Contrôle juridictionnel

L'article 86, al. 3 du TFUE prévoit que les « règlements visés au paragraphe 1 fixent [...] les règles applicables au contrôle juridictionnel des actes de procédure [que le Parquet européen] arrête dans l'exercice de ses fonctions »551.

L'adoption d'une réglementation adéquate, en matière de contrôle juridictionnel portant sur les décisions prises par le Parquet européen, revêt une importance fondamentale car, en l'absence d'un contrôle par une autorité indépendante et impartiale, ledit Parquet pourrait prendre arbitrairement des décisions qui enfreignent les droits des individus, sans que les personnes concernées puissent 548Voy. les articles 41, 41 bis, 41 ter de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017.

549Voy. l’article 36, al. 8 de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017.

550Voy. MEIJERS COMMITTEE (STANDING COMMITTEE OF EXPERTS ON INTERNATIONAL IMMIGRATION, REFUGEE AND CRIMINAL LAW), Note on the Proposal for a Regulation on the establishment of the European Public Prosecutor’s Office – Judicial Review, Forum Choice, Access to the Case File and Data Protection, CM1612 ; P. DE HERT, V. PAPAKONSTANTINOU, The data protection regime applying to the inter-agency cooperation and future architecture of the EU criminal justice and law enforcement area, cit., p. 32.

exercer un recours contre ces décisions552.

En ce qui concerne les mesures d'enquêtes et les décisions prises par le Parquet européen, deux types de contrôle doivent être prévus par rapport aux actes du Parquet européen. En effet, il est nécessaire de prévoir un contrôle ex ante, via une autorisation préalable de l'autorité judiciaire quant aux mesures les plus intrusives du point de vue des droits fondamentaux de l’individu concerné, et un contrôle ex post sur toutes les mesures coercitives destinées a produire des effets juridiques a l'égard des tiers553.

L'article 86, al. 3 du TFUE ne précise pas l’autorité juridictionnelle en charge de ce contrôle. C’est donc le règlement instituant le Parquet européen qui devra attribuer la compétence de réexaminer les décisions adoptées par ledit Parquet a une autorité juridictionnelle soit nationale soit européenne. Jusqu'a présent, certaines propositions accueillent la solution attribuant la compétence a une autorité nationale tandis que d'autres l’accordent a la Cour de justice de l'Union européenne.

La proposition de règlement de la Commission de 2013, celle du Conseil et le Livre Vert attribuent la compétence de contrôle des décisions du Parquet européen aux autorités nationales. Quant au

Corpus Juris, il attribue a la Cour de Justice un pouvoir de réexamen limitatif sur ces décisions554. Alors que les Règles Modèles de procédure du Parquet européen énoncent que « les décisions du Parquet européen affectant les libertés individuelles sont soumises au contrôle de la Cour européenne »555.

Choisir l'une ou l'autre solution entraîne des implications variées pour les droits des personnes concernées par les procédures du Parquet européen. Le Parquet européen est un organe de l'Union doté de personnalité juridique556. En tant que tel, la Cour de Justice contrôle les actes dudit Parquet dès lors qu’ils sont destinés a produire des effets juridiques a l'égard des tiers557. Les Traités prévoient un large éventail des voies de recours par rapport aux actes des institutions, organes et organismes de l'Union européenne558.

A cet égard, les actes du Parquet européen produisent probablement des effets juridiques a l'égard des tiers, compte tenu de leur incidence directe sur la liberté personnelle des personnes concernées559.

552Le droit a un recours juridictionnel effectif est consacré par l'article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, qui, aux alinéa 1 et 2 prévoit : « Toute personne dont les droits et libertes garantis par le droit

de l'Union ont ete violes a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prevues au present article. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue equitablement, publiquement et dans un delai raisonnable par un tribunal independant et impartial, etabli prealablement par la loi. Toute personne a la possibilite de se faire conseiller, defendre et representer ».

553Voy., en général, en ce qui concerne le recours en annulation des actes européens, l'article 263 du TFUE. 554Voy. l'article 28 du Corpus Juris, ainsi que l'article 25 bis et 27.

