C — STRUCTURES ORGANISATIONNELLES

OBSERVATIONS GÉNÉRALES

2.8 Le principal objectif fixé à tous les fournisseurs de services de navigation aérienne est de planifier et d’exploiter des services sûrs et efficaces dans l’espace aérien dont l’État a la responsabilité. Ces services doivent être fournis de la façon la meilleure et la plus efficace possible et être axés sur les besoins des usagers. Même si c’est en définitive à lui qu’incombe cette fonction, il est admis que l’État peut déléguer cette responsabilité à un organisme spécifique qu’il charge de fournir ces services en son nom. Dans ce cas, l’État peut choisir dans un large éventail de structures organisationnelles au niveau national — ministère gouvernemental, organisme public autonome, société à capitaux publics, ou même entièrement privés. La fourniture de ces services peut également être déléguée à un organisme multinational (voir le Chapitre 3).

2.9 La décision que prendra chaque État en ce qui concerne, au niveau national, la structure organisationnelle à laquelle sera confié le fonctionnement de ses services de navigation aérienne dépendra de la situation dans le pays concerné, de l’organisation de l’espace aérien et de la délégation éventuelle de la fourniture de services à d’autres États. Ces décisions seront souvent fortement influencées par les grandes orientations définies par les pouvoirs publics, mais chaque État devra éventuellement tenir compte des facteurs suivants :

a) le cadre global de l’appareil gouvernemental et du système d’administration adopté par l’État ;

b) le maintien des arrangements juridiques et administratifs visant à faire en sorte que l’État s’acquitte des responsabilités qui lui incombent en vertu des articles pertinents de la Convention de Chicago ;

2-4 Manuel sur l’économie des services de navigation aérienne c) les activités prévues du secteur du transport aérien, et les sources et coûts des fonds

nécessaires aux immobilisations dans l’infrastructure connexe. Les options de financement des investissements sont les suivantes :

1) financement public ;

2) financement par capitaux propres ; 3) financement par emprunt ;

4) location.

Le choix de l’option de financement peut avoir une incidence sur la structure organisationnelle. Par exemple, si en raison de restrictions d’emprunt applicables au secteur public, les organismes publics n’ont pas accès aux marchés privés des capitaux, la seule solution sera peut être d’opter pour une autre structure organisationnelle ;

d) l’exigence pour l’industrie aéronautique, qu’il s’agisse des services internationaux ou des services intérieurs, de favoriser une plus grande efficacité de ses activités grâce à la fourniture de services sûrs et efficaces de navigation aérienne ;

e) l’importance que revêt l’aviation civile pour les objectifs économiques et sociaux de l’État et la mesure dans laquelle l’aviation civile s’est développée pour répondre à ces besoins.

STRUCTURES ORGANISATIONNELLES FONDAMENTALES

2.10 Il existe essentiellement trois structures organisationnelles fondamentales pour la fourniture de services de navigation aérienne au niveau national, à savoir :

a) le service compétent de l’administration nationale, qui est assujetti aux règles de la comptabilité et de la trésorerie publiques ; les traitements et conditions d’emploi de son personnel sont ceux de la fonction publique ;

b) l’organisme public autonome, qui est distinct de l’appareil gouvernemental, mais dont les pouvoirs publics détiennent l’entière propriété ;

c) l’organisme privé, soit entièrement aux mains d’intérêts privés, soit dans lequel les pouvoirs publics détiennent une part minoritaire.

Service compétent de l’administration nationale

2.11 Les principales caractéristiques de ce type d’organisation sont les suivantes : a) le chef du service relève directement du plus haut niveau de l’Administration ;

b) en tant qu’organisation gouvernementale, le service compétent de l’administration natio-nale est financé par les fonds publics, parfois même par les recettes fiscales générales.

Les redevances d’usage perçues pour les services de navigation aérienne peuvent être

Chapitre 2. Structures organisationnelles au niveau national 2-5 conservées soit par les pouvoirs publics, qui s’en serviront à diverses fins, soit par le service compétent ;

c) le service compétent de l’administration nationale peut ne pas être assujetti aux impôts que paient les entreprises privées.

