Relation du Parquet européen avec OLAF

Le traité prévoit l’institution du Parquet européen a partir d'Eurojust, et non de l'OLAF ; il ne sera pas une transmutation de l'OLAF, pourtant suggéré auparavant203. De même, la suppression, restant 199Voy. le considérant 49 de la Proposition de Règlement du Conseil, COM(2013) 534 final, 17 juillet 2013, portant création du Parquet européen, cit.. Voy. également A. WEYEMBERGH, C. BRIERE, Towards a European Public Prosecutor’s Office (EPPO), cit., note en bas de page 126, Conseil européen de Laeken, Conclusions de la présidence, 14 et 15 décembre 2001, par. 57, qui fait référence a la Décision 67/446/CEE, 67/30/Euratom des représentants des gouvernements des États membres relative a l'installation provisoire de certaines institutions et de certains services des Communautés, JO 152 du 13.7.1967, p. 18–20 (in particolare, art. 3). Les auteurs précisent: “the basis advanced for this choice is the ‘Decision of 8 April 1965', which stated that 'judicial and quasi-judicial

bodies are also located in Luxembourg'”.

200Voy. l’article 57, par. 2 de la Proposition de règlement portant création du Parquet européen – Projet de règlement, 31 janvier 2017, cit. et l’article 57, par. 2 de la Proposition de Règlement du Conseil portant création du Parquet européen, 17 juillet 2013, cit..

201Voy. A. WEYEMBERGH, C. BRIERE, Towards a European Public Prosecutor’s Office (EPPO), [disponible en ligne: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/571399/IPOL_STU(2016)571399_EN.pdf], Bruxelles, Étude pour le Parlement européen, 2016, p. 43.

202Voy. C. DEBOYSER, European Public Prosecutor’s Office and Eurojust: ‘Love Match or Arranged Marriage’?, in L.H. ERKELENS, A.W.H. MEIJ, M. PAWLICK (éds.), The European Public Prosecutor’s Office, An Extended Arm or a Two- Headed Dragon?, cit., p. 79 et s.; K. LIGETI, A. WEYEMBERGH, The European Public Prosecutor’s Office: Certain Constitutional Issues, in L.H. ERKELENS, A.W.H. MEIJ, M. PAWLICK (éds.), The European Public Prosecutor’s Office, An Extended Arm or a Two- Headed Dragon?, cit..

possible, de l'OLAF n'a même pas été envisagée204.

Bien que l'article 86 du TFUE ne mentionne pas l’OLAF, la compétence du Parquet européen probablement ne concernera, au moins dans un premier temps, que les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union205. La responsabilité́ de l’Office européen de lutte antifraude, telle qu’établie par le législateur, concerne la sauvegarde d'intérêts financiers de l'Union contre des comportements irréguliers susceptibles de relever de poursuites administratives ou pénales. Lors de sa création, l’OLAF est doté́ de pouvoirs d’enquête de nature administrative, tout en ayant vocation à transmettre une partie des résultats de son travail opérationnel aux autorités judiciaires nationales, lesquelles peuvent décider de poursuivre ou non les infractions relevées par l’OLAF206.

La création d’un Parquet européen compétent pour la protection des intérêts financiers de l'Union aurait donc une incidence certaine sur le rôle actuel de l’OLAF, dans la mesure où les recherches et les poursuites judiciaires dans ce domaine seraient alors diligentées au niveau européen. Comme cela a été remarqué, les champs de compétence matérielle (« rassemblement des éléments de faits ») de l’Office et du procureur européen se recoupant en partie, il conviendrait de bien les articuler207. 204Dans le sens d’une possible suppression de OLAF, voy. V. COVOLO, From Europol to Eurojust – towards a European Public Prosecutor. Where does OLAF fit in?, Eucrim, 2012, 2, pp. 86-87, laquelle affirme: “According to

