B — APPLICATION DES PRINCIPES DE TARIFICATION ÉCONOMIQUE

AMPLEUR DU RECOURS À LA TARIFICATION ÉCONOMIQUE

7.6 Pour déterminer le niveau des redevances, il pourrait être approprié, dans certaines circonstances, de compléter la méthode traditionnelle du coût moyen par la méthode de tarification

Chapitre 7. Redevances de services de navigation aérienne et leur perception 7-3 économique. Bien qu’il ne soit pas toujours possible d’appliquer la tarification économique, dans les cas où une telle approche est réalisable, elle peut être un outil particulièrement utile pour fournir de façon efficace et au moindre coût des services de navigation aérienne, lorsque le coût moyen n’est pas une représentation adéquate des coûts résultant du traitement d’un nombre accru d’aéronefs. En fondant l’assiette des redevances sur des principes économiques, les fournisseurs de services sont plus en mesure de répondre à la demande de services des exploitants d’aéronefs avec la capacité (l’offre) existante, d’encourager la fourniture de capacité au moindre coût et d’offrir des incitations à une expansion à long terme de la capacité, selon les besoins et la pertinence. La tarification économique permet, à court terme, une utilisation efficace des ressources limitées, fondée sur l’attribution de la capacité aux applications présentant la valeur la plus élevée. À long terme, elle contribue à envoyer des signaux tarifaires pour orienter davantage les investissements vers les domaines présentant la plus grande valeur en éliminant les pénuries de capacité.

Ainsi, par exemple, des redevances fondées sur l’utilisation de pointe ou sur d’autres facteurs de mesure de la production liés aux coûts peuvent éventuellement faciliter l’écoulement du trafic horaire et offrir aux fournisseurs de services la possibilité de mieux gérer l’encombrement dans les zones complexes de l’espace aérien tout en fournissant des ressources pour améliorer la navigation et la surveillance dans ces zones, et donc d’accroître la capacité en fin de compte.

7.7 Des exemples de tarification économique sont notamment, mais sans s’y limiter, la tarification au coût marginal, la tarification de période de pointe et la tarification en rapport avec la congestion. Dans la littérature sur l’économie des transports, ces types de modèles de tarification sont souvent présentés comme des moyens utilisables pour s’atteler aux questions d’efficience ou lorsqu’un prix de marché ne tient pas compte de façon adéquate du coût de la congestion ou des retards. Elle peut être utilisée aussi pour recouvrer, d’une façon économiquement efficiente, des coûts fixes ou conjoints, et pourrait être considérée comme une façon équitable de recouvrer la totalité ou la majeure partie des coûts de mise en œuvre de cette capacité auprès d’usagers dont la demande est la cause de l’investissement dans une capacité supplémentaire. Pour déterminer si telle ou telle méthode de tarification est appropriée, il faudra tenir compte d’un certain nombre de facteurs, examinés ci-après.

7.8 La tarification au coût marginal est peut-être la forme de tarification économique la plus fréquemment citée, parce qu’elle est la plus compatible avec le fonctionnement de marchés concurrentiels.

Selon cette forme de tarification économique, les redevances de services de navigation aérienne seraient égales à la somme des coûts marginaux afférents à la fourniture des services. En fonction de la structure des coûts des services de navigation aérienne, cette redevance pourra être supérieure ou inférieure au coût moyen de la fourniture des services de navigation aérienne. Dans le cas où elle est supérieure au coût moyen, le fournisseur de services met en place des services de navigation aérienne supplémentaires à un coût unitaire croissant. Par contre, lorsque le coût unitaire des services de navigation aérienne diminue avec la fourniture de plus de services, la redevance sera inférieure au coût moyen. Une condition requise pour la mise en œuvre de cette méthode de tarification est que l’entité qui impose les redevances ait une base solide pour le calcul des coûts marginaux. Il est souvent nécessaire de recourir à l’analyse économétrique pour estimer les coûts marginaux.

7.9 La tarification de période de pointe convient surtout lorsque les fournisseurs de services sont confrontés à des contraintes de capacité et qu’il y a des fluctuations significatives de la demande entre périodes de pointe et hors pointe. Selon cette méthode de tarification, les usagers hors pointe auront à payer seulement le coût marginal de la fourniture des services de navigation aérienne, tandis que les usagers en période de pointe auront à payer les coûts marginaux intégraux ou à long terme associés à la capacité supplémentaire nécessaire pour satisfaire la demande de pointe. Comme dans les cas où les usagers ont à payer un prix unique basé sur le coût marginal, la tarification de période de pointe tente aussi de se rapprocher de l’efficience répartitive des marchés concurrentiels en faisant payer plus cher les usagers de pointe et moins cher les usagers hors pointe. Pour mettre en œuvre cette méthode de

7-4 Manuel sur l’économie des services de navigation aérienne tarification, les fournisseurs de services devront établir quels sont les usagers de pointe et hors pointe, quels sont les coûts de desserte des usagers de pointe et hors pointe, et comment leur comportement change une fois que des redevances différentielles sont introduites.

