A — ASPECTS FONDAMENTAUX - Coopération internationale

Coopération internationale

A — ASPECTS FONDAMENTAUX

GÉNÉRALITÉS

4.1 Une des caractéristiques fondamentales des services de navigation aérienne mentionnées au Chapitre 2, Partie B, est qu’ils ne sont, habituellement, pas tous fournis par une seule entité. Ainsi, les trois éléments majeurs, à savoir ATS (ou ATM), COM (ou CNS) et MET, sont habituellement fournis par deux ou trois entités distinctes. Par conséquent, tous les coûts encourus par un État qui sont imputables à l’ensemble des services de navigation aérienne qu’il assure ne pourront peut-être pas être comptabilisés ensemble, parce que les dépenses engagées par chacune des entités concernées ne seront peut-être pas incluses. Ceci s’applique en particulier aux dépenses MET. Il est à noter aussi qu’il y a des circonstances où des services de navigation aérienne majeurs, comme l’assistance météorologique, sont fournis sur une base contractuelle. (Les deux autres catégories de services de navigation aérienne, à savoir SAR et AIS, ne représentent habituellement qu’une part mineure du montant total des coûts afférents aux services de navigation aérienne.) C’est en raison de ces caractéristiques organisationnelles que l’exercice d’un contrôle financier approprié sur la fourniture des services de navigation aérienne est indispensable.

4.2 Lorsque l’exploitation des services de navigation aérienne n’est qu’une des nombreuses fonctions qu’exerce une administration de l’aviation civile ou un autre service gouvernemental, il convient d’établir, pour les services de navigation aérienne considérés, un système comptable distinct ou complé-mentaire, qui pourra se fonder sur une ventilation par postes, comme celle qui est décrite dans la Partie B ci-après, et ce parce que les comptes de l’administration de l’aviation civile ou du service gouvernemental concerné ne sont peut-être pas tenus sous une forme qui réponde aux besoins de la gestion des services

4-2 Manuel sur l’économie des services de navigation aérienne de navigation aérienne et assure la transparence voulue pour la consultation avec les usagers. Il convient de se reporter aussi au texte traitant des incidences de la structure organisationnelle sur le contrôle financier et la comptabilité, au Chapitre 6.

APPLICATION DES PRINCIPES DES MEILLEURES PRATIQUES COMMERCIALES

4.3 Les meilleures pratiques commerciales sont les pratiques employées par les entreprises commerciales qui, au fil du temps, se sont révélées économiques, efficaces et fructueuses pour la mise sur le marché de produits de qualité. La Politique de l’OACI sur les redevances (Doc 9082, paragraphe 17) recommande l’application des principes des meilleures pratiques commerciales pour les services de navigation aérienne. Les principes commerciaux d’exploitation et de gestion devraient être suivis indépen-damment du fait que la propriété et l’exploitation du fournisseur de services de navigation aérienne relèvent du secteur public ou du secteur privé.

4.4 Les principes des meilleures pratiques commerciales devraient être appliqués dans la mesure où les États et/ou les fournisseurs de services de navigation aérienne le jugent approprié. Le paragraphe 17 de la Politique de l’OACI sur les redevances recommande que les États appliquent ces pratiques dans les domaines suivants notamment :

a) qualité et opportunité des services ;

b) évaluation des propositions d’investissement ; c) processus de consultation et traitement des usagers ; d) pratiques comptables et transparence ;

e) plans de développement.

4.5 À cet égard, cela impliquerait, par exemple, que les fournisseurs de services de navigation aérienne considèrent que les transporteurs aériens et les autres usagers de l’espace aérien sont des clients qui veulent être convaincus que les services sont d’une qualité appropriée et qu’ils sont fournis à temps et de façon rationnelle sur le plan des coûts. Cela impliquerait aussi qu’il y ait une réceptivité devant les changements des besoins et des demandes des clients. Il faudrait mettre en place un échange d’informations bidirectionnel et un processus de consultation véritable des usagers au sujet du plan de développement des services de navigation aérienne et du rapport entre la qualité du service, le niveau de l’investissement et le niveau des redevances.

