SECTION DEUXIÈME Extension de la compétence du Parquet européens aux crimes terroristescrimes terroristes

L'article 86, par. 4 du TFUE prévoit que le Conseil européen « peut, simultanément ou ultérieurement, adopter une décision modifiant le paragraphe 1 afin d'étendre les attributions du Parquet européen a la lutte contre la criminalité́ grave ayant une dimension transfrontière et modifiant en conséquence le paragraphe 2 en ce qui concerne les auteurs et les complices de crimes graves affectant plusieurs États membres »261.

La disposition prévoie le renvoie aux autres paragraphes de l'article 86 de TFUE, en statuant que, 259Voy. A. WEYEMBERGH, C. BRIERE, Towards a European Public Prosecutor's Office (EPPO), cit., qui affirment: “The replacement of a condition based on the good administration of justice by more “mathematical” conditions

intended to verify the preponderance of the PIF offences results in less flexibility and margin of manoeuvre for the EPPO. Although this would help to guarantee more legal certainty, it will not necessarily correspond to the interest of justice”.

260Voy. article 21, al. 5 de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017. 261Voy. article 86, al. 4 du TFUE.

dans le cas où le Conseil décide d'étendre la compétence du Parquet européen a certaines formes de criminalité́ grave ayant une dimension transfrontière, s'appliqueront les mêmes règles prévues dans le règlement fondateur du Parquet européen auxquelles l'article 86 du TFUE se réfère. Conformément a l'article 86, par. 4 du TFUE, ces règles seront modifiées en ce qui concerne la référence aux seules infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union et seront remplacées par une disposition qui établit que les mêmes règles s'appliquent également aux formes de criminalité grave ayant une dimension transfrontière. La seule différence est constituée par la procédure. Pour étendre la compétence du Parquet européen a d'autres domaines de criminalité́ grave ayant une dimension transfrontière, la décision unanime du Conseil européen est requise après l’approbation du Parlement européen et la consultation de la Commission262.

Les conditions exigées a l'article 86, par. 4 TFUE, pour emporter l’extension de la compétence du Parquet européen aux crimes ayant un caractère grave et une dimension transnationale. La vérification de l’insertion des délits de terrorisme, pouvant relever de la compétence du Parquet européen, implique de définir les deux conditions requises par l'article 86, par. 4 du TFUE, notamment la gravité et la dimension transfrontière. L'article 86 du TFUE n’explicite pas ces deux critères. En conséquence, il convient de vérifier s’ils existent d’autres dispositions dans le Traité qui se réfèrent a ces critères tout en les définissant. Les articles 83 et 85 du TFUE énoncent également des critères de la gravité et de la dimension transfrontière.

L'article 83 du TFUE établit de manière un peu plus précise ce que signifie l'expression « revêtant une dimension transfrontière », tandis que l'article 85 du TFUE utilise une formulation similaire a celle de l'article 86 du TFUE. L'article 83 prévoit en particulier que la dimension transfrontière résulte « du caractère ou des incidences de ces infractions ou d'un besoin particulier de les combattre sur des bases communes »263. En considérant que la définition de ces critères contenus a l'article 83 est plus spécifique que celle prévue a l'article 86 TFUE. Les conditions de gravité et de transnationalité requises par l'article 86 du TFUE peuvent être interprétées dans le même sens que l'article 83 du TFUE. Ces conditions doivent donc être interprétées de manière extensive. La gravité, en particulier, vises toutes les infractions en dehors de celles de portée mineure ou aux effets limités264.

262Voy. article 86, al. 4 du TFUE. 263Voy. article 83, par. 1 du TFUE.

