Classement sans suite de l'affaire et procédures simplifiées en matière de pour- pour-suites pour-suites

Le principe d'opportunité des poursuites, « déchargée de critères et d'obligations de justification, aggraverait le danger d'une politique criminelle conduite selon le seul arbitrage du nouvel organe ou, pire, sous l'influence des auteurs ou des victimes potentiels des infractions »445. Toutefois, dans les systèmes s'inspirant du principe de légalité des poursuites, l'inflation pénale et la surcharge de travail transforment souvent, dans les faits, la légalité en une forme d'opportunité. Dans ce cas, les droits des suspects sont davantage fragilisés compte tenu de l’absence de critères précis encadrant préalablement la possibilité de classer l'affaire sans suite par le ministère public446.

444 Article 12, al. 1 et 3 de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017.

445 G. GAMBERINI, Quel modèle pour un ministère public européen?, in C. LAZERGES (sous la direction de), Figures du parquet, Presses Universitaires de France, 2006, p. 139.

446 Voy. G. DI FEDERICO, Prosecutorial Accountability, Independence and Effectiveness in Italy, in Promoting Prosecutorial Accountability, Independence and Effectiveness, Sofia, Open Society Institute, 2008, pp. 301-338; Indipendenza e responsabilita del PM alla ricerca di un difficile equilibrio: i casi di Inghilterra, Francia e Italia, Il giusto processo, 2002, 1, pp. 216-246; L’indipendenza del pubblico ministero e il principio democratico della responsabilita in Italia: l’analisi di un caso deviante in prospettiva comparata, Rivista italiana di diritto e procedura penale, 1998, XLI(1), pp. 230-252; Il pubblico ministero: indipendenza, responsabilita, carriera separata, L’Indice penale, 1995, 29(2), pp. 399-437; Obbligatorieta dell'azione penale, coordinamento delle attivita del pubblico ministero e loro rispondenza alle aspettative della comunita, in GAITO, A. (éds.), Accusa penale e ruolo del pubblico ministero, Napoli, Jovene, 1991, pp. 170-208. Per un'esame del sistema giurisdizionale vigente nei diversi Stati membri europei, si legga K. LIGETI (éd.), Toward a Prosecutor for the European Union. Volume 1: A comparative analysis, Hart, 2013, p. 7 ss.; E. LUNA, M. L. WADE, The Prosecutor as Policy Maker, Case Manager,

En cela, le législateur européen organise un système de légalité des poursuites atténuée par des exceptions expressément prévues par la proposition de règlement. Ainsi, l'article 28 de la proposition de règlement prévoit cinq cas dans lesquels le Parquet européen doit procéder au classement sans suite de l'affaire et deux cas dans lesquels le Parquet européen peut décider de procéder au classement sans suite de l'affaire447. Toutefois, les situations, dans lesquelles le Parquet européen peut classer l'affaire sans suite, sont imprécises et non prévisibles en avance.

En premier lieu le Parquet européen peut classer l'affaire sans suite si « l’infraction est un délit mineur en vertu de la législation nationale transposant la directive 2013/xx/UE relative a la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal ». La législation nationale, transposant la directive relative a la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au moyen de droit pénal, sera toutefois différente d'un État a l'autre, en considérant que la directive prévoit seulement une harmonisation minimale de la législation des États membres. La définition d'infraction mineure ne sera donc pas la même sur le territoire européen.

Deuxièmement, le Parquet européen pourrait décider de classer une affaire sans suite en l'absence de preuves pertinentes. Le considérant 31 habilite le Parquet européen a classer l'affaire sans suite en l'absence de solides éléments de preuve et si les chances que ceux-ci soient produits lors du procès sont faibles448. Dans la proposition de règlement, il n'y a pas toutefois aucune explication a propos de ce que signifie « solides éléments de preuve ». Le Parquet européen pourrait donc bien interpréter cette disposition afin de classer sans suite des affaires sur la base des évaluations arbitraires. Dans l'absence d'un contrôle sur la décision du Parquet européen de classer l'affaire sans suite, les droits de défense des personnes concernées par la procédure du Parquet européen sont donc mis en jeu.