2.12 Les autres facteurs suivants peuvent également être pertinents :

a) l’administration nationale fournit tous les types de services de navigation aérienne et peut également fournir des services apparentés comme la coordination des recherches et du sauvetage. C’est normalement à elle qu’il appartient d’assurer la réglementation de la sécurité aéronautique ;

b) si le système comptable public ne permet pas de fournir l’information comptable nécessaire, qui est précisée au Chapitre 4, il faudra établir des comptes distincts selon les normes et pratiques comptables commerciales ;

c) les dépenses en immobilisations doivent être soumises au processus d’approbation et aux règles de trésorerie des pouvoirs publics et peuvent être en concurrence avec d’autres demandes d’utilisation des fonds publics ;

d) le service compétent n’est en général pas tenu par une entente officielle en ce qui concerne la fourniture de services à l’aviation militaire.

Organisme public autonome

2.13 Ce type d’organisme a normalement les principales caractéristiques suivantes :

a) c’est aux pouvoirs publics, en leur qualité de propriétaire, qu’il appartient de fixer les objectifs de l’organisme et d’en contrôler le rendement ;

b) un conseil d’administration supervise les activités de l’organisme. Il est nommé par les pouvoirs publics, dont il relève ;

c) l’organisme est autosuffisant, et il peut être exigé de lui un rendement financier sur le capital utilisé ;

d) l’organisme perçoit des redevances sur les services qu’il fournit et utilise les recettes provenant de ces redevances pour financer ses dépenses d’exploitation et ses immobilisations. Certaines activités spécifiques (par exemple, des activités militaires ou des services assurés aux localités éloignées) peuvent être exemptées des redevances ; le coût correspondant peut alors être supporté par les pouvoirs publics ;

e) l’organisme applique les normes et pratiques comptables commerciales ; f) l’organisme peut être assujetti aux taxes normales des entreprises.

2.14 Ce modèle englobe un large éventail d’organisations, selon la mesure dans laquelle on veut que l’organisme fonctionne comme une entreprise du secteur privé. Les facteurs supplémentaires ci-après peuvent également se révéler pertinents :

2-6 Manuel sur l’économie des services de navigation aérienne a) un organisme public, même s’il fonctionne étroitement selon le modèle du secteur privé, peut néanmoins être soumis aux orientations définies par les pouvoirs publics ou faire l’objet de pressions de la part de ceux-ci pour prendre en compte des questions d’intérêt public plus larges ;

b) l’organisme peut être responsable de la réglementation de la sécurité de ses services et, dans certains cas, de la sécurité aéronautique en général ;

c) le personnel de l’organisme ne fera vraisemblablement pas partie de la fonction publique et ne pourra par conséquent pas bénéficier du traitement et des autres conditions d’emploi du secteur public ;

d) c’est normalement le gouvernement qui fournit le capital de l’organisme, soit par prêt direct, soit en consentant des garanties d’emprunt, soit par des arrangements de location.

Il se peut également que l’organisme ait accès au marché privé des capitaux, bien que cet accès puisse être limité par le gouvernement, étant donné le caractère public de l’organisme ;

e) l’organisme pourra être tenu de suivre le processus public d’approbation en ce qui concerne les grands projets d’immobilisations.

Organisme privé

2.15 L’établissement d’un tel organisme devra tenir compte d’un certain nombre de facteurs. Les services de navigation aérienne étant en général fournis par un monopole, il faudra mettre en place plusieurs sauvegardes visant à protéger les usagers contre des redevances exagérées et à garantir le respect d’un certain nombre d’obligations comme la liberté d’accès, la non-discrimination entre les catégories d’usagers et la conformité aux ententes et obligations internationales. Il est à noter que la création d’une entité privée pour assurer les services de navigation aérienne ne devrait d’aucune façon réduire l’impératif qu’a l’État de remplir ses obligations internationales, notamment celles qui sont énoncées dans la Convention de Chicago et dans ses Annexes, ainsi que son obligation morale de respecter la Politique de l’OACI sur les redevances (Doc 9082). En établissant le cadre de réglementation régissant l’entité privée, il faut veiller à ce que ces sauvegardes soient protégées comme il convient.

