Pouvoirs du Parquet européen. Modalité d'exercice des poursuites

Le deuxième élément a définir en créant un Parquet européen, après la détermination de son statut, est la délimitation des pouvoirs qui lui sont attribués et la modalité d'exercice des poursuites, en particulier l'opportunité ou la légalité des poursuites.

Nous nous pencherons surtout sur la vérification de la compatibilité des pouvoirs conférés au Parquet européen avec le contenu et la portée des droits fondamentaux que nous avons étudié dans le premier titre de cette partie de la thèse.

Il convient d’indiquer d’emblée que la réglementation, issue de la proposition de règlement de la Commission du 2013 et du Conseil du 31 janvier 2017, ne permet pas d'assurer une adéquate protection des droits fondamentaux de toute personne concernée par les procédures du Parquet européen. En effet, l’entendue des pouvoirs du Parquet européen dépendrait étroitement de la législation des différents systèmes nationaux des États membres liés par le règlement instituant le Parquet européen. En considérant la diversité des règles de procédure pénale en vigueur au sein de l'Union européenne, beaucoup plus grande que celles matérielles, le respect de droits fondamentaux dépendra du système judiciaire applicable ; le suspect bénéficiera plus ou moins de droits en fonction des règles procédurales applicables424. Une telle solution n'est pas satisfaisante surtout en ce qui concerne le respect du principe de légalité du droit de la procédure pénale, en vertu duquel les règles de procédure pénale applicables doivent être prévisibles et accessibles préalablement. En ce qui concerne la modalité d'exercice des poursuites, le système retenu pour le déclenchement des poursuites, tant dans la proposition de règlement de la Commission du 2013425 que dans celle du

424 Pour une analyse des différents systèmes judiciaires nationaux, voy. les rapports relatives aux différents États membres dans l'étude réalisé sous la direction de l'Université de Luxembourg, K. LIGETI (éds.) Toward a Prosecutor for the European Union, A comparative Analysis, Vol. 1, Oxford et Portland, Oregon, Hart Publishing, 2013.

425 Voy. a cet égard, le considérants 20 e 31 de la proposition de règlement du Conseil portant création du Parquet européen, 17 juillet 2013 et les articles 27 e 28 de la même proposition.

règlement du Conseil du 31 janvier 2017426, est celui d’une légalité́ des poursuites atténuée. La légalité est posée en tant que principe-guide de l'action du nouvel organe, tout en autorisant la possibilité d'exceptions. Dans ces cas exceptionnels, après vérification, le Parquet européen peut décider de classer sans suite, par une décision motivée, sans déclencher d’enquête427.

Cette solution correspond a celle adoptée dans la plupart des systèmes juridiques nationaux relativement aux problèmes rencontrés soit dans les systèmes qui adoptent le principe de légalité de poursuite soit dans ceux adoptant le principe d'opportunité des poursuites. Malgré une opposition théorique des deux systèmes, en pratique, leurs évolutions respectives révèlent des tendances communes428. Les systèmes d’opportunité de poursuite n’existent qu’aux termes d’un encadrement, notamment par l’exigence d’une motivation des décisions de classement et par l’organisation de recours contre les décisions429. Les systèmes de légalité sont, au contraire, assouplis par diverses possibilités de classement sous conditions prévues expressément par loi430 ou développées seulement dans la pratique431.

426 Voy. l’article 22 de la Proposition de règlement portant création du Parquet européen – Projet de règlement, 31 janvier 2017, cit., qui établit: “Lorsque, conformement à la legislation nationale applicable, il y a de bonnes raisons

de croire qu'une infraction relevant de la competence du Parquet europeen est en train d'etre commise ou a ete commise, un procureur europeen delegue d'un Etat membre qui, en vertu de sa legislation nationale, est competent à l'egard de ladite infraction, ouvre une enquete, sans prejudice des règles prevues à l'article 20, paragraphes 2 et 3, et en fait etat dans le système de gestion des dossiers”.

427 Le même choix en faveur du principe de légalité tempérée a été suivi dans le Corpus Juris, Article 19, par. 4 et dans le Livre Vert, COM(2001) 715 final, 11 décembre 2001, sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un Procureur européen, p. 47, punto 6.2.2.1. En particulier, il a été précisé que “ La

Commission marque pour ces raisons sa preference en l’espèce pour un système de legalite des poursuites, dote d’exceptions destinees à le temperer ”.