264Voy. VOGEL in E. GRABITZ, M. HILF, M. NETTESHEIM, Das Recht der Europäischen Union (version electronique), München, 2011, Article 83, paragraphe 34 e P. ASP, The substantive criminal law competence of the EU, Stockholm, Skrifter utgivna av juridiska fakulteten vid Stockholms universitet nr 79, 2012, pp. 85-86, qui a souligné que “it seems clear that the Treaty, as it is now framed, would not allow for criminal law harmonisation of

every day road traffic offences, such as speeding, drunk driving etc.”. Voy. Aussi M. L. WADE, Developing a

Criminal Justice Area in the European Union, [disponible en ligne:

http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2014/493043/IPOL-LIBE_ET(2014)493043_EN.pdf], Bruxelles, Étude pour le Parlement européen, 2014, pp. 21-27. Voy. également la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions, COM(2011) 573 final, 20.9.2011, Vers une politique de l'UE en matière pénale: assurer une mise en œuvre efficace

La dimension transfrontière se définit a partie de trois critères précédemment examinés. Conformément a ces critères, « le rapprochement n'est pas limité aux infractions qui sont transfrontalières dans leurs éléments constitutifs, mais couvre aussi celles qui, bien qu'elles aient été commises sur le territoire d'un seul État membre, sont transfrontalières par leur portée ou par les effets qu'elles peuvent avoir sur d'autres États membres »265.

Les délits de terrorisme remplissent sans doute ces conditions, puisque le législateur européen via l'article 83, par. 1 du TFUE affiche, parmi les infractions qualifiées « eurocrimes », le terrorisme en tête de liste266.

Au regard de la gravité manifeste des délits de terrorisme et de leur dimension transfrontière, il convient d’évaluer si l'extension de la compétence du Parquet européen dans la poursuite de telles infractions assure leur efficace répression tout en garantissant la protection des droits fondamentaux des personnes concernées.

La législation en matière de terrorisme adoptée jusqu'a présent n'a pas permis de lutter efficacement contre cette menace267. Les attentats terroristes connues ces dernières années le démontrent tragiquement. Dans l’optique de lutter contre le terrorisme tout en assurant une meilleure protection possible aux citoyens européens, le Conseil a adopté en 2005 la stratégie de l'UE visant a lutter contre le terrorisme. Celle-ci s'appuie sur les quatre piliers principaux : la prévention, la protection, la poursuite et la réaction268. La prévention vise a appréhender la survenance d’attentats terroristes en ciblant et traitant les facteurs qui participent a la radicalisation et les processus de recrutement de personnes en vue de commettre des actes de terrorisme. Compte tenu des nouvelles tendances qui se dessinent, comme le phénomène des acteurs solitaires et des combattants étrangers ou les possibilités croissantes qu'offrent les médias sociaux en matière de mobilisation et de communication, le Conseil en juin 2014 a procédé a une révision de la stratégie de l'UE visant a lutter contre la radicalisation et le recrutement de terroristes269.

des politiques de l’UE au moyen du droit pénal, p. 13.

265Voy. D. FLORE, Droit pénal européen. Les enjeux d'une justice pénale européenne, Bruxelles, Larcier, 2009, p. 124.

266Voy. article 83, par. 1 du TFUE.

267Pour une analyse approfondie de la législation en matière de terrorisme, voy. SIEBER, The Forces behind the Harmonisation of Criminal Law, in M. DELMAS-MARTY, M. PIETH, U. SIEBER (éds.), Les chemins de l’harmonisation pénale/Harmonising Criminal Law, Paris, Société de législation comparée, 2008, p. 385 ss. Si legga altresì T. WAHL, The European Union as an Actor in the Fight Against Terrorism, in M. WADE, A. MALJEVIC (éds.), A War on Terror? The European Stance on a New Threat, Changing Laws and Human Rights Implications, Springer, 2010, p. 107 et s.. In generale sulla legislazione anti terrorismo, si legga L. CONDORELLI, Les attentats du 11 septembre et leurs suites: où va le droit international?, Revue Générale de Droit International Public, 2001, 105/4, p. 829.

268Voy. a cet égard, Stratégie de l'Union européenne visant a lutter contre le terrorisme, n° 14469/4/05 REV 4, Conseil de l'Union européen, 30 novembre 2005 (01.12).

269Conseil de l’Union européenne, Version révisée de la stratégie de l'UE visant a lutter contre la radicalisation et le recrutement de terroristes, n° 9956/14, Conseil de l'Union européen, 19 mai 2014. Voy. aussi la Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, COM(2016) 50 final, 2 février 2016, relative a un plan d'action destiné a renforcer la lutte contre le financement du terrorisme, p. 2; Lutte contre le financement du terrorisme, n° 16089/04, Conseil de l'Union européen, 14 décembre 2004, p. 2; Stratégie révisée de lutte contre le financement du terrorisme, n° 11778/1/08 Rev 1, Conseil de l'Union européen, 17 juillet 2008, pp. 2 and 4.