555Voy. article 7 des Règles Modèles de procédure du Parquet européen.

556Voy. l'article 3, al. 1 et 2 de la proposition de règlement de la Commission du 2013 et l'article 3, al. 1 et 2 de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017.

557Voy. article 263 du TFUE.

558Voy. a cet égard l'examen effectué dans le deuxième chapitre du premier titre de la deuxième partie.

De même, les actes du Parquet européen produisent normalement des effets juridiques a l'égard des personnes physiques et morales. D’ailleurs, l'article 263, al. 4 du TFUE dispose que « toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéa, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement »560. Toutefois, les personnes physiques ou morales concernées par les mesures coercitives du Parquet européen, au regard de la nature particulière des actes dudit Parquet, sont probablement concernées directement et individuellement.

Dès lors aucun obstacle juridique n’empêche la Cour de Justice de contrôler la légalité des actes du Parquet européen.

Néanmoins, le règlement portant création du Parquet européen de la Commission et du Conseil n’attribue pas a la Cour de Justice la compétence de contrôler les décisions dudit Parquet.

La proposition de règlement de la Commission du 2013 assimilait le Parquet européen a une autorité́ nationale aux fins du contrôle juridictionnel de ses actes d’enquête et de poursuite. En conséquence, le contrôle juridictionnel de l’ensemble des actes d’enquête et de poursuite du Parquet européen relevait des juridictions nationales. Les juridictions de l’Union n'étaient donc pas directement compétentes pour connaître de ceux-ci au titre des articles 263, 265 et 268 du Traité, puisque, en utilisant une fictio iuris, la Commission avait prévu que les actes du Parquet européen ne doivent pas être considérés, aux fins du contrôle juridictionnel, comme des actes adoptés par un organisme de l’Union561. La proposition de règlement prévoyait en plus que certaines décisions du posé a l'égard des enquêtes administratives menées par OLAF. Le Parquet européen a en effet le pouvoir de poursuivre renvoyer a jugement les auteurs des infractions qui relèvent de sa compétence. Dans le cas d'OLAF la Cour de justice a considéré le recours contre les décisions ou les mesures d'enquêtes prises par OLAF irrecevable puisque elles ne pouvaient pas être considérées des actes définitifs. En effet toute enquête de l'OLAF fait l’objet d’un rapport comprenant des recommandations sur les suites qu’il convient d’y donner. Dans le cadre de ses pouvoirs actuels l’OLAF ne peut poursuivre les auteurs d’infractions dans les Etats membres. S’il ressort de l’enquête que les poursuites sont justifiées, l’OLAF transmet le dossier a l’autorité nationale compétente. L'autorité nationale compétente peut décider sur une base discrétionnaire si poursuivre les auteurs des infractions détectés par OLAF. Les rapports de l'OLAF ne sont donc pas des actes définitifs. La Cour a en effet statué que « il n'en resulte

pas que les mesures preparatoires que constituent, pour ce fonctionnaire, l'ouverture et la conduite d'une enquete interne, puissent faire l'objet d'un recours independant, distinct de celui que l'interesse est recevable à presenter contre la decision finale de l'administration ». Voy. CJUE, Santiago Gómez-Reino c. Commission, affaire C-471/02

P, 8 avril 2003, ECLI:EU:C:2003:210, par. 65, così come la precedente sentenza del Tribunal, n° T-215/02, 18 décembre 2003, ECLI:EU:T:2003:352, par. 50; Comunidad Autónoma de Andaluća c. Commission, n° T-29/03, 13 juillet 2004, ECLI:EU:T:2004:235; Guido Strack c. Commission, n° C-237/06 P, 8 mars 2007, ECLI:EU:C:2007:156; Manel Camós Grau c. Commission, n° T-96/03, 9 juin 2004, ECLI:EU:T:2004:172, par. 38; Hans-Martin Tillack c. Commission, n° T-193/04, 4 octobre 2006, ECLI:EU:T:2006:292, par. 82; Commission c. Antonello Violetti e Nadine Schmit, n° T-261/09 P, 20 mai 2010, ECLI:EU:T:2010:215, par. 73; Hans-Martin Tillack c. Commission, n° C-521/04 P, 19 avril 2005, ECLI:EU:C:2005:240, par. 34. En ce qui concerne OLAF, voy. J. F. H. INGHELRAM, Legal and Institutional Aspects of the European Anti-Fraud Office (OLAF). An Analysis with a Look Forward to a European Public Prosecutor's Office, Groningen, Europa Law Publishing, 2011, p. 203 et s.. 560Voy. article 263, al. 4 du TFUE.