Art. 86 TFEU, the EPPO shall be responsible not only for prosecuting and bringing to judgement but also for investigating perpetrators of offences against the EU’s financial interests. The latter task overlaps with OLAF’s mandate to carry out investigations related to irregularities that might also constitute criminal offences. Therefore, could OLAF’s role be sustained even after the setting-up of an EPPO? The elimination of OLAF has to be taken into consideration, all the more so as it is mentioned neither by the new treaty nor in the Stockholm programme. But some authors have painted a much more optimistic picture. The question arises as to whether OLAF might be given judicial investigation powers it could exert under the direction of the EPPO. Transforming OLAF into a sort of European police unit will certainly provoke fierce criticism by some Member States. Let us assume that such a solution would be chosen: does the treaty provide decision-makers with a legal basis for assigning judicial investigative powers to OLAF? De lege lata, OLAF is established on the basis of Art. 325 TFEU. In its new formulation, the last sentence of the former Art. 280 TCE was omit- ted, which prevented the European legislator from adopting on that basis measures concerning the application of national criminal law or the national administration of justice. However it would be difficult to argue that empowering OLAF with judicial investigative powers falls within the scope of Art. 325, whilst Art. 86 specifically aims at empowering the EPPO with judicial powers including those for the pre-trial investigation phase. Consequently, Art. 325 merely allows for administrative investigations. In addition, it is worth noting that Art. 85 states that Eurojust can request prosecution on the basis of operations conducted and information supplied by the Member States’ authorities and by Europol. No mention is made of OLAF or any other investigative body. The sole possibility for OLAF to gain criminal investigation powers is to become an investigative unit of the EPPO. Art. 86 is rather vague, however, concerning any powers the EPPO would have, and it does not explicitly refer to any type of European police taskforce. Assuming that OLAF becomes such a unit acting under the lead of the EPPO, what would its scope of competences cover? On the one hand, if OLAF continues to carry out external investigations, it risks entering into competition with national police authorities. On the other hand, some authors stress the added value of internal investigations that OLAF could carry out even as a unit of the EPPO. Ultimately, OLAF will be detached from the European Commission and act under the direction of the EPPO. Such a solution would en- sure both its full operational independence and its reliability, as long as judicial review of its acts is ensured though judicial control over the EPPO”.

205Voy. C. DEBOYSER, European Public Prosecutor’s Office and Eurojust: “love match or arranged marriage”?, in L.H. ERKELENS, A.W.H. MEIJ, M. PAWLICK (éds.), The European Public Prosecutor’s Office, An Extended Arm or a Two- Headed Dragon?, Springer, T.M.C. Asser Press, p. 87 et s..

206Pour une analyse en profondure du rôle de OLAF, voy. J.F.H. INGHELRAM, An Analysis with a Look Forward to a European Public Prosecutor’s Office, Groningen, Europa Law Publishing, 2011.

207Dans le même sens, voy. Livre vert, COM(2001) 715 final, 11 décembre 2001, sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un Procureur européen, punto 7.3.2., p. 70, où il est affirmé : “Tout en

preservant l’acquis communautaire en matière de controles administratifs, le statut et les fonctions de l’OLAF devraient donc etre reconsideres à la lumière des pouvoirs conferes au procureur europeen. Plusieurs options sont envisageables, dont la presentation detaillee ne saurait faire l’objet du present Livre vert. La Commission souhaite

Une adéquate répartition des compétences entre l’OLAF et le Parquet européen est également nécessaire pour protéger les droits des personnes concernées par les procédures du Parquet européen. En effet, les garanties procédurales présentes dans le règlement instituant le Parquet européen, seront plus élevées que celles prévues dans le règlement relatif a l’OLAF. L’utilisation, par le Parquet européen, des données produites dans le cadre d’enquêtes de l'OLAF violerait indirectement les droits fondamentaux des personnes concernées par les procédures dudit Parquet208. Dans la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017, contrairement a la proposition de la Commission du 2013, une disposition spécifique est introduite sur les relations du Parquet européen avec l'OLAF209. Cette disposition prévoit que « Le Parquet européen noue et entretient une relation étroite avec l'OLAF, fondée sur une coopération mutuelle dans le cadre de leurs mandats

en effet proceder prealablement à l’evaluation du dispositif actuel, comme le prevoit la legislation. Sont donc simplement indiques ici certains choix fondamentaux qui devraient etre effectues. En premier lieu, il conviendrait de s’interroger sur l’eventualite d’attribuer à l’OLAF des pouvoirs de recherche judiciaire à l’ interieur des institutions, organes et organismes europeens, car la creation d’un procureur europeen sous la garantie d’un juge national des libertes ou d’une chambre speciale de la Cour de justice ouvrirait la voie à l’exercice d’un controle judiciaire sur l’Office. Dans ce contexte, on pourrait examiner si la dualite fonctionnelle de l’OLAF – actuellement service de la Commission beneficiant cependant d’une independance quant à la fonction d’enquete – devrait etre maintenue ou si, en revanche, il ne conviendrait pas de detacher entièrement de la Commission une partie de l’Office. En tout etat de cause, ces questions ne pourront trouver de reponse avant l’evaluation du dispositif actuel de l’OLAF que la Commission etablira conformement à la legislation en vigueur”.