2.16 Les principales caractéristiques d’un organisme entièrement privé seront vraisemblablement les suivantes :

a) l’organisme sera tenu par les obligations qui incombent aux États en vertu de la Convention de Chicago ;

b) l’organisme sera administré par un conseil d’administration dont les membres seront nommés selon sa charte ;

c) l’organisme sera financièrement autonome, percevra des redevances sur ses services, se procurera des fonds sur les marchés des capitaux et devra réaliser un rendement financier ;

d) l’organisme appliquera des normes et pratiques comptables commerciales ; e) l’organisme sera assujetti aux impôts normaux que paient les entreprises.

Chapitre 2. Structures organisationnelles au niveau national 2-7

2.17 Les autres facteurs ci-après pourraient également être pertinents :

a) la structure financière de l’organisme devra être suffisamment solide pour qu’il soit en mesure de satisfaire à ses obligations financières ;

b) l’organisme devra se conformer aux normes établies par les services officiels compétents en matière de réglementation de la sécurité de l’aviation ;

c) si la fourniture des services de navigation aérienne n’est pas soumise à la concurrence, les redevances perçues sur ces services devront faire l’objet d’une réglementation économique indépendante ;

d) l’organisme percevra des redevances sur ses services et utilisera les recettes provenant de ces redevances pour financer ses dépenses d’exploitation et ses immobilisations.

Certaines activités spécifiques (par exemple, des activités militaires ou des services assurés aux localités éloignées) pourront être exemptées des redevances ; le coût corres-pondant pourra alors être supporté par les pouvoirs publics ;

e) des arrangements relatifs à la coordination du trafic civil-militaire, notamment en ce qui concerne l’utilisation commune des installations et services, et les questions financières connexes, devront être formalisés et convenus avec les ministres compétents ;

f) c’est le gouvernement qui représente l’État au niveau international. Toute participation de l’organisme privé à cette représentation devra être décidée par les parties intéressées.

ARRANGEMENTS TRANSITOIRES

2.18 La direction générale du changement se fera probablement du département gouvernemental vers un organisme autonome. Avant qu’un organisme autonome devienne opérationnel, il faut lui établir une charte, ou un document analogue. La charte devra préciser quels sont les services que cet organisme sera chargé de fournir ou d’exploiter. Tout changement de structure organisationnelle nécessitera une consultation de toutes les parties concernées.

2.19 Le processus de transition dépendra des circonstances et des pratiques en usage dans chaque État, mais, en général, les questions qui pourraient se poser lorsque l’on passe du service public à une autre structure organisationnelle sont les suivantes :

a) établissement de relations officielles entre les pouvoirs publics et l’organisme autonome, y compris en ce qui concerne les rapports financiers ;

b) établissement de relations officielles entre l’organisme autonome et les organismes chargés de la réglementation de la sécurité aérienne et des enquêtes sur les accidents d’aviation ;

c) établissement d’un cadre de réglementation économique ; d) identification, évaluation et transfert des avoirs ;

e) structure financière initiale ;

2-8 Manuel sur l’économie des services de navigation aérienne

f) conditions d’emploi, y compris les modalités de retraite ;

g) constitution des effectifs, y compris le maintien de bonnes relations de travail pendant la période de transition ;

h) consultation des usagers et autres parties intéressées.

OBSERVATIONS GÉNÉRALES

2.20 Les structures organisationnelles décrites ci-dessus ne s’excluent pas mutuellement. En effet, un État peut choisir de retenir les caractéristiques d’une ou de plusieurs d’entre elles. Quelle que soit la structure choisie, un organisme qui fournit des services de navigation aérienne doit se conformer à la Politique de l’OACI sur les redevances (Doc 9082) et aux éléments indicatifs des chapitres ci-après du présent manuel ; il est tenu, en outre, de mettre à la disposition des usagers, pour qu’ils puissent en prendre connaissance, des renseignements indiquant que leurs coûts ont été calculés selon une méthode appropriée.

D — SUPERVISION ÉCONOMIQUE DE LA FOURNITURE