561Voy. article 36 de la proposition de règlement de la Commission du 2013 et le point 3.3.5. relative aux éléments juridiques de la proposition, contenu dans l'exposé de motifs au dessus de la proposition de règlement, p. 7. L'article 36 de la proposition de règlement de la Commission, en particulier, prévoit : « Lorsqu’il adopte des mesures

procedurales dans l’exercice de ses fonctions, le Parquet europeen est considere comme une autorite nationale aux fins du controle juridictionnel. Lorsque des dispositions de droit interne sont rendues applicables par le present règlement, ces dispositions ne sont pas considerees comme des dispositions du droit de l’Union aux fins de l’article 267 du traite ».

Parquet européen ne soient pas susceptibles de recours562.

La Commission avait donc réduit au maximum la compétence de la Cour de Justice en ce qui concerne le contrôle juridictionnel des décisions du Parquet européen563. Conformément a la proposition de règlement de la Commission, la Cour de Justice pouvait seulement statuer a titre préjudiciel sur la validité́ et l'interprétation des dispositions de la proposition de règlement, mais elle ne pouvait pas statuer, pas même a titre préjudiciel, sur la validité des décisions prises par le Parquet européen564.

La proposition de règlement de la Commission ne prévoyait donc pas la possibilité d'exercer un recours juridictionnel effectif contre les décisions d'un organisme de poursuite supranational, notamment le Parquet européen. Les droits fondamentaux des personnes concernées par les procédures du Parquet européen étaient donc menacés tout comme l'uniformité du droit de l'Union et la sécurité juridique. L'attribution a la Cour de justice de la compétence de contrôler la validité et la juste interprétation des actes adoptés par les organes et organismes européens sert en effet également a assurer l'uniforme interprétation et application du droit européen565. L'élimination de la possibilité d'exercer quelconque type de recours contre les actes adoptés par un organe européen, tel que le Parquet européen, ne se justifie même pas en raison de l'article 263, al. 5 du TFUE. Cette disposition prévoit en effet que « Les actes créant les organes et organismes de l'Union peuvent prévoir des conditions et modalités particulières concernant les recours formés par des personnes physiques ou morales contre des actes de ces organes ou organismes destinés a produire des effets juridiques a leur égard »566. Cette disposition permet en effet de prévoir des conditions et modalités particulières concernant les recours formés par des personnes physiques ou morales contre des actes émanant d’organes ou organismes européen destinés a produire des effets juridiques a leur égard. Or, elle ne permet pas d'éliminer complètement chaque forme de recours contre les actes des organes et organismes de l'Union. L'élimination complète de toute forme de recours devant la Cour 562Voy. l'article 13, al. 4 de la proposition de règlement de la Commission qui prévoit : « La determination de la

competence en vertu du present article n’est pas susceptible de recours » et l'article 29, al. 4 de la même proposition

de règlement, qui établit : « Le classement sans suite prevu au paragraphe 3 n’est pas susceptible de controle

juridictionnel ».

563Voy. P. CSONKA, Le choix du juge national par la Commission, in G. GIUDICELLI-DELAGE, S. MANACORDA, J. TRICOT (éds.), Le contrôle judiciaire du parquet Européen. Nécessité, Modèles, Enjeux, Paris, Collection de L’UMR de droit comparé de Paris, volume 37, Société de Législation Comparée, 2015, pp. 249-254. 564Voy. V. MITSILEGAS, EU Criminal Law after Lisbon, Rights, Trust and the Transformation of Justice in Europe,