La deuxième priorité de la stratégie de l'UE entend lutter contre le terrorisme en protégeant les citoyens et les infrastructures tout en réduisant leur vulnérabilité aux attentats. À cette fin, des mesures affère la protection des frontières extérieures et les cibles stratégiques, le renforcement de la sécurité dans les transports et la réduction de la vulnérabilité des infrastructures critiques. Dans cette perspective, une législation concerne l'utilisation des données des dossiers passagers (données PNR) a des fins répressives270.

En ce qui concerne la poursuite, l'Union a renforcé les capacités nationales, intensifié la coopération pratique et l'échange d'informations entre la police et les autorités judiciaires (en particulier par le biais d'Europol et d'Eurojust). Elle s’attaque également au financement du terrorisme et tend a priver les terroristes des moyens par lesquels ils organisent des attentats et communiquent271.

Enfin, pour faire face aux conséquences d'un attentat terroriste et a les réduire le plus possible, soit la réaction, l'Union s'est engagé a améliorer les capacités de gérer les suites de l'attentat, la coordination de la réaction et les besoins des victimes. À cette fin ont été mises au point, au niveau de l'UE, des mesures de coordination en cas de crise, a été révisé le mécanisme de protection civile, a été développée l'analyse des risques et l'échange des meilleures pratiques en matière d'assistance aux victimes du terrorisme272.

Afin de répondre a la menace terroriste ont également été adoptées des mesures visant a harmoniser les infractions en matière de terrorisme, en érigeant en infractions certains actes, comme le fait de recevoir un entraînement au terrorisme ou de voyager a des fins de terrorisme, ainsi que le fait d'organiser ou de faciliter de tels voyages273.

270Directive (UE) 2016/681 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative a l'utilisation des données des dossiers passagers (PNR) pour la prévention et la détection des infractions terroristes et des formes graves de criminalité, ainsi que pour les enquêtes et les poursuites en la matière, JO L 119 du 4.5.2016, p. 132–149.

271En mai 2015, a cette fin, le Conseil et le Parlement européen ont adopté de nouvelles règles visant a lutter contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme. Directive (UE) 2015/849 du Parlement Européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative a la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) n° 648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE), JO L 141 du 5.6.2015, p. 73–117. En février 2016 a été adopté la Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, COM(2016) 50 final, 2 février 2016, relative a un plan d'action destiné a renforcer la lutte contre le financement du terrorisme.

272En particulier, voy. la décision du Consiglio adoptée en juin 2014, Décision 2014/415/UE du Conseil du 24 juin 2014 concernant les modalités de mise en œuvre par l'Union de la clause de solidarité, JO L 192 du 1.7.2014, p. 53– 58). Voy. aussi Achèvement du processus de réexamen du dispositif de coordination dans les situations d'urgence et de crise (CCA): dispositif intégré de l'UE pour une réaction au niveau politique dans les situations de crise (IPCR), n° 10708/13, Conseil de l'Union européen, 7 juin 2013 ; Décision n ° 1313/2013/UE du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relative au mécanisme de protection civile de l'Union Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE, JO L 347 du 20.12.2013, p. 924–947.

273Voy. a cet égard la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil du 13 juin 2002 relative a la lutte contre le terrorisme, JO L 164 du 22.6.2002, p. 3–7; la Décision-cadre 2008/919/JAI du Conseil du 28 novembre 2008 modifiant la décision-cadre 2002/475/JAI relative a la lutte contre le terrorisme, JO L 330 du 9.12.2008, p. 21–23 ; Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil, COM(2015) 625 final, 2 décembre 2015, relative a la lutte contre le terrorisme et remplaçant la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil relative a la lutte contre le terrorisme approvata dal Parlamento europeo il 16 febbraio 2017. Nell'ottica di combattere più efficacemente contro il terrorismo è stato adottato anche il Règlement (UE) 2016/1686 du Conseil du 20 septembre 2016 instituant des mesures restrictives supplémentaires a l'encontre de l'EIIL (Daech) et d'Al-Qaida ainsi que des personnes physiques et morales, des entités ou des organismes qui leur sont liés, JO L 255 du 21.9.2016, p. 1–11; Décision (PESC)