428 Voy. A. PERRODET, Quante figure di pubblico ministero, in M. CHIAVARIO, B. DELEUZE, M. DELMAS-MARTY, (version italienne, éds.), Procedure penali d'Europa : Belgio, Francia, Germania, Inghilterra, Italia, Padova, CEDAM, 2001, p. 413; S. ALLEGREZZA, Pubblico ministero europeo e azione penale: stato dell’arte e prospettive di sviluppo, in M. G. COPPETTA (éd.), Profili del processo penale nella Costituzione europea, Giappichelli, 2005, pp. 235-236, laquelle affirme que “è sotto gli occhi di tutti un progressivo avvicinamento, che dietro cortine rigide,

spesso fatte di dichiarazioni di principio, si nutre di movimenti talvolta secondari, talvolta settoriali o parziali, ma tutti diretti ad una crescente convergenza fra la famiglia di common law ed i paesi di tradizione romano-germanica, e di portata tale da attenuare i caratteri originari dei vari ordinamenti ... Questo progressivo avvicinamento è avvenuto anche in tema di esercizio dell’azione penale, ove la circolazione dei modelli processuali ha fatto sì che il “riferimento alle due tradizionali famiglie europee può al più assumere una funzione orientativa”. Si assiste ad “una ricerca di legalità da parte dei sistemi ad originaria matrice discrezionale e una apertura ad inediti momenti di discrezionalità nei modelli storicamente legati all’obbligo di azione””. Pour l’analyse du statut des ministères

publiques dans 25 États membres, voy. P.J.P. TAK (éd.), Tasks and Powers of the Prosecution Services in the EU Member States, Opera in due volumi, Wolf Legal Publishers, Nijmegen, Olanda, 2004 e 2005.

429 Voy. pour les formes de contrôle adoptées contre le décisions de classement sans suite, voy. C. LAZERGES (éd.), Figures du Parquet, Presses Universitaires de France, 2006; M. CHIAVARIO, B. DELEUZE, M. DELMAS-MARTY, (version italienne, éds.), Procedure penali d'Europa : Belgio, Francia, Germania, Inghilterra, Italia, cit.; K. LIGETI (éd.) Toward a Prosecutor for the European Union, A Comparative Analysis, Vol. 1, cit..

430 Voy. pour le système juridique allemand, C. LAZERGES (éd.), Figures du Parquet, cit.; M. CHIAVARIO, B. DELEUZE, M. DELMAS-MARTY, (version italienne, éds.), Procedure penali d'Europa : Belgio, Francia, Germania, Inghilterra, Italia, cit.; K. LIGETI (éd.) Toward a Prosecutor for the European Union, A Comparative Analysis, Vol. 1, cit..

431 Voy. en ce qui concerne le système juridique italien, G. DI FEDERICO, Obbligatorieta dell’azione penale e indipendenza del pubblico ministero, relazione al Convegno “Obbligatorieta dell'azione penale nell'Italia del 2008: un tabù da superare, Roma, 29-30 settembre 2008, lequel affirme que “poiche solo in pochissimi casi i capi delle

procure fissano quei criteri in modo articolato (non sono tenuti a farlo), il CSM riconosce che di regola sia legittimo che ogni sostituto fissi le sue priorità. Peraltro, che i singoli sostituti procuratori in casi del tutto simili tra loro seguano spesso criteri e priorità diversi l’uno dall’altro nell’uso dei mezzi di indagine e nell’esercizio

Le principal motif, ayant conduit les rédacteurs du Corpus Juris a prévoir le principe de légalité des poursuites, a été la nécessité d'assurer une égalité de traitement pour les fraudes budgétaires dans l'Union européenne. Dans le Corpus Juris, ce concept a été expliqué au moyen d’un exemple. « Si le procureur d'un État X poursuit une infraction en application du principe de la légalité alors que son homologue dans un État Y peut classer définitivement une affaire identique, l'inégalité que l'on voulait éliminer est évidemment maintenue »432. L'attention des rédacteurs du Corpus Juris se penchait donc sur la nécessité d'assurer l'efficace protection des intérêts financiers de l'Union européenne. Les droits fondamentaux des individus n'étaient pas mentionnés433.