Oxford et Portland, Oregon, Hart Publishing, 2016, pp. 93-94; M. WASMEIER, The Choice of Forum by the European Public Prosecutor's Office. An Extended Arm or a Two-Headed Dragon?, in L. H. ERKELENS, A. W. H. MEIJ, M. PAWLICK (éds.), The European Public Prosecutor's Office. An Extended Arm or a Two-Headed Dragon?, The Hague, Asser Press, Springer, 2015, pp. 139-164; J. TRICOT, Observations Critiques sur la Proposition de Règlement portant Création du Parquet Européen, in G. GIUDICELLI-DELAGE, S. MANACORDA, J. TRICOT (éds.), Le contrôle judiciaire du parquet Européen. Nécessité, Modèles, Enjeux, cit., pp. 155-174; S. MANACORDA, La Localisation de la Garantie Juridictionnelle du Parquet Européen, in G. GIUDICELLI-DELAGE, S. MANACORDA, J. TRICOT (éds.), Le contrôle judiciaire du parquet Européen. Nécessité, Modèles, Enjeux, cit., p. 255-274.

565Voy. a cet effet, la décision de la CJUE dans l'affaire Foto Frost c. Hauptzollamt Lübeck-Ost, affaire 314/85, du 22 octobre 1987, ECLI:EU:C:1987:452.

de justice n'apparaît pas opportune567.

La proposition de règlement de la Commission ne permet donc pas d'assurer ni l'uniforme application du droit européen, et donc l'égalité des citoyens devant la loi, ni le respect : du droit a un recours juridictionnel effectif, du principe de légalité, des droits de la défense des personnes concernées par les procédures du Parquet européen568.

La proposition de règlement du Conseil arrêté le 31 janvier 2017 modifie celle de la Commission s’agissant du contrôle juridictionnel des décisions du Parquet européen. Toutefois, elle n’attribue pas a la Cour de justice une compétence générale en matière du contrôle de validité des actes adoptés par le Parquet européen. L'article 36 de la proposition de règlement de la Commission prévoit : « Les actes de procédure du Parquet européen qui sont destinés a produire des effets juridiques a l'égard de tiers sont soumis au contrôle des juridictions nationales compétentes conformément aux exigences et procédures prévues par la législation nationale. Il en va de même lorsque le Parquet européen s'abstient d'adopter des actes de procédure destinés a produire des effets juridiques a l'égard de tiers que celui-ci était légalement tenu d'adopter en application du présent règlement »569. La lettre de la disposition attribue la compétence de contrôle de la validité des actes de procédure du Parquet européen, destinés a produire des effets juridiques a l'égard de tiers, aux juridictions nationales compétentes « conformément aux exigences et procédures prévues par la législation nationale ».

La proposition de règlement du Conseil n'attribue donc pas la compétence de contrôle des décisions du Parquet européen a la Cour de justice, ni prévoit des règles européennes en ce qui concerne les critères permettant d’attaquer les décisions du Parquet européen. La règlementation applicable relève de la législation nationale, elle sera donc différente d'un État a l'autre. La définition des actes soumis a contrôle, des critères et de l'étendue du contrôle exercé dépendra de la législation nationale applicable.

Toutefois, la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017 prévoit une réglementation différente s’agissant de la compétence de la Cour de justice a statuer a titre préjudiciel sur les actes de procédure du Parquet européen. Ainsi, la Cour sera compétente pour statuer a titre préjudiciel « sur la validité́ des actes de procédure du Parquet européen, pour autant qu'une telle question de validité́ soit soulevée devant une juridiction d'un État membre directement sur la base du droit de 567Voy. a cet égard V. MITSILEGAS, EU Criminal Law after Lisbon, Rights, Trust and the Transformation of Justice

in Europe, cit., p. 115.