Selon l'article 29 de la proposition de règlement, le Parquet européen peut proposer une transaction au suspect, si celle-ci reste dans l’intérêt de la bonne administration de la justice, lorsque l’affaire ne and Investigator, in E. LUNA, M. L. WADE (éds.), The Prosecutor in Transnational Perspective, Oxford, OUP, 2012, p. 2; J.-M. JEHLE, The Function of Public Prosecution within the Criminal Justice System, in J.-M. JEHLE, M. WADE (éds.), Coping with Overloaded Criminal Justice Systems, Berlin, Springer, 2006, p. 24.

447 L'article 28 de la proposition de règlement de la Commission établit : « Le procureur europeen procède au

classement sans suite de l’affaire lorsqu’il est devenu impossible de declencher des poursuites pour l’un des motifs suivants: a) le decès du suspect; b) le comportement faisant l’objet de l’enquete ne constitue pas une infraction penale; c) l’amnistie ou l’immunite accordee au suspect; d) l’expiration du delai national de prescription en matière de poursuites; e) le suspect a dejà ete definitivement acquitte des memes faits ou condamne pour ceux-ci dans l’Union, ou bien l’affaire a ete traitee conformement aux dispositions de l’article 29. Le procureur europeen peut proceder au classement sans suite de l’affaire pour l’un des motifs suivants: a) l’infraction est un delit mineur en vertu de la legislation nationale transposant la directive 2013/xx/UE relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux interets financiers de l’Union au moyen du droit penal; b) l’absence de preuves pertinentes. Le Parquet europeen peut renvoyer les affaires qu’il a classees à l’OLAF ou aux autorites administratives ou judiciaires nationales competentes aux fins de recouvrement, d’un suivi administratif autre ou de controle. Lorsque l’enquete a ete declenchee sur la base d’informations fournies par la partie lesee, le Parquet europeen en informe cette dernière ».

peut pas être classée pour ces motifs mais que les poursuites ne sont pas non plus justifiées449. Les critères selon lesquels le Parquet européen peut proposer une transaction au suspect ne sont donc pas déterminés et donc le Parquet européen dispose d'une large marge d'appréciation. La seule condition requise est que la décision contribue a la « bonne administration de la justice ». Les seuls critères auxquels la disposition se réfère concernent le montant de la sanction, mais ceux selon lesquels le Parquet européen peut décider de proposer une transaction ou suspect ne sont pas définis. Il est donc établi le quomodo, mais pas l'an.

En ce qui concerne le classement sans suite de l'affaire, au contraire, l'article 33 de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017 établit que « la chambre permanente décide, sur la base d'un rapport soumis par le procureur européen délégué́ chargé de l'affaire conformément a l'article 29, paragraphe 1, de classer sans suite la procédure engagée a l'encontre d'une personne lorsqu'il est devenu impossible de déclencher des poursuites conformément au droit de l'État membre du procureur européen délégué́ chargé de l'affaire » pour l'un des sept motifs énumérés dans la proposition du règlement450. Le cas d'absence de preuves pertinentes a été prévu aussi dans la proposition de règlement du Conseil du 2013. Les Règles Modèles de procédure du Parquet européen établissaient de même que « lorsque le Parquet européen estime devoir mettre fin aux poursuites pour des motifs juridiques ou lorsque les preuves n’offrent pas une perspective raisonnable d’obtenir une condamnation, il clôt l’affaire »451. Cependant, elles prévoyaient aussi que le Parquet dût exposer par écrit les motifs de sa décision et que « lorsqu'il clôt l’affaire pour insuffisance de preuves, le Parquet européen peut à tout moment reprendre l’enquête ». Il était aussi prévu pour l’UE ou toute personne lésée de former un recours devant la Cour européenne contre la décision de clôture du Parquet européen.

La proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017 ne prévoit aucune de ces conditions dans le cas où le Parquet européen souhaite clore l'affaire. Les cas dans lesquels le Parquet européen peut classer l'affaire sans suite sont énumérés dans la proposition de règlement du Conseil du 31 449Voy. article 29 de la proposition de règlement de la Commission du 2013 qui prévoit : « Lorsque l’affaire n’est pas

classee sans suite mais qu’une decision en ce sens contribuerait à une bonne administration de la justice, le Parquet europeen peut, après reparation du prejudice, proposer au suspect de payer une amende forfaitaire qui, une fois reglee, entraine le classement definitif de l’affaire (transaction). Si le suspect accepte, il paie l’amende forfaitaire à l’Union. Le Parquet europeen supervise le recouvrement du paiement sur lequel porte la transaction. Lorsque le suspect accepte la transaction et paie l’amende forfaitaire, le procureur europeen procède au classement definitif de l’affaire et le notifie officiellement aux autorites repressives et judiciaires nationales competentes; il en informe egalement les institutions, organes et organismes de l’Union concernes. Le classement sans suite prevu au paragraphe 3 n’est pas susceptible de controle juridictionnel ».

450Article 33 de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017. Les sept motifs sont les suivants : « a) le

decès du suspect ou de la personne poursuivie ou la dissolution de la personne morale soupconnee ou poursuivie; a bis) la demence du suspect ou de la personne poursuivie; b) l'amnistie accordee au suspect ou à la personne poursuivie; c) l'immunite accordee au suspect ou à la personne poursuivie, à moins que celle-ci ait ete levee; d) l'expiration du delai national de prescription en matière de poursuites; e) une affaire concernant la personne visee a dejà ete definitivement jugee en liaison avec les memes actes; f) l'absence de preuves pertinentes ».

451Article 65 des Règles Modèles de procédure du Parquet européen (LIGETI, K. et al., Règles Modèles de procédure du Parquet européen, [disponibles en ligne : http://www.eppo-project.eu/index.php/EU-model-rules/french].

janvier 2017 et sont plus détaillés par rapport aux critères qui étaient prévus dans la proposition de règlement de la Commission. À première vue, il semble donc que la marge d'appréciation du Parquet européen soit réduite. Une analyse plus approfondie montrera par contre que le renvoi a la législation nationale renforce le pouvoir d'appréciation du Parquet européen. Ce dernier pourrait en effet décider de renvoyer l'affaire aux autorités nationales qui appliquent le principe d'opportunité des poursuites et classer sans suite subrepticement l'affaire. Une telle réglementation ne protège donc pas adéquatement les droits fondamentaux des personnes concernées par la procédure du Parquet européen452.

De même, ne sont pas prévues d’adéquates garanties procédurales dans le cas où le Parquet européen décide de proposer une procédure simplifiée en matière de poursuites visant au règlement définitif d'une affaire selon les modalités fixées d'un commun accord avec le suspect453. Les éléments a prendre en compte par la chambre permanente, dans sa décision d’appliquer une procédure simplifiée en matière de poursuites, sont la gravité de l'infraction, en fonction notamment du préjudice causé aux intérêts financiers de l'Union, la volonté́ de l'auteur présumé́ de l'infraction de réparer le préjudice causé par son comportement illégal et le fait que le recours a la procédure soit conforme aux objectifs généraux et aux principes fondamentaux du Parquet européen énoncés dans le règlement en le instituant454.

Le premier critère n'est pas déterminé puisque, comme souligné, il dépendra de la législation nationale transposant la directive relative a la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal, en considérant que la directive prévoit seulement une harmonisation minimale de la législation des États membres.

