Statut, organisation interne du Parquet européen

L'article 86 du TFUE n'établit pas quelle doit être la structure, a savoir l'organisation interne, du Parquet européen. Le législateur européen peut donc décider quel statut juridique caractérisera le Parquet européen. La Commission dans la première évaluation d'une analyse d'impact concernant la proposition de règlement portant création du Parquet européen avait envisagé sept options concernant la création du Parquet européen127.

En considérant que l'article 86 du TFUE prévoit la possibilité de créer un Parquet européen, mais

11.7.2012, {SWD(2012) 195 final}, {SWD(2012) 196 final}, point 3 126Voy. a cet égard les Protocoles 21 et 22 annexés aux Traités.

127Commission Staff Working Document, SWD(2013) 274 final, 17.7.2013, Impact Assessment Accompanying the Proposal for a Council Regulation on the establishment of the European Public Prosecutor's Office Brussels, p. 30 et s..

pas une obligation de l'instituer128, la Commission a divisé les options entre celles qui n'envisagent pas la création d'un Parquet européen et celles qui, au contraire, concernent la création d'un Parquet européen. La Commission a ensuite évalué l'efficacité des solutions envisagées dans la réalisation des objectifs stratégiques définis, l'incidence sur les droits fondamentaux, la faisabilité, l'incidence sur les systèmes judiciaires des États membres, l'incidence sur les institutions européennes existantes et l'évaluation des coûts et avantages129.

Nous n'examinerons que brièvement les solutions qui ne prévoient pas la création d'un Parquet européen. Entre elles, la Commission a prévu, en premier lieu, qu'il serait possible de maintenir le

statu quo. Dans ce cas, aucune nouvelle mesure ne serait prise au niveau de l'Union et les

infractions continueraient de n'être poursuivies qu'au niveau national. En deuxième lieu, elle envisage uniquement l'adoption de mesures non réglementaires. Conformément a ce scénario, « aucune mesure législative ne serait prise au niveau de l'Union et aucun nouvel organe ne serait créé́. Néanmoins, les mesures prises aux niveaux national et de l'Union seraient renforcées au moyen de mesures non législatives ».

En troisième lieu, il a été prévu la possibilité de renforcer les compétences d'Eurojust. Dans cette hypothèse, Eurojust serait doté́ de nouvelles compétences pour ouvrir des enquêtes dans l'ensemble de l'Union. Eurojust et ses membres nationaux auraient le droit de donner des instructions contraignantes aux ministères publics nationaux pour déclencher des enquêtes et proposer des poursuites dans les États membres, conformément à l'article 85, al. 1 du TFUE130. Dans ce cas, l'impact sur les systèmes judiciaires nationaux est faible, du moment que la procédure pénale pour combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union demeure purement nationale. Toutefois, l'effectivité est également faible dans la réalisation des objectifs stratégiques définis. Ces options ne permettront donc pas de combattre la fraude, la corruption et d'autres infractions portant atteinte au budget de l'Union. L'incapacité́ des structures et des politiques en place a apporter des solutions, ainsi que l'absence de toute structure européenne répressive et de toute politique européenne commune en matière de poursuites judiciaires ne permettra pas des améliorations. La Commission estime que « l'approche a l'égard des enquêtes pénales et de la 128Voy. article 86, al. 1 du TFUE et, ex multis, D. FLORE, Droit pénal européen, Les Enjeux d'une Justice Pénale

européenne, 2 edition, Bruxelles, Larcier, p. 779.

129Voy. Commission Staff Working Document, SWD(2013) 274 final, 17.7.2013, Impact Assessment Accompanying the Proposal for a Council Regulation on the establishment of the European Public Prosecutor's Office Brussels, p. 30 et s..

