INTRODUCTION
1. La Politique de l’OACI sur les redevances d’aéroport et de services de navigation aérienne (Doc 9082) et le présent manuel défendent le principe de la relation entre les coûts et les redevances d’usage. En vertu de ce principe, le développement des services de navigation aérienne est normalement financé à partir des fonds obtenus des États bailleurs, des bénéfices non répartis des prestataires de services autonomes, des prêts à des conditions commerciales ou des émissions de titres de créance.
Lorsque les travaux liés aux installations et services sont achevés et que ceux-ci sont mis en œuvre, les coûts d’investissement sont généralement recouvrés par l’incorporation des amortissements correspondants à l’assiette des redevances d’usage. Ainsi, seul le coût des services effectivement fournis est imputé aux exploitants d’aéronefs.
2. Toutefois, la possibilité d’utiliser le préfinancement pour développer des installations et services de navigation aérienne, dans des circonstances particulières et à condition que des mesures strictes de précaution soient mises en place, est reconnue au paragraphe 42 de la Politique de l’OACI sur les redevances (Doc 9082). Ces précautions incluent une réglementation économique efficace et trans-parente pour les redevances d’usage et la prestation connexe des services, y compris l’audit et l’analyse comparative des résultats obtenus, une comptabilité exhaustive et transparente, des consultations approfondies et l’application de redevances pendant une période limitée. Il ne devrait être fait appel au préfinancement que lorsque les exploitants d’aéronefs vont bénéficier de la prestation de services nécessaires, améliorés ou moins coûteux, qui ne peuvent être assurés autrement parce que les sources de financement ordinaires sont insuffisantes et parce qu’il n’est pas possible ou parce qu’il est trop coûteux d’accéder aux marchés des capitaux. Les précautions en matière de gestion et de comptabilité devraient clairement identifier les liens entre les redevances de préfinancement et le coût des projets, ainsi que les liens entre les redevances et les usagers qui bénéficient finalement du projet ; elles devraient encourager les consultations à l’avance et faire en sorte que des principes de comptabilité transparents et généralement acceptés soient mis en œuvre pour le projet en question. Les paragraphes ci-après contiennent des informations complémentaires sur les critères et les procédures de préfinancement.
SUPERVISION ÉCONOMIQUE
3. La Section D du Chapitre 2 donne des indications sur la nécessité d’une supervision économique et sur les formes qu’elle pourrait revêtir. Lorsqu’un préfinancement est envisagé, il est plus particulièrement nécessaire de protéger les usagers contre le paiement de redevances excessives qui résulte de l’abus d’une position dominante par le fournisseur de services, ainsi que de mettre en place des mécanismes de règlement des différends.
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CRITÈRES APPLICABLES AUX PROJETS EN CAPITAL
4. Les fournisseurs de services de navigation aérienne devraient être en mesure de démontrer clairement aux exploitants d’aéronefs et aux autorités chargées de leur supervision économique les avantages du préfinancement par rapport aux techniques d’investissement traditionnelles. Le préfinan-cement ne devrait être envisagé que pour les projets de nouvelles immobilisations qui sont bien avancés dans le processus de planification des immobilisations, y compris la justification du projet, l’envergure de celui-ci, le calendrier proposé de mise en œuvre (notamment les dates de commencement et d’achèvement), le coût estimatif et les niveaux requis d’agrément du projet. Dans le cas des pays en voie de développement, il pourrait être aussi envisagé de financer ainsi des grands projets de réhabilitation. Le préfinancement ne devrait pas être utilisé pour l’établissement d’un fonds de capitaux pour des projets indéfinis, car la politique actuelle de l’OACI en matière de recouvrement des dépenses autorise des réserves en capital limitées ; le préfinancement ne devrait pas non plus couvrir les coûts d’exploitation.
5. Le préfinancement peut être utilisé pour des dépenses de développement et de mise en œuvre de projets en capital, y compris la préparation des plans d’ingénierie et d’architecture définitifs, les dépenses pour la passation des contrats et l’administration (notamment les coûts modérés liés à la perception des redevances de préfinancement), la construction, les achats d’équipement, les coûts environnementaux et les coûts liés à la sûreté du chantier. Lorsqu’il est possible de ne financer qu’une partie des coûts de développement du projet, le préfinancement ne devrait pas être utilisé comme seule source de financement de la totalité du projet. Les fournisseurs de services de navigation aérienne devraient plutôt réfléchir au pourcentage du coût total du projet qui représente un équilibre acceptable entre les avantages et les risques d’une initiative de préfinancement et devraient consulter les usagers à ce sujet, ainsi que l’autorité responsable de la supervision économique, s’il y a lieu.
CONSULTATION DES USAGERS
6. Les fournisseurs de services de navigation aérienne qui envisagent de faire appel au préfinancement devraient consulter les exploitants d’aéronefs et, s’il y a lieu, les autorités responsables de la supervision économique, avant le lancement du projet. La nécessité d’une consultation exhaustive préalable à l’établissement et à l’utilisation ultérieure d’un compte de préfinancement constitue à la fois un défi et une clé de la réussite de toute initiative de préfinancement. L’objectif d’une consultation est de démontrer aux usagers les avantages financiers que représente un préfinancement, la part respective sur plusieurs années de chacune des méthodes de financement prévues pour le projet, et d’explorer d’autres solutions de financement. Idéalement, les consultations devraient permettre d’expliquer clairement aux usagers les avantages d’un projet de préfinancement. Il ne faudrait pas introduire un préfinancement avant d’avoir procédé à une consultation transparente et approfondie des usagers des services de navigation aérienne et d’avoir obtenu les autorisations prévues dans le cadre du régime national de supervision économique. Des consultations, ainsi que des préavis suffisants, devraient être prévus s’il est proposé de réviser les redevances de préfinancement, notamment en ce qui concerne le niveau, la portée, l’échéancier ou le coût du projet en question.