Une première énumération des instruments, adoptés au niveau européen pour combattre le terrorisme, montre que le nombre des mesures est élevé et le contenu de ces instruments varie fortement274. C'est pourquoi il est nécessaire d'assurer la cohérence des instruments adoptés et d'éviter qu'ils soient contradictoires.

Le nombre élevé d’instruments adoptés se reflète dans le nombre élevé d’acteurs chargés de mettre en œuvre ces instruments. Considérant que les infractions terroristes ont normalement une dimension transfrontière, il est également essentiel que les autorités judiciaires nationales coopèrent entre elles et avec les organismes a ce propos créés au niveau européen. À cette fin, il a été institué

Eurojust et adopté la décision-cadre sur le Mandat d'arrêt européen, qui remplace, dans les relations

entre les États membres, tous les instruments antérieurs relatifs a l'extradition275. Ni les Mandats d'arrêt européen ni Eurojust avaient comme objectif spécifique la lutte contre le terrorisme. C'est pourquoi, le Conseil européen, en mars 2004, a adopté une déclaration sur la lutte contre le terrorisme276 et en janvier 2016 il a été annoncé la création d'un centre européen antiterrorisme au sein d'Europol277.

Les récents attentats terroristes ont donc conduit a la création de nouveaux acteurs et de nouvelles formes de coopération qui se sont ajoutés a celles déja existantes278. Toutefois, la multiplication des 2016/1693 du Conseil du 20 septembre 2016 concernant des mesures restrictives a l'encontre de l'EIIL (Daech) et d'Al-Qaida et de personnes, groupes, entreprises et entités associés, et abrogeant la position commune 2002/402/PESC, JO L 255 du 21.9.2016, p. 25–32. Sur la relation entre terrorisme et internet, voy. U. SIEBER, International Cooperation against Terrorism Use of the Internet, Revue International de Droit Pénal, 2006, 77, pp. 395-449; U. SIEBER, Legitimation und Grenzen von Gefährdungsdelikten im Vorfeld von terroristischer Gewalt. Eine Analyse der Vorfeldtatbestaende im “Entwurf eines Gesetzes zur Verfolgung der Vorbereitung von schweren staatsgefährdenden Gewalttaten”, Neue Zeitschrift für Strafrecht, 2009, pp. 353-364; U. SIEBER, Instruments of International Law: Against Terrorist Use of the Internet, in WADE, M., MALJEVIC, A. (éds.), A War on Terror? The European Stance on a New Threat, Changing Laws and Human Rights Implications, Springer, 2010, p. 171 et s.. 274Voy. T. WAHL, The European Union as an Actor in the Fight Against Terrorism, in M. WADE, A. MALJEVIC

(éds.), A War on Terror? The European Stance on a New Threat, Changing Laws and Human Rights Implications, Springer, 2010, p. 109, qui a affirmé, par rapport a la legislation européenne en matière de terrorisme, que il y a un

“panoply of measures to counter terrorism emanating from the EU”.

275Décision 2002/187/JAI du Conseil du 28 février 2002 instituant Eurojust afin de renforcer la lutte contre les formes graves de criminalité, JO L 63 du 6.3.2002, p. 1–13; Décision-cadre 2002/584/JAI du Conseil du 13 juin 2002 relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres - Déclarations de certains États membres sur l'adoption de la décision-cadre, JO L 190 du 18.7.2002, p. 1–20.

276Conseil européen, Déclaration sur la lutte contre le terrorisme, n° 7906/04, 29 mars 2004 (02.04).

277Voy., Europol, Enhancing Europol’s counter terrorism capabilities: European Counter Terrorism Centre (ECTC) at Europol, n° 8881/16, 13 mai 2016. Si era auspicata la creazione di tale organismo nel Concluions de la 3432e session du Conseil, Justice et affaires intérieures, Bruxelles, 20 novmbre 2015 (848/15).