7.10 La tarification en rapport avec la congestion pourrait convenir face à la situation où un ensemble particulier d’usagers des services de navigation aérienne impose un coût à un autre ensemble d’usagers — mais sans que le premier ensemble d’usagers ait lui-même à supporter ce coût. Une telle méthode de tarification pourrait être applicable, par exemple, dans des cas où des fournisseurs de services gèrent un secteur d’espace aérien complexe, où la capacité est soumise à des contraintes et où certains vols imposent un coût disproportionné au système de services de navigation aérienne. Pour mettre en œuvre cette méthode de tarification, les fournisseurs de services devront en premier lieu déterminer si un groupe d’usagers impose des charges à un autre groupe d’usagers. En deuxième lieu, ils devront identifier ces charges et, en troisième lieu, établir un système d’imputation de redevances pour internaliser ces externalités. Si le prix en rapport avec la congestion est convenablement structuré, aucun usager n’aura à supporter le fardeau de coûts qui ne sont pas entièrement attribuables à ses propres activités commerciales.

La difficulté pratique de cette méthode est qu’il devient extrêmement difficile de mesurer le coût qu’un groupe d’usagers impose à un autre groupe.

7.11 L’objectif de la tarification économique devrait être d’encourager l’utilisation et la fourniture efficientes de capacité des services de navigation aérienne. En accord avec cet objectif, il y a plusieurs conditions requises pour l’application de la tarification économique. Il faudrait en premier lieu qu’une disparité existe ou risque d’exister entre la demande et la fourniture de services de navigation aérienne, au moins dans des secteurs d’espace aérien particuliers à des moments particuliers. En second lieu, il devrait exister une certaine perspective que le régime de tarification modifie cette situation, soit en réduisant la demande, soit en suscitant une expansion de capacité dans des secteurs où il y a congestion. En troisième lieu, si la concurrence est absente ou insuffisamment efficace, l’existence d’un régime institutionnel ou réglementaire efficace serait nécessaire pour protéger les usagers contre une exploitation monopolistique de la part du fournisseur de services.

ÉVALUATION DE L’APPLICATION DE LA TARIFICATION ÉCONOMIQUE DANS UN RÉGIME DE RECOUVREMENT DES COÛTS

7.12 Pour évaluer les perspectives d’application de la tarification économique, plusieurs facteurs devraient être pris en considération — notamment la nature du service fourni, la réactivité des exploitants d’aéronefs et du fournisseur de services aux incitations créées par la méthode de tarification, l’aptitude du système de comptabilité des coûts du fournisseur de services à fournir les données nécessaires pour une application efficace, la nécessité d’introduire les changements de façon progressive et de les signaler à l’avance, ainsi que les contraintes auxquelles une tarification économique serait soumise de la part de l’État ou d’institutions.

7.13 Là où existe une concurrence efficace, on peut compter sur les forces du marché pour faire en sorte que les redevances tiennent compte des coûts marginaux et que les fournisseurs de services recouvrent seulement leurs coûts de fourniture des services augmentés d’un taux raisonnable de rendement de l’actif. Cependant, la plupart des fournisseurs de services de navigation aérienne opèrent généralement comme des monopoles statutaires ou naturels. Sans la discipline de la concurrence, il est donc essentiel que les fournisseurs de services n’exploitent pas l’usage de la tarification pour gagner des rentes monopolistiques. Si des différences significatives existent entre les coûts marginaux et moyens, le potentiel de l’utilisation des principes de la tarification économique dans la fixation des redevances est plus grand, mais la nécessité de veiller à ce que le principe de recouvrement des coûts soit respecté l’est également.