4.6 Des comptes transparents, publiés de façon régulière, devraient permettre de discerner les coûts, les recettes et (le cas échéant) les subventions et les subventions croisées (voir aussi le § 4.9 et la référence aux principes comptables internationaux au § 4.41). Le fait que les redevances d’usage soient subventionnées ne devrait pas être considéré comme dispensant d’abaisser les coûts d’exploitation. S’il est nécessaire, pour des raisons d’intérêt public plus large, de subventionner la fourniture de services de navigation aérienne par des fonds publics, cela devrait se voir clairement dans le système comptable.

4.7 Les propositions d’investissement devraient être jaugées de façon objective par des analyses financières et des analyses coûts-avantages plus larges. Les impératifs de sécurité et de sûreté sont des considérations primordiales. L’atténuation des incidences de l’aviation sur l’environnement peut aussi être un avantage. Dans la mesure où les projets relatifs aux services de navigation aérienne sont financés par

Chapitre 4. Gestion financière 4-3 des fonds publics, les analyses peuvent comprendre une évaluation des besoins sociaux et de l’impact sur l’économie nationale et/ou locale (voir le Chapitre 5).

4.8 Outre ceux qui sont recommandés au § 4.4, les principes des meilleures pratiques commer-ciales pourraient aussi s’appliquer dans de nombreux autres domaines, comme l’élaboration des budgets, la gestion des comptes bancaires et de la trésorerie, la présentation d’états financiers, les analyses comparatives (étalonnage) et la mesure des performances et de la productivité, la tarification économique, la perception des redevances ainsi que la gestion des activités connexes.

OBJET DE LA COMPTABILITÉ ET DU CONTRÔLE FINANCIER

4.9 On appelle comptabilité financière le système selon lequel recettes et dépenses sont enregistrées, puis récapitulées de manière à donner un aperçu financier global de la fourniture des services de navigation aérienne. Le degré de précision et de détail des comptes financiers dépend de l’étendue des précisions requises et de l’ampleur des services de navigation aérienne considérés. Il est cependant indis-pensable de veiller, dès le départ, à ce que toutes les procédures comptables soient appliquées en confor-mité avec les règles, normes ou conventions comptables généralement admises. Il convient de souligner aussi l’importance d’une bonne vérification des comptes, interne et externe.

4.10 Il peut être utile de compléter la comptabilité financière par une comptabilité de gestion, qui applique des techniques comptables dans le but de faciliter, pour tous les niveaux de la direction, la planification et le contrôle de la fourniture des services de navigation aérienne.

4.11 L’objet fondamental du contrôle financier est de veiller à ce que les ressources utilisées pour la fourniture des services de navigation aérienne soient dépensées de façon efficace, opportune, fiable et responsable. Cela implique une surveillance de la fourniture des services sur le plan financier, pour s’assurer que l’ampleur des dépenses et des recettes au cours d’un exercice donné soit conforme à un budget antérieurement approuvé.

4.12 Le contrôle financier et la comptabilité sont évidemment reliés entre eux, puisque la direction ne peut pas exercer de contrôle financier efficace si elle ne dispose pas des données que fournit un système de comptabilité financière établi sur des bases saines. Il est donc indispensable que l’établissement des procédures destinées à assurer le contrôle financier s’accompagne d’un examen approfondi du système comptable, pour s’assurer que celui-ci pourra fournir les données financières nécessaires à cette fin.

PORTÉE DE LA COMPTABILITÉ ET DU CONTRÔLE FINANCIER

4.13 Le contrôle financier comprend essentiellement trois étapes : il s’agit premièrement de comparer les recettes et les dépenses réelles à celles qui ont été prévues ; deuxièmement, de déterminer, en cas d’écart marqué, si la cause réside dans le budget lui-même ou dans la gestion des services de navigation aérienne ou si elle résulte de facteurs extérieurs indépendants de la gestion ; et troisièmement, de définir les mesures correctives qu’il est nécessaire ou possible de prendre.