130Dès les modifications apportées par le Traité de Lisbonne, l'article 85, al. 1, a) du TFUE prévoit : « La mission

d'Eurojust est d'appuyer et de renforcer la coordination et la cooperation entre les autorites nationales chargees des enquetes et des poursuites relatives à la criminalite grave affectant deux ou plusieurs Etats membres ou exigeant une poursuite sur des bases communes, sur la base des operations effectuees et des informations fournies par les autorites des Etats membres et par Europol. À cet egard, le Parlement europeen et le Conseil, statuant par voie de règlements conformement à la procedure legislative ordinaire, determinent la structure, le fonctionnement, le domaine d'action et les taches d'Eurojust. Ces taches peuvent comprendre: a) le declenchement d'enquetes penales ainsi que la proposition de declenchement de poursuites conduites par les autorites nationales competentes, en particulier celles relatives à des infractions portant atteinte aux interets financiers de l'Union ».

poursuite de ce type d'infractions transfrontalières est extrêmement fragmentaire et inégale et que les niveaux de dissuasion, de détection, d'enquête et de poursuite judiciaire varient sensiblement d'un État membre a l'autre. Elle observe une lacune significative dans le cycle de la répression qui, selon la Commission, pourrait être comblée en créant un Parquet européen »131.

La Commission estime la répression efficace de la fraude aux intérêts financiers de l'Union nécessiterait la création d’un Parquet européen. La structure institutionnelle du Parquet européen peut varier. A ce propos, la Commission envisage quatre options possibles impliquant la création d'un Parquet européen. Elle envisage en particulier la création d'un Parquet européen de type au sein d'Eurojust, la création d’un Parquet européen de type « collège », la création d’un Parquet européen décentralisé et d’un Parquet européen centralisé.

La première option impliquerait la création d’une unité́ centrale « Parquet européen » au sein d’Eurojust, qui deviendrait de ce fait la structure d'accueil du Parquet européen, au même titre qu'une « agence parente ». Cette unité́ jouirait d'une compétence exclusive dans les cas d'infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE et serait composée de procureurs et d'enquêteurs spécialisés dans la criminalité́ financière.

Conformément a la deuxième option, le Parquet européen, a l'instar d'Eurojust, « serait organisé́ en un collège de membres nationaux désignés par les États membres, mais dotés d'un mandat mieux défini et renforcé. Ce collège statuerait a la majorité́ sur les enquêtes et les poursuites relatives aux infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE dans l’ensemble de l’UE ».

Cette option souhaitée par certains États membres132, constitue la solution qui implique un niveau d'intégration moindre au niveau européen133. Le collège ne pourrait pas déclencher des poursuites, mais il pourrait seulement ordonner aux procureurs nationaux compétents de le faire. La loi applicable par les autorités judiciaires nationales serait la loi nationale et non une législation européenne commune. Les preuves seraient évaluées par le collège, qui pourra décider du déclenchement des poursuites pénales. Les preuves seront reconnues conformément au principe de reconnaissance mutuelle et les procureurs nationaux devront coopérer selon les instruments de coopérations existants134. Le Parquet européen ne pourra même pas prendre des décisions rapides, 131Voy. Première évaluation d'une analyse d'impact de la Commission européenne, Proposition de la Commission de règlement du Conseil portant création du Parquet européen, Analyse d'impact (SWD (2013) 275 final, SWD (2013)274 final (résumé)) concernant une proposition de la Commission de règlement du Conseil portant création du Parquet européen (COM(2013)534 final), p. 2.

132Voy. a cet égard la lettre du mars 2013 des Ministres de la justice allemand et français. Voy., en particulier, Common Position of the Ministers of Justice of France and Germany on the European Public Prosecutor’s Office, 4 marzo 2013, [disponible en ligne: http://eppo-project.eu/design/eppodesign/pdf/converted/index.html? url=b0212eec88f918c78c4c6840e8ccf091.pdf&search=].

133Voy. K. LIGETI, M. SIMONATO, The European Public Prosecutor’s Office: Towards a Truly European Prosecution Service?, New Journal of European Criminal Law, 2013, 4(1-2), pp. 13–14 ; G. VERMEULEN, W. DE BONDT, C. RYCKMAN (éds.), Rethinking International Cooperation in Criminal Matters in the EU, Antwerp, Maklu, 2012, p. 474 et s.; nonché Commission Staff Working Document. Impact Assessment Accompanying the Proposal for a Council Regulation on the establishment of the European Public Prosecutor’s Office, cit., p. 36.

comme il le serait nécessaire pour assurer l'efficacité des enquêtes et des poursuites. Avant de décider, le collège devra en effet parvenir a un accord et donc ne pourra pas rapidement prendre une décision135. Ce sera un autre aspect qui empêchera le Parquet européen d'atteindre l'objectif de lutte efficace contre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union.