La raison d'unifier la protection des intérêts financiers communautaires a inspiré aussi le choix du Livre Vert de 2001 en faveur du principe de légalité atténuée434. L'obligation de poursuivre, afin « d’assurer une protection équivalente et uniforme au sein de l’espace de liberté́, de sécurité́ et de justice », a été prévue aussi dans les Règles Modèles de procédure du Parquet européen435. Les droits fondamentaux des accusées et autres personnes concernées par les enquêtes du Parquet européen, ont été toutefois objet d'une attente règlementation dans les Règles Modèles. Malgré l’absence de leur mention dans les notes explicatives relatives a l'obligation de poursuivre

dell’azione penale è ampiamente confermato dalla stragrande maggioranza delle interviste che abbiamo fatto a 3000 avvocati penalisti tra il 1992 ed il 2000”. Voy aussi G. DI FEDERICO, Prosecutorial Accountability,

Independence and Effectivenes in Italy, in Open Society Institute, Promoting Prosecutorial Accountability, Independence and Effectiveness, Sofia 2008, pp. 301-338; Indipendenza e responsabilita del PM alla ricerca di un difficile equilibrio: i casi di Inghilterra, Francia e Italia, in Il giusto processo, n. 1, maggio 2002, pp. 216-246; L’indipendenza del pubblico ministero e il principio democratico della responsabilita in Italia: l’analisi di un caso deviante in prospettiva comparata, in Rivista italiana di diritto e procedura penale, Anno XLI, Fasc. 1, 1998, pp. 230-252; Il pubblico ministero: indipendenza, responsabilita, carriera separata, in L’Indice penale, XXIX, n. 2, 1995, pp. 399-437; Obbligatorieta dell'azione penale, coordinamento delle attivita del pubblico ministero e loro rispondenza alle aspettative della comunita, in A. GAITO (éd.), Accusa penale e ruolo del pubblico ministero, Jovene, Napoli, 1991, pp. 170-208; nonché L. VERZELLONI, Il lungo dibattito sui criteri di priorita negli uffici giudicanti e requirenti, in Archivio Penale, 2014, n. 3, pp. 1-9.

432 Voy. les explications relatives a l’article 19. M. DELMAS-MARTY, J.A.E. VERVAELE (éds.), La mise en oeuvre du Corpus Juris dans les Etats Membres, Volume 1, Intersentia, Antwerp, Groningen, Oxford, 2000, p. 84. 433 Voy. les explications relatives a l’article 19 in M. DELMAS-MARTY, J.A.E. VERVAELE (éds.), La mise en

oeuvre du Corpus Juris dans les Etats Membres, cit., p. 84 pour la référence a la possible violation du principe ne bis

in idem.

434 Livre vert, COM(2001) 715 final, 11 décembre 2001, sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un Procureur européen, punto 6.2.2.1. Ceci implique en principe une poursuite uniforme dans tout l’espace judiciaire européen, donc sans marge d’appréciation laissée au procureur européen. 435 Voy. article 63 des Règles Modèles de procédure du Parquet européen. Je cite : « Lorsque le Parquet europeen

estime que les preuves offrent une perspective raisonnable d’obtenir une condamnation, il est tenu d’engager des poursuites, excepte lorsque les Règles suivantes en disposent autrement ». Les notes explicatives en bas de l'article

prévoient : « L’objectif principal du Parquet europeen est d’assurer une protection equivalente et uniforme au sein

de l’espace de liberte, de securite et de justice. La meilleure manière d’atteindre cet objectif est d’etablir une obligation de poursuivre et de limiter la marge d’appreciation du Parquet europeen quant à la determination du caractère suffisant des elements de preuve. L’engagement de poursuites devrait etre effectue dès lors que la condamnation semble plus probable que la relaxe. Le Parquet europeen devrait etablir des lignes directrices precisant les critères d’un test de perspective raisonnable de condamnation. Il resulte de cette Règle qu’est posee une double condition à l’engagement des poursuites : premièrement, le Parquet europeen doit etablir son action prioritaire conformement à la Règle 3 (action prioritaire pour les enquetes et les poursuites). Si le Parquet europeen decide d’exercer son action prioritaire, il dispose d’une marge d’appreciation pour decider d’enqueter ou non. Le Parquet europeen n’est pas tenu d’enqueter sur tous les faits signales susceptibles de relever de sa competence (Règle 21, ouverture de l’enquete). Au terme de l’enquete, le Parquet europeen apprecie les preuves et applique le test de perspective raisonnable de condamnation decrit ci-dessus ».

incombant au Parquet européen, lesdits droits bénéficient d’une quand même protection dans d'autres dispositions.