278Voy. ce qui a été affirmé dans un étude pour le Comité : “Currently, too many actors are involved in the design and

implementation of this policy area, and the tasks of the individual actors at times overlap. This overcrowding of EU counter-terrorism policy is especially clear when it concerns strategies that can be issued by the European Council, the Council as well as by the Commission, making it unclear who is in the lead. Furthermore, it is at times unclear which responsibilities individual actors have, what the limits of their competences are, in which manner their interactions are to take place and who is in charge of coordination. Certainly not helpful to this situation is the lack of clarity on the scope of the term ‘internal security’, and the extent to which Member States are willing to call on that exceptional clause in order to give priority to their national competences. This seems to be at odds with the otherwise regularly expressed conviction that the nature of the threat of terrorism has a cross-border character, and therefore merely a sum of national actions would fall short of addressing the true nature of the threat. Furthermore, the dynamic of the six months rotation of the EU Presidency implies that expectations as to the European Council’s or the Council’s capabilities – driven by the ambitions of the various Presidencies – to design and follow-up on a long-term vision, strategy and implementation of action plans need to be limited”. In tal senso, WENSINK, W.,

instruments existants n'a pas conduit a une amélioration de la lutte contre le terrorisme279. Une des raisons est représentée par le fait que la plupart des instruments adoptés doivent être mis en œuvre par les États membres et donc la portée en pratique de ces instruments dépendait de la législation nationale280. Europol et Eurojust ont souvent eu des problèmes a enrayer le terrorisme a cause du manque de coopération des autorités judiciaires nationales281. Dans le cas où un État membre refuse de poursuivre une infraction, il ne peut être contraint de le faire.

La différence entre la théorie et la pratique se révèle importante et pose de sérieux problèmes pour endiguer efficacement le terrorisme282. Dans ce cadre, l'attribution de la compétence au Parquet WARMENHOVEN, B., HAASNOOT, R., WESSELINK, R., VAN GINKEL, B., WITTENDORP, S., PAULUSSEN, C., DOUMA, W., BOUTIN, B., GUVEN, O., RIJKEN, T., The European Union’s Policies on Counter-Terrorism Relevance, Coherence and Effectiveness, [disponible en ligne: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/583124/IPOL_STU(2017)583124_EN.pdf], Bruxelles, Etude pour le Parlement européen, 2017, pp. 52-53.

279Voy. GIJS DE VRIES in Le Monde, 18 mai 2004.

280Voy. T. WAHL, The European Union as an Actor in the Fight Against Terrorism, in M. WADE, A. MALJEVIC (éds.), A War on Terror? The European Stance on a New Threat, Changing Laws and Human Rights Implications, cit., p. 160. Je cite: “To name only a few examples relating to the so-called flagships of EU’s post 9/11 actions: By

the end of March 2004, i.e. in the month of the attacks of Madrid, only 10 out of the then 15 old Member States finalised their national legislation process for implementation of the FD on Combating Terrorism, which had actually to be implemented by 31 December 2001. In 2004, the Commission concluded that only three of the old Member States appear to have entirely fulfilled the obligation emerging from the FD, and yet, in 2007, the Commission found that key elements of the Framework Decision, such as the criminalisation of the terrorist offences (Art. 1) and the harmonisation of penalties relating to terrorist groups (Art. 5 (3)) are still deficiently implemented in several Member States. The list of legal deficiencies regarding the European Arrest Warrant is even longer. The EAW has been revealed as a model example for a very uneven and inadequate implementation (not to mention the fact that only half of the Member States met the envisaged deadline for transposition by 31 December 2003). The EAW mainly illustrates that diverse legal traditions collide with the requirements of EU framework decisions in the area of freedom, security and justice. Several Member States had to revise their implementation law after collisions with their constitutions came out, in particular as regards the abolishment of the “non-extradition of own nationals rule”. Other Member States introduced unforeseen elements regarding the grounds for refusals, implemented optional grounds for refusals as mandatory ones, or even maintained/reintroduced grounds for refusals