Ainsi, par exemple, s’il existe une différence sensible entre le coût marginal du trafic supplémentaire et le

Chapitre 7. Redevances de services de navigation aérienne et leur perception 7-5 coût unitaire moyen, la fixation d’une redevance égale au coût marginal pourrait produire une recette sensiblement supérieure ou inférieure à celle qui est nécessaire pour recouvrer le coût de base. Si les redevances génèrent des recettes qui dépassent le coût de base, certains aménagements ou arrangements institutionnels seraient nécessaires pour que, en définitive, les usagers ne paient pas davantage que le coût comptable réel des services qu’ils reçoivent. De tels aménagements pourraient être l’utilisation des recettes pour financer l’expansion de la capacité ou la conception d’un système de redevances neutre vis-à-vis des recettes. Par contre, si la fixation des redevances génère des déficits de recettes, l’État pourrait choisir de subventionner le fournisseur de services, reconnaissant les gains d’efficience associés à la fourniture des services au moindre coût possible. Une autre possibilité en cas de déficit de recettes est d’employer des tarifs à deux volets composés d’une redevance variable liée aux coûts marginaux et d’une redevance fixe.

7.14 L’État devrait déterminer ou approuver la méthodologie qu’emploiera le fournisseur de services pour recouvrer ses coûts. Dans certains cas, il pourrait être approprié de le faire sur la base d’un coût moyen, tandis qu’une méthode de tarification économique pourrait convenir dans d’autres cas.

Cependant, avant d’adopter une méthode de tarification économique, les fournisseurs de services devraient avoir la certitude que c’est pratiquement possible. Ils devraient comprendre comment l’utilisation du système d’imputation de redevances influencera le comportement des exploitants d’aéronefs, et si son application produira les résultats voulus. Plus la différence entre coûts marginaux et coûts moyens sera grande, et plus la tarification économique sera susceptible d’influencer le comportement tant des usagers que des four-nisseurs de services. Dans des situations où il n’y a pas de différence significative entre coûts marginaux et coûts moyens, des redevances basées sur les principes de la tarification économique ajouteront peut-être peu de valeur. Souvent, la réactivité des usagers à des incitations fondées sur la tarification économique sera déterminée dans une grande mesure par l’importance de la redevance par rapport au coût d’exploitation total des aéronefs, l’existence d’autres fournisseurs de services, et la souplesse dont les usagers peuvent faire preuve en ce qui concerne les routes ou les marchés de paires de ville desservis.

Pour obtenir les résultats voulus, il pourrait être nécessaire de modifier le système d’imputation de redevances d’une manière compatible avec la Politique de l’OACI sur les redevances (Doc 9082), notamment par l’utilisation de paramètres différents (par exemple la combinaison d’une redevance forfaitaire par vol et d’une redevance fondée sur la masse et la distance). De plus, puisque la capacité et la composition du trafic (survols et atterrissages/départs) varieront sans doute selon les fournisseurs de services, les avantages potentiels de l’instauration d’une tarification économique sont également susceptibles de varier. Chaque fournisseur de services est donc encouragé à procéder à sa propre analyse en examinant les avantages de l’emploi de cette méthode.

7.15 Les fournisseurs de services ont besoin de comprendre la relation entre coûts marginaux et coûts moyens et devront peut-être, avant d’adopter la tarification économique, modifier leur système de comptabilité analytique pour faire en sorte que le système fournisse les données nécessaires pour identifier des variables clés telles que les coûts fixes, variables et marginaux, au niveau du système et au niveau des installations et services. Sans ces données, le fournisseur de services pourra difficilement relier les redevances à une assiette appropriée. En attendant que ces données soient disponibles, les fournisseurs de services devraient s’abstenir d’employer la tarification économique.

TRANSPARENCE ET CONSULTATION

7.16 Lorsque l’on applique les principes de la tarification économique, il est nécessaire de veiller à ce que la détermination des redevances soit faite d’une manière transparente, facilitant la consultation avec les usagers. Les usagers devraient avoir la possibilité d’examiner le processus selon lequel les redevances sont fixées et de présenter leurs observations sur la méthode employée. (Voir aussi la Partie E.)

7-6 Manuel sur l’économie des services de navigation aérienne QUESTIONS LIÉES AU POUVOIR MONOPOLISTIQUE

ET AU RECOUVREMENT DES COÛTS

7.17 Lorsque les États cessent d’être directement engagés dans la fourniture des services de navigation aérienne et, au lieu de cela, confient ces responsabilités à des entités autonomes qui opèrent généralement avec un objectif d’autosuffisance et, selon la structure organisationnelle du fournisseur autonome, peut-être de maximisation du profit, les préoccupations concernant la nature monopolistique de telles entités deviennent nettement plus importantes, spécialement en ce qui concerne la fixation des redevances et l’application des principes de la tarification économique. Pour tenir en échec le pouvoir monopolistique, il existe divers mécanismes qu’il convient d’explorer, mécanismes qui sont analysés dans la Partie D du Chapitre 2.