approche plus traditionnelle de la lutte contre les abus de monopole est souvent considérée comme plus appropriée lorsque les parties intéressées ne constituent pas des groupes homogènes et que les moyens à leur disposition pour organiser un recours collectif sont donc limités voire inexistants. Une commission consultative indépendante pourrait se composer de compagnies aériennes, d’usagers de l’aviation générale, de l’armée et d’autres intervenants, en vue de mener un dialogue efficace et permanent avec la direction du fournisseur de services de navigation aérienne et d’analyser les propositions de services, d’investissements et de fixation des prix.
Contrats entre fournisseurs et usagers
2.28 Plutôt que de réglementer directement un fournisseur de services de navigation aérienne, l’État pourrait demander au fournisseur de négocier un contrat de services avec les usagers. L’objectif de l’État responsable serait de garantir que les usagers soient à même d’influencer la nature, la qualité et le coût du service. Bien négocié, un contrat pourrait éliminer ou réduire la nécessité d’une supervision directe de la part de l’État.
Arbitrage/règlement des différends
2.29 Si l’État définit une norme de comportement acceptable, telle qu’évoquée au § 2.26, ou s’il existe un contrat entre un fournisseur de services de navigation aérienne et les usagers, un mécanisme d’arbitrage ou de règlement des différends n’entrerait en jeu que si le fournisseur de services de navigation aérienne et ses usagers étaient incapables de s’entendre sur l’application pratique de telles dispositions. Il faudrait peut-être alors identifier un type de « déclencheurs » susceptible de mettre en marche le processus d’arbitrage et sans doute aussi des critères de règlement des différends. Le principal avantage d’un arbitrage réside dans la pression qu’il exerce sur les parties pour qu’elles passent entre elles des accords commerciaux et respectent ces accords, ce qui renforce d’autant le pouvoir compensateur sous-jacent que les transporteurs aériens peuvent détenir sur le marché. Cependant, son succès dépendrait probablement, entre autres choses, de la puissance de monopole du fournisseur de services de navigation aérienne, notamment s’il s’agissait du seul mécanisme de « réglementation » disponible.
Chapitre 2. Structures organisationnelles au niveau national 2-11
Réglementation économique/organisme de réglementation
2.30 Les variantes les plus communes de réglementation économique sont les réglementations du coût du service ou du taux de rendement et le recours à un plafonnement des prix prédéterminé sur de longues périodes.
2.31 La réglementation du taux de rendement est conçue essentiellement pour traiter la question des profits excessifs en situation de monopole. Elle peut exiger du fournisseur de services de navigation aérienne qu’il soumette les investissements et la tarification de ses services à approbation, l’objectif étant de limiter le taux de rendement du fournisseur sur les investissements nécessaires. Dans sa forme simple, au moins, elle permet la répartition des coûts, qu’il s’agisse de frais d’exploitation ou de dépenses en immobilisations, mais sa capacité à encourager soit une plus grande rentabilité économique, soit un investissement approprié et rentable pour augmenter la capacité ou améliorer la qualité est tout sauf garantie. Le taux de rendement amène souvent à risquer un surinvestissement par le biais d’une recherche d’un haut de gamme superflu. Pour compenser cela, la réglementation du taux de rendement risque d’introduire un mécanisme d’immixtion sans apporter d’incitations claires à améliorer les performances et l’efficacité.
2.32 Le plafonnement des prix à long terme peut instaurer de meilleures incitations à la rentabilité.
À titre d’exemple, une fois établi le plafonnement sur cinq ans, une entreprise commerciale sera fortement incitée à réduire ses coûts et à conserver ainsi des profits élevés pour le reste de la période. Le rapport coût-efficacité résultant entraînera alors une baisse des prix facturés aux usagers lors de l’évaluation suivante.
2.33 Cependant, la méthode du plafonnement des prix peut avoir des effets incertains sur les immobilisations. Elle présente le problème suivant : comme le plafonnement des prix peut être établi pour plusieurs années, tant pour les dépenses en immobilisations à venir que pour les actifs en place, la tentation est grande de surévaluer les premières avant l’établissement du plafonnement et, par la suite, de ne pas réaliser complètement le programme d’investissement étant donné que le plafonnement peut procurer au fournisseur un rendement à court terme sur les immobilisations sans avoir à investir effectivement. Le problème fondamental qui se pose alors provient du défaut d’établir une définition claire et exhaustive des extrants et de leurs prix, ce qui permet à l’entité soumise à la réglementation de prétendre que les fonds non utilisés proviennent de gains (désirables) en efficacité.