Dans la troisième option, le Parquet européen consisterait en « un parquet central assisté de procureurs européens délégués exerçant a l'intérieur des États membres et des systèmes nationaux, investis de la pleine autorité́ en matière de poursuites en vertu du droit national. L'office central aurait le pouvoir hiérarchique de donner des instructions aux procureurs européens délégués. Le Parquet européen coopérerait avec la police nationale et le ministère public dans l’accomplissement de ses tâches et serait chargé de porter les affaires devant les tribunaux ».

Cette option, adoptée par la Commission dans sa proposition de règlement de 2013, prévoit que le Parquet européen est composé du bureau central duquel fait partie le procureur européen assisté de quatre procureurs adjoints, ainsi que des procureurs européens délégués dans les États membres, qui réunissent les conditions requises pour le déclenchement des poursuites conformément a la législation de l'État membre duquel ils proviennent136. Les enquêtes et poursuites du Parquet européen sont menées par les procureurs européens délégués sous la direction et la surveillance du procureur européen. Les procureurs européens délégués auraient un soi-disant « double-hat » ; ils pourraient mener les enquêtes du Parquet européen et, en même temps, pourraient également exercer leur fonction en qualité́ de procureurs nationaux.

Ce modèle comporte a la fois des avantages et des inconvénients. L'un des principaux avantages consiste en la création d'un lien étroit entre le Parquet européen et les autorités judiciaires nationales. Les procureurs européens délégués permettraient en effet de faire circuler plus rapidement les informations entre niveau européen et niveau national. Ce système soulève cependant des doutes quant a l'indépendance du Parquet européen. Le fait que les procureurs européens délégués doivent, comme il a été dit, “serving two masters simultaneously”137, menace en effet l'indépendance des procureurs européens délégués, surtout quand ils sont dépendants du pouvoir exécutif dans l'État membre auquel ils appartiennent.

Prosecution Service?, cit., p. 14; A. DAMASKOU, The European Public Prosecutor’s Office, A Ground-Breaking New Institution of the EU Legal Order, in New Journal of European Criminal Law, 2015, 6(1), p. 133.

135Voy. F. LE BAIL, The main points of the future legal framework on the EPPO, in European Public Prosecutor’s Office: A Constructive Approach towards the Legal Framework, Vilnius, 16 septembre 2013, p. 8; Commission Staff Working Document. Impact Assessment Accompanying the Proposal for a Council Regulation on the establishment of the European Public Prosecutor’s Office, cit., p. 46. Je cite: “the collegial decision making process of this option

would slow down the work process and lead to a very bureaucratic machinery because of the number of direct Member State representatives involved in the college. Also, the lack of independence from national judicial decision making is likely to have a negative impact on the effectiveness of this option”.

136Voy. a cet égard, VERVAELE J.A.E., European Enforcement Agencies in the Area of Freedom, Security and Justice: The Eurojust European Public Prosecutor Binomial, in Proceedings of the 5th European Jurist Forum, Budapest, 2009, p. 117 et s..

137K. LIGETI, M. SIMONATO, The European Public Prosecutor’s Office: Towards a Truly European Prosecution Service?, cit., p. 16.

L'un des principaux inconvénients relève d’une absence d'harmonisation de la législation nationale. La loi applicable variera donc d'un État a l'autre et le manque de confiance entre les États membres conduira probablement aux problèmes de reconnaissance et d'admissibilité des preuves recueillies sur le territoire des autres États membres, qui existent actuellement et que la création du Parquet devrait théoriquement résoudre138

La dernière option implique enfin la création d’un Parquet européen central possédant la pleine capacité́ juridique et pratique nécessaire pour instruire et poursuivre les infractions en question, sans dépendre des ministères publics nationaux.