La condition, selon laquelle le recours a la procédure doit être conforme aux objectifs généraux et aux principes fondamentaux du Parquet européen énoncés dans le règlement, n'est également précise en considérant que le règlement poursuit plusieurs objectifs et ces objectifs peuvent aussi être contradictoires. Par exemple, la contradiction s’observe entre un objectif issu de la proposition de règlement, la répression efficace des fraudes causées aux intérêts financiers de l'Union, un 452Voy. A. CSÚRI, The Proposed European Public Prosecutor’s Office – from a Trojan Horse to a White Elephant?, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 2016, 18, p. 148; A. WEYEMBERGH, C. BRIERE, Towards a

European Public Prosecutor’s Office (EPPO), [disponible en ligne:

http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/571399/IPOL_STU(2016)571399_EN.pdf], Bruxelles, Étude pour le Parlement européen, 2016, p. 20.

453Voy., au contraire l'annexe a la Règle 65 des Règles Modèles de procédure du Parquet européen. « Dans la mesure

où nous estimons que le Parquet europeen devrait mettre en mouvement l’action publique dès lors qu’il existe des preuves suffisantes et qu’il est dans l’interet public de l’UE de poursuivre, nous deconseillons de permettre au Parquet europeen de clore une affaire sur la base du respect par le suspect d’obligations determinees. Cependant, si l’eventualite d’une cloture sous condition est retenue, les conditions suivantes devraient alors etre remplies : - le suspect devrait donner son accord à la mesure proposee, - la partie lesee devrait etre entendue, - la decision de cloture ne devrait pas pouvoir etre prise en depit des objections emanant des autorites nationales de poursuite pertinentes, - la proposition devrait etre approuvee par le juge du fond, - les conditions imposees devraient etre proportionnees à l’infraction et devraient, en principe, inclure le versement de dommages et interets, et - les conditions sur la base desquelles l’affaire est close devraient etre consignees ».

principe fondamental, bénéficiant aux personnes concernées par les enquêtes du Parquet européen. Quelle exigence doit donc avoir la prévalence ?

La seule solution, en vue d’assurer tant la protection des droits fondamentaux des personnes concernées par la procédure du Parquet européen que l'efficace répression des auteurs des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, consiste a prévoir des règles uniformes au niveau européen. En l'absence du renvoi au droit national, le Parquet européen pourrait classer l'affaire sans suite ou appliquer une procédure simplifiée en matière de poursuites seulement aux conditions établies dans la proposition de règlement qui seront les mêmes sur tout le territoire de l'Union européenne. Elles seront donc prévisibles en avance et ne pourront pas être détournées par le Parquet européen.

3.2.1.1.3 Choix des règles de procédure applicables aux activités du Parquet européen L'article 86, al. 3 TFUE prévoit que « Les règlements visés au paragraphe 1 fixent le statut du Parquet européen, les conditions d'exercice de ses fonctions, les règles de procédure applicables a ses activités, ainsi que celles gouvernant l'admissibilité́ des preuves, et les règles applicables au contrôle juridictionnel des actes de procédure qu'il arrête dans l'exercice de ses fonctions »455. La même disposition établit que le Parquet européen « exerce devant les juridictions compétentes des États membres l'action publique relative » aux infractions qui relèvent de sa compétence456.

La scission, entre la phase préparatoire du procès pénal et la phase du jugement entre Parquet européen et autorités judiciaires nationales, emporte des conséquences sur le choix de la loi de procédure applicable aux activités du Parquet européen. Le Parquet européen, en choisissant les règles procédurales applicables a la phase préparatoire du procès, déterminera donc les règles procédurales de la phase du jugement qui auront des caractéristiques très différentes, par exemple, entre un système judiciaire de type inquisitoire ou accusatoire.

Au niveau général, il est possible d'envisager trois scénarios différents en ce qui concerne le choix de loi applicable par le Parquet européen.