4.14 Tout écart substantiel par rapport au budget initial pour un certain poste de recette ou de dépense majeur pourrait appeler aussi un examen des résultats prévus, afin de déterminer la mesure dans laquelle d’autres postes, et la situation financière générale de l’entité ou des entités concernées fournissant les services de navigation aérienne, pourraient être touchés. Cet examen sera particulièrement utile dans

4-4 Manuel sur l’économie des services de navigation aérienne les cas où le déficit pourrait affecter en définitive l’efficacité d’exploitation des services de navigation aérienne.

4.15 À la fin de l’exercice comptable, qui s’étend en règle générale sur 12 mois, les entrées dans chacun des comptes financiers sont totalisées pour être présentées dans deux formulaires ou tableaux complémentaires, à savoir le compte de résultat (aussi appelé état des recettes et des dépenses ou compte des profits et pertes) et le bilan. Le premier récapitule toutes les recettes et les dépenses sur une période spécifiée, la différence entre les deux totaux constituant le profit ou la perte. Le bilan, par contre, récapitule l’état de l’actif et du passif à un moment donné. La variation de la valeur nette est fonction de la réalisation d’un profit ou d’une perte au cours de l’exercice considéré, cas dans lequel l’élément d’équilibrage sera identique dans le compte de résultat et dans le bilan.

4.16 Un compte de résultat ou un bilan, pris isolément, n’indique pas les mouvements de l’actif, du passif et du capital qui se sont produits au cours de la période comptable. Un état des flux de trésorerie peut être établi pour mettre en lumière les mouvements de trésorerie au cours de la période considérée. Cet état donnera aussi des renseignements sur les liquidités dont dispose l’entité. Des renseignements complé-mentaires à ce sujet figurent dans la Partie B du présent chapitre. Il est à noter qu’un état des flux de trésorerie, lorsqu’il porte sur plusieurs années, est particulièrement pertinent et utile lors de la recherche de financement, parce qu’il montre l’évolution de la trésorerie de l’entité qui fournit les services de navigation aérienne, et peut ainsi influer sur le montant et les conditions du prêt ou du financement recherché.

PLAN D’ACTIVITÉS ET BUDGET

Généralités

4.17 La qualité de la planification a une influence considérable sur le succès de la gestion d’une organisation. Des procédures de planification efficaces et efficientes, comprenant l’élaboration d’un plan d’activités et d’un budget, contribueront aussi à répondre aux besoins des usagers et aux attentes de l’autorité de tutelle ou de l’instance de réglementation. L’efficacité de la planification dépendra de la participation active non seulement des dirigeants, mais aussi du personnel à tous les niveaux de l’organisation.

4.18 Le plan d’activités et le budget portent sur des calendriers différents, mais devraient être reliés entre eux dans le cadre suivant :

a) une stratégie devrait indiquer les objectifs à long terme qui sous-tendent le plan d’activités ;

b) un plan d’activités, normalement établi pour une période de trois à cinq ans, identifie les projets à exécuter au cours de cette période et indique l’environnement commercial pour le budget ;

c) un budget est normalement établi pour un an et représente la première année de réalisation du plan d’activités dans ses détails financiers et opérationnels.

4.19 L’établissement d’un plan d’activités et d’un budget représente une partie importante du processus de planification, rendant possible la réalisation des objectifs ci-après, indépendamment de la structure organisationnelle :

Chapitre 4. Gestion financière 4-5 a) planifier, pour faire en sorte que les besoins futurs soient anticipés et satisfaits en temps

voulu ;

b) coordonner les éléments de la fourniture des services de navigation aérienne pour assurer un service efficace ;

c) gérer efficacement les facteurs de production qui interviennent dans la fourniture des services de navigation aérienne ;

d) exercer un contrôle financier sur la fourniture des services de navigation aérienne pour s’assurer que les coûts en ont été engagés réellement et à bon escient.