Si on décide d'adopter cette solution, le Parquet européen serait un organe de poursuite supranationale composé du chef du Parquet européen et des procureurs spécialisés qui mèneraient les enquêtes sur le territoire des États membres liés par le règlement instituant le Parquet européen. Le Parquet européen pourrait déclencher des poursuites de façon autonome et renvoyer en jugement les auteurs des infractions relevant de sa compétence139. L'ampleur des pouvoirs d'enquêtes du Parquet européen devrait être définie dans le règlement instituant le Parquet européen. Les règles procédurales applicables et la détermination des infractions relevant de la compétence du Parquet européen devraient être définies dans le même règlement portant création du Parquet européen140, tandis que les règles régissant la phase du procès devraient être celles nationales, conformément a l'article 86, al. 2 du TFUE141.

L’avantage de cette structure conférée au Parquet européen relève de la création d'une réglementation uniforme au niveau européen, permettant ainsi d'assurer dans le même temps l'efficacité des enquêtes et de poursuites du Parquet européen et le respect des droits fondamentaux. À toute personne concernée par les enquêtes du Parquet européen serait en effet assuré le niveau de protection des droits fondamentaux, tel qu'établi au niveau européen142.

Toutefois, sur le plan politique, un organe de poursuite centralisé ne serait pas facilement accepté par les États membres rétifs a l’idée de renoncer a leur souveraineté en matière pénale143.

138Voy. A. DAMASKOU, The European Public Prosecutor’s Office, A Ground-Breaking New Institution of the EU Legal Order, cit., p. 134; P. ASP, The Importance of the Principles of Subsidiarity and Coherence in the Development of EU Criminal Law, European Union Criminal Law Review, 2011, 1, p. 44 et s..

139Cfr. J.F.H. INGHELRAM, Legal and Institutional of the European Anti-Fraud Office (OLAF): an Analysis with a Look Forward to the European Public Prosecutor’s Office, 2011, pp. 263-264.

140Voy. NILSSON, H., Judicial Cooperation in the EU: Eurojust and the European Public Prosecutor, in GUILD, E., CARRERA, S., EGGENSCHWILDER, A. (éds.), The Area of Freedom, Security and Justice Ten Years On: Successes and Future Challenges under the Stockholm Programme, Centre for European Policy Studies, 2011, p. 5; LIGETI K., The European Public Prosecutor’s Office: How Should the Rules Applicable to its Procedure be determined?, European Criminal Law Review 2011, 2, p. 123 et s..

141Le paragraphe 2 de l'article 86 del TFUE prévoit: “Le Parquet europeen est competent pour rechercher, poursuivre

et renvoyer en jugement, le cas echeant en liaison avec Europol, les auteurs et complices d'infractions portant atteinte aux interets financiers de l'Union, tels que determines par le règlement prevu au paragraphe 1. Il exerce devant les juridictions competentes des Etats membres l'action publique relative à ces infractions”.

142Voy. a cet égard l'article 6 du TUE.

143Ce modèle présente des similarité avec un système de type fédéral, que les Etats membres n’acceptent pas. Voy. a cet égard FRAGOLA M., Osservazioni sul Trattato di Lisbona tra Costituzione europea e processo di “decostituzionalizzazione”, Dir. comunit. scambi internaz., 2008, p. 206 et s., lequel affirme que « il Trattato di