Les garanties procédurales des personnes impliquées dans la procédure du Parquet européen n'étaient pas adéquatement protégées, au contraire, dans la proposition du règlement portant création du Parquet européen de la Commission du 2013 et, dans la proposition amendée par le Conseil dans la dernière version de proposition de règlement du 31 janvier 2017436. Dans la proposition du règlement de la Commission du 2013, il n’était prévu aucun contrôle juridictionnel sur les décisions du Parquet européen de classer l'affaire sans suite437. Les personnes concernées, telles que les victimes, ne pouvaient donc proposer un recours contre la décision du Parquet européen non plus. En l'absence d'un contrôle du juge, l'égalité des citoyens face a la loi était particulièrement a risque et le principe de légalité des poursuites prévu dans les considérant ne pouvait pas être considéré comme respecté438.

Dans la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017, l'égalité de toutes les personnes devant la loi paraît aussi mise a mal, du moment que les pouvoirs du Parquet européen de déclencher les poursuites ou de classer l'affaire sans suite sont encadrés par renvoi au « droit de l'État membre du procureur européen délégué́ chargé de l'affaire »439.

Conformément a la proposition de règlement du Conseil, les enquêtes sont ouvertes par le procureur européen délégué́ d'un État membre qui, en vertu de sa législation nationale, est compétent a l'égard de l'infraction, si, conformément à la législation nationale applicable, il y a de bonnes raisons de 436 Les raisons étaient toutefois toujours les mêmes. En particulier, dans le considérant 20 de la proposition de règlement de la Commission, est établi : « Afin de garantir la securite juridique et de veiller à ce qu’aucune

infraction portant atteinte aux interets financiers de l’Union ne soit toleree, les activites d’enquete et de poursuite du Parquet europeen devraient etre fondees sur le principe de legalite des poursuites, selon lequel le Parquet europeen devrait declencher les enquetes et, sous reserve du respect de conditions supplementaires, poursuivre les auteurs de chaque infraction relevant de sa competence ».

437 Le Parquet européen peut classer une affaire sans suite si le délit est un délit mineur ou en l’absence de preuves pertinentes. L'article 28 de la proposition de règlement de la Commission de juillet 2013 prévoit aussi des autres cas dans lesquels il peut classer l'affaire sans suite. Voy. a cet effet l'article 28 de la proposition de règlement de la Commission du 2013 et le paragraphe suivant de ce chapitre. Il est nécessaire considérer aussi que des difficultés concrètes pourraient se faire jour, notamment si le Parquet européen classait sans suite des infractions connexes que les autorités judiciaires nationales entendraient poursuivre. L’expiration du délai national de prescription renvoie a la problématique du « forum shopping ». La proposition de directive relative a la protection des intérêts financiers de l’Union ne parviendra pas a harmoniser les délais de prescription. Si une infraction est prescrite dans un État membre mais demeure susceptible de poursuites dans un autre également concerné par l’affaire, le règlement ne fixe pas de règle de conduite, se contentant d’indiquer que l’expiration du délai national de prescription constitue un motif de classement. Il convient de relever que la proposition de directive ne formalise pas la décision de classer sans suite ou de ne pas poursuivre.

438 Le principe de légalité des poursuite était décrit dans le considérant 31 de la proposition de règlement où était établi : « Compte tenu du principe de legalite des poursuites, les enquetes menees par le Parquet europeen devraient

normalement entrainer des poursuites devant les juridictions nationales competentes s’il existe de solides elements de preuve et si aucun motif juridique n’eteint l’action publique. En l’absence de tels elements de preuve et si les chances que ceux-ci soient produits lors du procès sont faibles, l’affaire peut etre classee sans suite. Le Parquet europeen devrait, en outre, avoir la possibilite de proceder au classement de l’affaire lorsqu’est en cause une infraction mineure. Lorsque l’affaire n’est pas classee pour ces motifs mais que les poursuites ne sont pas non plus justifiees, le Parquet europeen devrait avoir la possibilite de proposer une transaction au suspect, si celle-ci est dans l’interet de la bonne administration de la justice ».