Plan d’activités

4.20 Le rôle du plan d’activités est de spécifier les besoins en matière d’infrastructure et les actions à mener par l’organisme au cours de la période du plan pour réaliser ses stratégies à long terme. Le plan devrait donc prescrire des objectifs précis pour atteindre les buts fixés. Il devrait le faire en esquissant l’environnement commercial dans le cadre duquel il est prévu que l’organisation fonctionnera, et ce qu’il implique. Il faudra aussi prendre en considération les facteurs politiques, juridiques, économiques, sociaux et techniques, ainsi que les évolutions régionales et mondiales, qui pourraient avoir des effets sur l’organisation ; il faudra en outre mettre en évidence les hypothèses retenues qui influeront particulièrement sur les résultats prévus du plan. Il sera possible de décomposer certains objectifs selon le niveau et le coût des services et le recouvrement des coûts y afférents, en indiquant qui sera chargé de leur réalisation et en assumera la responsabilité. Le plan fixera aussi des objectifs clés en regard desquels la performance sera surveillée. Le plan n’aura pas seulement une orientation financière, mais comportera aussi des buts concernant la sécurité, la sûreté, la nature et le niveau des services, la demande prévue pour ces services et les besoins des usagers.

4.21 Le plan devrait identifier les projets d’investissement et leurs incidences financières. Il importe que les nouveaux projets inclus dans le plan d’activités répondent à un besoin opérationnel et soient accompagnés d’une évaluation établissant la justification économique et financière du projet. (Cet aspect est exposé de façon plus détaillée au Chapitre 5.) Il faudra peut-être trouver un compromis entre le coût de solutions techniques qui pourront répondre aux besoins opérationnels et les incidences financières pour les usagers. Il faudrait aussi inclure des prévisions sur l’évolution prévue des effectifs et des types de personnels au cours de la période du plan. Le plan d’activités devrait permettre de démontrer que l’organisme est bien géré, par référence à des indicateurs de performance pertinents concernant la productivité/rentabilité des services ainsi que leur qualité et leur efficience (décrits dans la Partie C). Les indicateurs doivent couvrir le passé récent et comporter des projections fondées sur les résultats atteints dans la réalisation du plan.

4.22 Le plan devrait prendre en compte les paramètres suivants : a) trafic aérien prévu ;

b) hypothèses économiques extérieures (par exemple : taux de change, inflation, PNB et taux d’intérêt) ;

c) effectifs et changements au niveau des qualifications, de la formation et des compétences requises du personnel ;

4-6 Manuel sur l’économie des services de navigation aérienne d) limites applicables aux dépenses et/ou aux redevances de services de navigation

aérienne ;

e) modifications dans les arrangements institutionnels ; f) variations des coûts (salaires, dépenses d’exploitation) ; g) recettes ;

h) résultat d’exploitation (mesuré par la différence entre recettes et dépenses prévues).

4.23 La planification étant un processus continu, le plan d’activités doit être actualisé chaque année en fonction des modifications importantes. Pour assurer la continuité et pour que les plans ne deviennent pas simplement une série de « vœux pieux », il est recommandé que les avancées prévues dans le plan de l’exercice antérieur soient examinées, et que les écarts intervenus soient identifiés et expliqués. Une certaine souplesse devrait cependant être prévue, pour éviter qu’une trop grande rigidité ne risque de compromettre la réalisation du plan. Les principales incertitudes concernant les résultats, en particulier pour les années ultérieures, devraient être examinées (par exemple, les incidences d’un volume de trafic inférieur aux prévisions sur les dépenses d’équipements) et les éventualités en cas de résultats différents pourraient être indiquées (par exemple, établissement d’un ordre de priorité des projets d’investissements pour le cas où des contraintes limiteraient les possibilités d’emprunt pour dépenses d’équipement). Les effets de différentes hypothèses en matière de coûts (par exemple, augmentation des dépenses de personnel) pourraient aussi être évalués.