568Pour une analyse critique de contrôle juridictionnel dans la proposition de règlement de la Commission du 2013, voy. A. MEIJ, Some Explorations into the EPPO’s Administrative Structure and Judicial Review, in L. H. ERKELENS, A. W. H. MEIJ, M. PAWLICK (éds.), The European Public Prosecutor's Office. An Extended Arm or a Two-Headed Dragon?, The Hague, Asser Press, Springer, 2015, pp. 112- 118; J. INGHELRAM, Search and Seizure Measures and Their Review, in L. H. ERKELENS, A. W. H. MEIJ, M. PAWLICK (éds.), The European Public Prosecutor's Office. An Extended Arm or a Two-Headed Dragon?, cit., pp. 130-136; M. WASMEIER, The Choice of Forum by the European Public Prosecutor's Office, in L. H. ERKELENS, A. W. H. MEIJ, M. PAWLICK (éds.), The European Public Prosecutor's Office. An Extended Arm or a Two-Headed Dragon?, cit., pp. 153-160.

l'Union »570.

En considérant que la proposition de règlement ne régit pas les critères et modalités d'exercice des pouvoirs d'enquête et de poursuite du Parquet européen, la portée de la disposition susmentionnée est extrêmement limitée.

L'article 36 énonce également que le Parquet européen peut statuer a titre préjudiciel « sur l'interprétation ou la validité́ de dispositions du droit de l'Union, y compris le présent règlement »571. Cette possibilité était prévue dans la proposition de règlement de la Commission, mais, comme évoqué, ne permet pas de contrôler les décisions prises par le Parquet européen. En effet, il sera seulement possible de statuer a titre préjudiciel sur l'interprétation ou la validité des dispositions du règlement, ceci écartant la possibilité de contrôler les décisions du Parquet européen prises conformément au règlement.

Enfin, la proposition de règlement confère une compétence a la Cour pour statuer a titre préjudiciel « sur l'interprétation des articles 17 et 20 du présent règlement en ce qui concerne tout conflit de compétence entre le Parquet européen et les autorités nationales compétentes »572. La Cour de justice ne pourra donc se prononcer sur la validité de la décision du Parquet européen relative au choix de la juridiction compétente, mais pourra se prononcer sur l'interprétation des articles 17 et 20 de la proposition de règlement en ce qui concerne tout conflit de compétence entre le Parquet européen et les autorités nationales compétentes.

L'alinéa 3 de l'article 36 de la proposition de règlement du Conseil inscrit une exception a la règle énoncée au premier alinéa. Selon cette dernière, il demeure impossible d'exercer un recours en annulation devant la Cour de justice contre les décisions du Parquet européen portant sur un classement sans suite, « pour autant qu'elles soient contestées directement sur la base du droit de l'Union »573.

Les cas, où l’exercice d’un recours en annulation contre les décisions du Parquet européen demeure 570Voy. article 32, al. 2 de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017. Le Considérant 79 de la même proposition de règlement établit que « [les juridictions nationales] ne peuvent toutefois pas saisir la Cour de justice

de questions prejudicielles portant sur la validite des actes de procedure du Parquet europeen au regard du droit procedural national ou des mesures nationales de transposition des directives, meme si le present règlement y fait reference. Cela s'entend neanmoins sans prejudice des renvois prejudiciels concernant l'interpretation de toute disposition du droit primaire, y compris le traite et la Charte des droits fondamentaux de l'Union europeenne, ou l'interpretation et la validite de toute disposition du droit derive de l'Union, y compris le present règlement et les directives applicables. Par ailleurs, le present règlement n'exclut pas que les juridictions nationales puissent controler la validite des actes de procedure du Parquet europeen qui sont destines à produire des effets juridiques à l'egard de tiers au regard du principe de proportionnalite, tel qu'il est consacre dans le droit national ».

571Voy. article 36, al. 2, b de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017. 572Voy. article 36, al. 2, c de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017.

573Voy. article 36, al. 3, de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017. L'article 36, al. 8, établit également que « Le present article s'entend sans prejudice du controle juridictionnel exerce par la Cour de justice,

conformement à l'article 263, quatrième alinea, du TFUE, à l'egard des decisions du Parquet europeen qui affectent les droits des personnes concernees au titre du chapitre VI et des decisions du Parquet europeen qui ne sont pas des actes de procedure, telles que les decisions du Parquet europeen relatives au droit d'accès du public aux documents, ou d'une decision revoquant un procureur europeen delegue adoptee conformement à l'article 15, paragraphe 3, du