Dans la première option, en l'absence d'harmonisation législative des règles procédurales au niveau européen, s'applique la lex loci commissi delicti et le règlement instituant le Parquet européen effectuera un renvoi a la procédure pénale de la législation nationale applicable en l'espèce. Il n'existera donc pas une législation de procédure pénale uniformément applicable par le Parquet européen, mais autant de réglementations différentes dans l'Union européenne qu'elle ne compte d'États membres457. Les mesures d'enquête du Parquet européen seront donc réglées par la 455Voy. article 86, al. 3 du TFUE.

456Voy. article 86, al. 2 du TFUE.

législation nationale de l'État membre où le Parquet européen conduit les enquêtes. Une telle solution ne permettrait pas de résoudre les problèmes actuels. Les enquêtes, conduites par le Parquet européen sur le territoire des différents États membres, seront en effet soumises a des législations différentes. Ainsi, pour la même mesure d'enquête, le Parquet européen dans certains cas devra demander l'autorisation judiciaire préalable conformément a la législation de certains États membres ; cette autorisation judiciaire sera néanmoins nécessaire en vertu de la législation des autres États membres. De même, les garanties procédurales des suspects seront différentes en fonction de la législation pénale applicable.

La deuxième option prévoit l'application du principe de la lex fori. Les enquêtes conduites par le Parquet européen seront donc régies par le droit national de l'État où se déroulera probablement la phase de du jugement458. Il faut noter toutefois qu’il n'est pas toujours possible de prévoir en avance quelle sera la loi applicable a la phase du jugement dans le cas où les infractions ont été commises sur le territoire des différents États membres. Dans le cas où la législation du jugement diffère de celle du lieu où sont conduites les enquêtes, le problème point quant a l’adminissibilité des preuves recueillies, pourtant conformes a la législation d'un État membre, mais recueillies par le Parquet européen sur le territoire d'un autre État membre. Un problème supplémentaire se pose lorsqu’une autorisation judiciaire est nécessaire pour ordonner la mesure d'enquête. Le Parquet européen devra-t-il demander l'autorisation a l'autorité judiciaire de l'État où il mène les enquêtes ou a l'autorité judiciaire de l'État du lieu où se déroulera le jugement ?

La troisième option envisage la création d'une législation pénale uniforme au niveau européen en ce qui concerne les règles de procédure relatives aux enquêtes et aux poursuites du Parquet européen. Dans ce cas, les pouvoirs d'enquête du Parquet européen seront uniformes sur tout le territoire européen et les garanties procédurales, applicables aux suspects et aux personnes concernées par la procédure du Parquet européen, seront les mêmes sur le territoire de tous les États membres. Le niveau de protection des droits fondamentaux devra être équivalent au niveau de protection prévu par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, ainsi que par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales et des droits fondamentaux tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, qui font partie du droit de l'Union en tant que principes généraux459.

La législation applicable en l'espèce sera donc prévisible en avance et accessible a toute personne 458Ce système présente des similarités au système prévu par la Convention relative a l'entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l'Union européenne, JO C 197 du 12.7.2000, p. 1–23 (en particulier, article 4). Voy, pour une analyse en profondeur, S. GLESS, Mutual recognition, judicial inquiries, due process and fundamental rights, in J.A.E. VERVAELE (éds.), European Evidence Warrant. Transnational Judicial Inquiries in the EU, Antwerpen-Oxoford, Intersentia, 2005, p. 121. Voy. également S. ALLEGREZZA, Cooperazione giudiziaria, mutuo riconoscimento e circolazione della prova penale nello spazio giudiziario europeo, in T. RAFARACI, L'area di liberta, sicurezza e giustizia: alla ricerca di un equilibrio fra priorita repressive ed esigenze di giustizia, Milano, Giuffrè, 2007, p. 691 et s.: K. AMBOS, Internationales Strafrecht, München, Becker, 2008.

concernée et le Parquet européen ne pourra pas décider de conduire des enquêtes sur le territoire d'un État plutôt que sur un autre en vue d’ordonner la mesure d'enquête sans nécessité de l'autorisation judiciaire puisque les règles procédurales applicables seront les mêmes sur le territoire