Budget

4.24 Le budget devrait être établi sur la base de la première année d’application du plan d’activités ; il porte en général sur une période correspondant à l’exercice financier annuel. Il ne devrait être révisé qu’exceptionnellement, si des raisons inhabituelles et imprévisibles interviennent en cours d’exercice. Des prévisions devraient cependant être établies régulièrement au cours de l’exercice en ce qui concerne les recettes et dépenses réelles à prévoir.

4.25 Un budget se compose de deux parties :

a) un budget qui établit des prévisions de recettes et de dépenses, y compris l’amortissement et les intérêts ;

b) un budget des investissements, qui établit des prévisions relatives aux dépenses en immobilisations et indique en détail les investissements proposés en vue de développer des éléments d’actif existants ou d’en acquérir de nouveaux au cours de l’exercice.

4.26 Le budget devrait être organisé en fonction du système comptable utilisé pour enregistrer recettes et dépenses. Pour être un outil de contrôle utile, le budget doit apporter des éléments d’orientation aux unités opérationnelles qui dépensent des ressources pour produire des services. Les postes budgé-taires devraient correspondre aux divers sous-comptes du système comptable. Le budget devrait être présenté de manière à faciliter la comparaison des résultats réels et des résultats budgétisés, sur une base trimestrielle ou mensuelle ainsi que pour l’ensemble de l’exercice. Une comparaison très détaillée (par exemple, poste par poste dans les différents sous-comptes) n’est peut-être pas nécessaire à cette fin.

Chapitre 4. Gestion financière 4-7

FINANCEMENT ET GESTION DE TRÉSORERIE

4.27 Le financement et la gestion de trésorerie sont des pratiques qui visent à porter à un niveau aussi élevé que possible le rendement des investissements et l’efficacité de la mobilisation de fonds. Ces tâches peuvent être réalisées de façon interne ou externe, et parfois par les services nationaux du trésor. La gestion de trésorerie doit s’accompagner de la gestion de l’exposition à des risques liés aux devises étrangères et aux taux d’intérêt. Dans ce dernier cas, il s’agit notamment de réduire à leur minimum les risques liés aux fluctuations des taux du marché afin de contrôler le rendement des investissements et le coût des emprunts.

4.28 La gestion de trésorerie consiste généralement à prévoir les besoins en liquidités et à les équilibrer au regard des rentrées et sorties de fonds attendues, autrement dit des recettes et des paiements.

On établit généralement à cette fin des prévisions à quatre-vingt-dix jours de ces facteurs. Les décisions concernant le moment où il convient soit d’emprunter pour combler des déficits de trésorerie prévus, soit de placer des excédents de trésorerie, ainsi que les échéances relatives à chacune de ces opérations, complètent le cycle des activités de gestion de trésorerie. Une gestion de trésorerie efficace peut contribuer dans une importante mesure à améliorer la performance financière globale des services de navigation aérienne.

4.29 Les politiques, procédures et systèmes de gestion de trésorerie devraient reposer sur une description claire des pouvoirs. Des examens ou des audits inopinés devraient être effectués pour parer à tout risque d’abus de pouvoir ou d’abus de la confiance qu’implique la relation nécessaire entre le fournisseur des services de navigation aérienne et les institutions bancaires concernées.

VÉRIFICATION INTERNE ET VÉRIFICATION EXTERNE

4.30 La vérification interne (ou audit interne) peut être définie comme une fonction indépendante d’évaluation exercée au sein d’un organisme, dont l’objet est d’examiner les activités dans le cadre d’un service assuré à tous les niveaux de la direction. Il s’agit d’un contrôle qui, après l’avoir mesurée et évaluée, fait rapport sur l’efficacité de l’ensemble du dispositif de contrôles internes, financiers et autres, mis en place par la direction pour protéger ses actifs, assurer la fiabilité des livres comptables, promouvoir l’efficacité opérationnelle et surveiller l’application des politiques et directives. La vérification interne a un maximum

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