439Voy. a cet égard l'article 22, al. 1, 29, al. 1, 30, al. 1, 33, al. 1 de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017.

croire qu'une infraction relevant de la compétence du Parquet européen est en train d'être commise ou a été́ commise440. Lorsque le procureur européen délégué́ en charge de l'affaire considère que l'enquête est achevée, « il soumet au procureur européen chargé de la surveillance un rapport contenant un résumé́ de l'affaire et un projet de décision visant d'éventuelles poursuites devant une juridiction nationale ou un éventuel renvoi de l'affaire, un classement sans suite ou une procédure simplifiée en matière de poursuites conformément à l'article 28 bis, 33 ou 34. Le procureur européen chargé de la surveillance transmet ces documents a la chambre permanente compétente, accompagnés, s'il l'estime nécessaire, de sa propre analyse »441.

La chambre permanente se prononce sur ce projet, conformément aux procédures définies a l'article 29, dans un délai de 21 jours. La chambre permanente ne peut pas décider de classer une affaire sans suite si un projet de décision propose de porter ladite affaire en jugement442. Dans le cas où le procureur européen délégué en charge de l'affaire soumet un rapport dans lequel il propose de classer sans suite la procédure, la chambre permanente suit cette décision lorsqu'il est devenu impossible de déclencher des poursuites conformément au droit de l'État membre du procureur européen délégué́ chargé de l'affaire pour l'un des motifs énumérés dans la disposition443.

La décision de poursuivre ou de classer l'affaire sans suite est donc prise par le procureur délégué chargé de l'affaire et par la chambre permanente, laquelle devra prendre en considération aussi l'analyse du procureur européen chargé de la surveillance. La décision de poursuivre ou de classer l'affaire sans suite est en plus prise conformément a la législation nationale applicable a la procédure et donc sera différente d'un État a l'autre. Dans la proposition de règlement, aucun critère précis n’est prévu pour déterminer la loi applicable rendant la prévision de cette dernière malaisée. La multiplication des personnes compétentes dans la prise de décision peut complexifier la phase décisionnelle et empêcher les personnes intéressées d'identifier facilement ladite personne compétente pour rendre la décision.

440Article 22, al. 1 de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017, qui prévoit : « Lorsque,

conformement à la legislation nationale applicable, il y a de bonnes raisons de croire qu'une infraction relevant de la competence du Parquet europeen est en train d'etre commise ou a ete commise, un procureur europeen delegue d'un Etat membre qui, en vertu de sa legislation nationale, est competent à l'egard de ladite infraction, ouvre une enquete, sans prejudice des règles prevues à l'article 20, paragraphes 2 et 3, et en fait etat dans le système de gestion des dossiers ».

441Article 29, al. 1 de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017, qui établit : « Lorsque le procureur

europeen delegue charge de l'affaire considère que l'enquete est achevee, il soumet au procureur europeen charge de la surveillance un rapport contenant un resume de l'affaire et un projet de decision visant d'eventuelles poursuites devant une juridiction nationale ou un eventuel renvoi de l'affaire, un classement sans suite ou une procedure simplifiee en matière de poursuites conformement à l'article 28 bis, 33 ou 34. Le procureur europeen charge de la surveillance transmet ces documents à la chambre permanente competente, accompagnes, s'il l'estime necessaire, de sa propre analyse. Lorsque la chambre permanente, en application de l'article 9, paragraphe 3, adopte la decision proposee par le procureur europeen delegue, celui-ci agit en consequence ».

442 Article 30 de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017.

443 Article 33, al. 1 de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017, qui prévoit : « la chambre

permanente decide, sur la base d'un rapport soumis par le procureur europeen delegue charge de l'affaire conformement à l'article 29, paragraphe 1, de classer sans suite la procedure engagee à l'encontre d'une personne lorsqu'il est devenu impossible de declencher des poursuites conformement au droit de l'Etat membre du procureur