2.34 Un plafonnement des prix sur les extrants pourrait atténuer ce problème. Une fixation des prix basée sur le rendement des extrants pourrait constituer une meilleure incitation à investir de façon rentable.
Les prix peuvent être modifiés à la hausse ou à la baisse en fonction de la réalisation des objectifs de rendement. Si le plafonnement des prix peut être étroitement lié aux extrants au fil du temps, le fournisseur de services de navigation aérienne sera alors peu incité à retarder ou à ne pas réaliser des investissements productifs.
Dispositions institutionnelles : garde-fous
Consultation obligatoire/Fourniture d’informations
2.35 Les transporteurs aériens, principaux usagers des services fournis, sont souvent d’importantes sociétés internationales. L’obtention rapide de renseignements, par exemple, sur les frais d’exploitation et dépenses d’investissement des fournisseurs de services de navigation aérienne, leurs programmes d’investissement envisagés, les prévisions de trafic aérien et les normes de qualité/de service proposées sur lesquelles ils s’appuient, peuvent constituer, pour les transporteurs, un élément important des moyens
2-12 Manuel sur l’économie des services de navigation aérienne de contrôle visant à obtenir des prix et une qualité de service équitables, convenables et efficaces. Si les services de navigation aérienne sont fournis par des organismes privés ou mixtes (publics/privés), la consultation et la divulgation d’informations peuvent être exigées et imposées en vertu des dispositions d’une licence concédée au fournisseur de services de navigation aérienne.
Présence des parties intéressées au conseil d’administration
2.36 La présence des parties intéressées au conseil d’administration peut aider à promouvoir la transparence et l’imputabilité dans les rapports entre les fournisseurs et les usagers de services de navigation aérienne.
Propriété conjointe
2.37 Un régime de propriété qui inclut les exploitants d’aéronefs et l’ouverture correspondante du conseil d’administration peuvent servir à assurer la communication des informations, la consultation et l’unanimité dans la fixation des tarifs et redevances.
SÉLECTION DE FORMES DE SUPERVISION APPROPRIÉES
2.38 Au moment de décider de la nécessité d’une supervision économique allant au-delà de la législation normale sur la concurrence et avant de retenir la solution la mieux appropriée, les États devraient d’abord considérer les possibilités de concurrence et, par conséquent, l’importance du risque d’abus de pouvoir de monopole et, ensuite, le coût éventuel de divers autres mécanismes de supervision. Si la concurrence ou la perspective d’une concurrence est suffisamment forte, il sera sans doute inutile d’ajouter une supervision économique à la législation normale sur la concurrence.
2.39 Un autre facteur important pour trouver la meilleure méthode consiste à examiner la structure du capital et de la gestion du fournisseur des services de navigation aérienne ainsi que le cadre institutionnel et juridique général de la supervision économique appliquée aux activités du fournisseur et des usagers. De façon générale, plus grande est la participation des usagers au capital et au contrôle de l’entité qui fournit les services de navigation aérienne, moins il est nécessaire d’appliquer des mesures externes particulières de supervision économique en vue de protéger ces usagers. Par contre, la détention de capital par un sous-ensemble des usagers pourrait s’avérer inquiétante, suivant les circonstances, en raison des possibilités de comportement discriminatoire à l’égard des autres usagers.
2.40 Le cadre institutionnel dans lequel se déroule la supervision économique peut être la clé de son succès : traitement des questions de monopole, incitation des fournisseurs de services de navigation aérienne à travailler efficacement et à investir de façon à optimiser, en termes de capacité et de qualité de service, les extrants requis par les usagers. Il est important d’envisager avec soin les rôles, les droits et les responsabilités de chacune des parties concernées : gouvernement, fournisseurs de services de navigation aérienne, usagers et, éventuellement, organismes de réglementation.