COMPTABILITÉ DES RECETTES ET DES DÉPENSES LIÉES AU PRÉFINANCEMENT DES PROJETS
7. Une comptabilité détaillée et transparente du préfinancement des projets en capital est une précaution nécessaire pour garantir que les recettes dérivées des redevances de préfinancement soient perçues et affectées à un projet particulier, conformément au mécanisme de préfinancement, à la
Appendice 4. Préfinancement des projets en capital par le biais de redevances App 4-3 méthodologie de recouvrement des coûts du fournisseur de services de navigation aérienne et au mécanisme de supervision économique de l’État, le cas échéant. L’objectif est de faire en sorte que les fournisseurs de services de navigation aérienne n’abusent pas de leur situation de monopole, et que toutes les mesures possibles soient prises pour améliorer la productivité des fournisseurs de services de navigation aérienne.
8. Un compte de préfinancement spécial ou séparé devrait être établi pour le projet ; on peut ainsi démontrer avec une plus grande transparence comment les redevances spécifiquement attribuables au projet sont imposées aux usagers des services de navigation aérienne, comment sont crédités et débités les comptes par rapport au calendrier de mise en œuvre du projet, et que les redevances cessent d’être exigées des usagers lorsque le compte de préfinancement n’est plus nécessaire. Une comptabilité transparente, et une bonne consultation des groupes d’usagers, sont la garantie que les usagers n’auront pas à payer une deuxième fois par le biais des redevances habituelles pour une installation lorsque cette dernière sera mise en service.
9. Les intérêts accumulés à partir de l’ouverture d’un compte de préfinancement devraient servir à compenser ou à réduire le coût du projet pour lequel le compte a été ouvert.
10. Les redevances d’usage perçues lors du préfinancement devraient être évaluées par rapport aux Chapitres 6 et 7 du présent manuel, mais sans tenir compte dans l’assiette des coûts de l’amortissement de la part des investissements ayant fait l’objet d’un préfinancement.
11. Lorsqu’il y a lieu, les principaux éléments du cadre d’un préfinancement et un état sommaire des recettes et des dépenses de l’exercice budgétaire devraient figurer dans le rapport annuel ou autre document comptable public du fournisseur de services de navigation aérienne. Le compte spécial de préfinancement devrait aussi être inclus dans la vérification des états financiers du fournisseur pour l’exercice financier et devrait faire partie de tout contrôle financier ou de tout contrôle des performances du projet en capital en question. Ce contrôle pourrait aussi inclure toute documentation établie par les gestionnaires de l’aéroport pour démontrer les avantages de la mise en œuvre d’une stratégie de préfinancement par rapport aux techniques de financement traditionnelles, avant que ne soit imposée cette redevance de préfinancement.
SOURCE DES REDEVANCES DE PRÉFINANCEMENT
12. La structure d’un préfinancement devrait refléter le principe plus général que défend l’OACI quant à la relation qui doit exister entre les coûts et les redevances ; les redevances ne devraient pas être fixées à des niveaux qui, sur la base de projections raisonnables et prudentes, généreront des recettes supérieures aux besoins de financement. Le préfinancement pourrait prendre la forme d’un montant qui s’ajoute aux redevances aéronautiques existantes, ou l’introduction d’une nouvelle redevance aéronautique spécifique.
13. Un exploitant pourrait aussi faire appel à une stratégie de préfinancement mixte, c’est-à-dire que de nouvelles redevances pourraient être imposées aux différents usagers des services de navigation aérienne en proportion des coûts et des avantages pour ces différents usagers une fois le projet achevé, et ce conformément aux méthodologies de calcul des redevances utilisées par le fournisseur de services. Les fournisseurs de services pourraient ainsi réagir avec plus de souplesse compte tenu de l’environnement unique dans lequel ils opèrent. D’autres sources extérieures de financement telles que des subventions, des contributions ou autres subsides (principal et intérêts) devraient être envisagées dans la stratégie globale de financement.
App 4-4 Manuel sur l’économie des services de navigation aérienne 14. Les redevances de préfinancement devraient être compatibles avec la structure de supervision économique de chaque État et être appliquées à l’intérieur de cette structure, et elles devraient être conformes à la méthodologie agréée du fournisseur de services pour la détermination des redevances d’usage. La structure d’un préfinancement devrait aussi être mise au point en tenant compte du contexte et des contraintes éventuelles imposées par les accords existants de recouvrement des dépenses auprès des usagers. La structure de préfinancement devrait aussi prendre en considération les groupes d’usagers qui sont exemptés des redevances d’usage (vols militaires et autres vols exemptés des redevances).
ÉCHÉANCIER ET CONTRAINTES
15. Le moment où débute un projet de préfinancement est lié à la complexité du projet, à la solidité financière du fournisseur de services qui entreprend le projet, à la partie du projet que le préfinancement permet de financer et aux autres sources de financement dont disposent les gestionnaires.
16. Une structure de préfinancement devrait comprendre des dispositions relatives à la cessation du prélèvement des redevances de préfinancement si un projet n’a pas débuté dans les délais convenus, est suspendu pendant une période définie, est mené à terme, ou si les besoins de financement total du projet sont couverts une fois que toutes les sources de financement ont été prises en compte.
PERCEPTION DES REDEVANCES DE PRÉFINANCEMENT
17. La forme que prend une redevance de préfinancement (montant ajouté à une redevance aéronautique existante ou nouvelle redevance aéronautique spécifique au projet), déterminera les modalités de sa perception qui pourraient être similaires à ce qui est décrit dans la Partie D du Chapitre 7.
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