Cette solution n'a pas été adoptée par la Commission, laquelle dans la proposition de règlement du 17 juillet 2013, comme nous l'avons souligné précédemment, a choisi d'adopter une organisation décentralisée du Parquet européen, tandis que le Conseil a préféré une organisation collégiale. Dans une proposition de règlement du 31 janvier 2017, le Conseil a prévu que l'organisation reposerait sur différents niveaux organisationnels et décisionnels, a chacun desquels sont confiés une fonction spécifique. Le Parquet européen est organisé́ a un double niveau : central et décentralisé. Le niveau central consiste dans le Bureau central, sis au siège du Parquet. Ce dernier est composé du collège, des chambres permanentes, du chef du Parquet européen, de ses adjoints, des procureurs européens et du directeur administratif. Le niveau décentralisé est constitué́ de procureurs européens délégués, affectés dans chaque État membre144. Il est chargé du suivi général des activités du Parquet. Il adopte des décisions sur des questions stratégiques ou plus générales, soulevées par des dossiers particuliers, notamment en vue d'assurer la cohérence et l'efficacité́, dans l'ensemble de l'Union, de la politique du Parquet européen en matière de poursuites, ainsi que sur d'autres questions précisées dans le règlement. Le collège adopte également le règlement intérieur du Parquet européen145. Les chambres permanentes supervisent et dirigent les enquêtes et les poursuites menées par les procureurs européens délégués. Elles assurent également la coordination des enquêtes et des poursuites dans les dossiers transfrontières et la mise en œuvre des décisions adoptées par le collège146. Les chambres permanentes peuvent prendre diverses décisions en lien avec les enquêtes, a savoir : porter une affaire en jugement, classer une affaire sans suite, appliquer une procédure simplifiée en matière de poursuites et charger le procureur européen délégué́ d'agir en vue de classer définitivement l'affaire, renvoyer une affaire devant les autorités nationales, ou rouvrir une enquête147.

Les procureurs européens assurent, au nom de la chambre permanente et en respectant toute instruction donnée par celle-ci, la surveillance des enquêtes et des poursuites dont sont responsables les procureurs européens délégués chargés de l'affaire dans leur État membre d'origine. Les procureurs européens présentent des résumés d’affaires dont ils sont chargés d'assurer la surveillance et, le cas échéant, des propositions de décisions a adopter par ladite chambre, sur la base de projets de décisions élaborés par les procureurs européens délégués148.

Les procureurs européens délégués sont responsables des enquêtes et des poursuites qu'ils engagent, qui leur sont confiées ou dont ils se saisissent en exerçant leur droit d'évocation. Ils sont également

riforma è un trattato “decostituzionale””: trae origine dalla Costituzione per l’Europa, di cui ne ripropone la sostanza, ma “decostituzionalizza” la struttura che aveva spaventato parte degli Stati ». Voy. aussi ZILLER J., Il

nuovo Trattato europeo, Bologna, 2007, p. 115 et s.

144Voy. article 7, al. 2-5 de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017. 145Voy. article 8 de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017. 146Voy. article 9, al. 2 du TFUE.

147Voy. article 9 de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017. 148Voy. article 11 de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017.

responsables de la mise en état des affaires et disposent notamment du pouvoir de présenter des arguments a l'audience, de prendre part à l'obtention des moyens de preuve et d'exercer les voies de recours existantes conformément au droit national. La proposition de règlement précise également la possibilité pour un procureur européen délégué d’exercer les fonctions de procureur national, pour autant que cela ne l'empêche pas de s'acquitter de ses obligations en application du règlement149.

Le rôle du chef du Parquet a donc considérablement diminué dans la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017. Cet acteur joue seulement un rôle de représentant du Parquet européen auprès des institutions de l'Union et des États membres, ainsi qu'auprès des tiers, et remplit les fonctions qui sont normalement d'un « internal manager »150. En effet, conformément a la proposition de règlement du Conseil, le chef du Parquet européen organise les travaux de la juridiction, en dirige les activités et adopte des décisions conformément au règlement et au règlement intérieur du Parquet européen. Le règlement n'attribue toutefois pas au chef du Parquet européen le pouvoir de mener des enquêtes ou de surveiller les enquêtes et les poursuites dont sont responsables les procureurs européens délégués. Cette fonction principale est subdivisée entre les procureurs européens, les procureurs européens délégués, le collège et les chambre permanentes. La multiplication des acteurs responsables de prendre ces décisions importantes comporte en pratique l'irresponsabilité de ces acteurs, puisqu’il sera extrêmement difficile de déterminer l'acteur responsable d'une décision spécifique.

La pluralité des sujets comporte également un risque de divergence dans les décisions. A cela, le remède serait d’assurer une coordination entre les acteurs concernés. Le processus décisionnel peut