2.41 Si l’État, compte tenu de la situation locale, souhaitait mettre sur pied un organisme de réglementation économique plutôt que de s’en remettre à la législation générale sur la concurrence, il serait bon de maintenir un équilibre convenable entre indépendance et imputabilité non seulement dans cet organisme, mais encore chez le fournisseur de services de navigation aérienne dont il serait censé réglementer l’activité. Pour obliger l’organisme de réglementation à respecter ses obligations redditionnelles,
Chapitre 2. Structures organisationnelles au niveau national 2-13 le gouvernement devrait lui imposer des objectifs précis — si possible en vertu d’un acte législatif — assortis d’une autonomie d’exploitation suffisante.
2.42 Quel que soit le modèle adopté, il est souhaitable de faire en sorte que les dispositions visant la supervision économique soient conçues de manière à réduire au minimum les restrictions inutiles susceptibles de s’appliquer au fournisseur et aux usagers des services de navigation aérienne. Un mode de consultation amélioré, s’appuyant sur une fourniture efficace d’informations, devrait être une exigence de base pour la plupart des approches évoquées ci-dessus, de façon à optimiser les chances de réceptivité du fournisseur à l’égard des préférences de l’usager, non seulement dans l’immédiat, mais aussi à moyenne et à longue échéance.
MISE EN ŒUVRE — RÉSOLUTION DES DIFFÉRENDS
2.43 La participation d’entités autonomes à la fourniture des services de navigation aérienne a amené des pratiques commerciales et de nouvelles forces du marché susceptibles d’entraîner de nouveaux types de différends qu’il faudra régler avant qu’ils ne soient portés sur la scène internationale. La supervision économique doit prévoir des mécanismes de règlement des différends qui soient équitables, transparents, rapides et efficaces et qui établissent un climat de confiance entre le fournisseur de services de navigation aérienne et les usagers de ces services. Le but est de créer une confiance entre les parties lorsque les forces du marché n’assurent pas le règlement des différends.
2.44 Il n’existe pas de mécanisme qui puisse répondre à tous les besoins et à toutes les situations.
En général, la procédure de règlement d’un différend entre des parties à un accord se déroule en deux étapes :
a) consultations entre les parties ;
b) recours à la décision d’un tribunal d’arbitrage, auquel le différend est soumis à la demande de l’une des parties.
Les décisions prises à cette deuxième étape du mécanisme sont généralement obligatoires, c’est-à-dire que les parties ont l’obligation de les appliquer.
2.45 Outre les actes de procédure administrative ou judiciaire, un État peut envisager un mécanisme de « premier recours » qui pourrait constituer un niveau intermédiaire entre la consultation et l’arbitrage. Ce niveau intermédiaire fait appel soit à un médiateur indépendant, soit à un groupe indépendant d’experts, chargé de faire enquête sur les faits et de déterminer le fond du différend, ou de formuler une recommandation de règlement. Il est fondé sur des échéances claires, des mesures d’application et des mesures provisoires ainsi que sur l’intervention de tierces parties, le cas échéant.
2.46 Un tribunal indépendant pourrait être créé, auquel les usagers recourraient s’ils avaient des raisons de croire qu’ils sont victimes d’un abus de monopole ou d’autres pratiques déloyales. Cet organisme pourrait aussi s’occuper des appels concernant les plaintes pour non-respect des principes imposés pour la fixation des tarifs. Un tel mécanisme ne devrait cependant pas altérer le droit des parties d’avoir accès à d’autres mécanismes de règlement des différends, notamment dans le cadre des lois générales sur la concurrence. Il n’empêcherait pas non plus le recours au processus formel d’arbitrage prévu dans un accord.
2.47 La protection des tiers pourrait aussi être assurée par l’emploi d’un mécanisme moins coûteux, tel qu’un ombudsman. On notera toutefois qu’un ombudsman a pour rôle d’offrir une tribune neutre et ne détient aucun pouvoir d’exécution.
2-14 Manuel sur l’économie des services de navigation aérienne 2.48 En outre, pour ce qui est des plaintes relatives aux décisions prises par les autorités de supervision économique, il devrait être possible de faire appel à une instance supérieure. Un régime de surveillance de conformité et de contrôle d’application comportant la création d’un système administratif de pénalités financières, permettant de recourir à un tribunal d’appel indépendant, est envisageable. Cepen-dant, il faut reconnaître qu’un mécanisme efficace de mise à exécution aurait une importance critique, mais qu’il pourrait, pour de nombreux États, devenir extrêmement exigeant en termes de ressources.
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