208Voy. a cet égard la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, COM(2013) 533 final, 17 juillet 2013, Améliorer la gouvernance de l'OLAF et renforcer les garanties procédurales dans le cadre des enquêtes: une approche graduelle destinée a accompagner la création du Parquet européen. En particulier, la Commission a proposé dans cette communication de créer le «Contrôleur des garanties procédurales», chargé du contrôle juridictionnel des mesures d’enquête. « Le

«Controleur des garanties procedurales» serait rattache administrativement à la Commission. Le règlement OLAF revise garantirait expressement aux services du Controleur une complète independance vis-à-vis de l’OLAF, de la Commission et des autres institutions de l’UE. Le Controleur des garanties procedurales devrait etre nomme par la Commission pour un mandat de cinq ans, à la suite d’une procedure faisant intervenir le comite de surveillance; issu du milieu judiciaire, il devrait posseder des competences juridiques confirmees dans le domaine des droits fondamentaux et du droit penal. Il devrait etre charge exclusivement de veiller au respect des garanties procedurales dans le cadre des enquetes de l’OLAF et à la promptitude des enquetes de manière à eviter tout retard excessif. Il devrait etre en mesure d’intervenir de sa propre initiative ou à la suite d'une plainte deposee par toute personne concernee par une enquete. Le Controleur serait tenu de recevoir ces plaintes dans le cadre d'une procedure rapide mais contradictoire. Ses conclusions ne seraient pas formellement contraignantes pour le directeur general de l’OLAF, mais l’Office pourrait decider de ne pas donner suite aux constatations du Controleur à la seule condition de joindre une note motivee au rapport final transmis aux autorites judiciaires competentes. Le directeur general de l’OLAF disposerait d'un droit de consultation general du Controleur sur toute question liee au respect des garanties procedurales, notamment dans certains cas où la personne concernee ne doit pas etre informee. Le Controleur des garanties procedurales devra etre dote des effectifs necessaires à l'execution rapide de ses fonctions. Cette nouvelle fonction ne remplacerait pas l'actuel système de controle judiciaire sur les enquetes de l’OLAF. Elle pourrait toutefois le completer utilement: les personnes concernees par des enquetes de l’OLAF pourraient invoquer un nouveau droit de recours, ce qui signifie que les irregularites de procedure qui auraient ete commises par l’OLAF seraient moins souvent soumises au controle d'un juge national au stade contentieux, ou du Tribunal dans le cadre d’une action en dommages et interets. Le Controleur serait charge de veiller au respect des règles dans l'ensemble des enquetes menees de manière independante par l’OLAF, quelle que soit leur nature (interne/externe, qu'il y ait ou non atteinte aux interets financiers de l’Union). La fonction de Controleur des garanties procedurales devrait etre clairement distincte de celle du comite de surveillance de l’OLAF, lequel devrait continuer à exercer les fonctions definies dans le règlement OLAF en cours de revision. Celles-ci comprennent le suivi de l’evolution systemique concernant le respect de certaines conditions (comme les droits proceduraux et le caractère raisonnable des delais pour le traitement des affaires), sans ingerence dans les enquetes en cours. À cette fin, le Controleur des garanties procedurales devrait periodiquement informer le comite de surveillance des aspects essentiels de ses activites ».

209Voy. l’article 57 bis della Proposition de règlement portant création du Parquet européen – Projet de règlement, 31 janvier 2017, cit..

respectifs et sur l'échange d'informations. Cette relation vise en particulier a garantir l'utilisation de tous les moyens disponibles pour protéger les intérêts financiers de l'Union grâce au soutien que l'OLAF apporte au Parquet et a la complémentarité́ de ces deux organismes »210.

La disposition énonce également que « lorsque le Parquet européen mène une enquête pénale conformément au présent règlement, l'OLAF n'ouvre pas d'enquête administrative parallèle sur les mêmes faits »211. Toutefois, le Parquet peut, au cours d'une enquête qu’il mène de son propre chef, demander a l'OLAF, conformément a son mandat, de soutenir ou compléter son action en fournissant des informations, des analyses – y compris de type criminalistique –, un service d'expertise et un support opérationnel ; en facilitant la coordination d'actions spécifiques menées par les autorités administratives nationales compétentes et les organes de l'UE ou en conduisant d'enquêtes administratives212.

La relation entre le Parquet européen et l’OLAF demeure plus détaillée dans la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017 compte tenu des modifications apportées a la nouvelle version de ladite proposition. A titre d’exemple, la conduite d'enquêtes administratives par l’OLAF sera, , fondamentale par rapport aux infractions causant ou susceptible de causer un préjudice aux intérêts financiers de l'Union dont le montant est inférieur à 10 000 EUR dans le cas où les répercussions de ces infractions, a l'échelle de l'Union, ne soient pas de nature à rendre nécessaire la conduite d'une enquête par le Parquet européen, ou dans le cas où des fonctionnaires ou d'autres agents de l'Union européenne, ou des membres des Institutions, pourraient être soupçonnés d'avoir commis l'infraction213. Dans ce cas, le Parquet européen ne pourra pas exercer sa compétence, tandis que l’OLAF pourra conduire des enquêtes administratives. La réglementation des relations entre les deux organes est donc fondamentale.

Toutefois, l'article 57 bis de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017 ne règlemente pas les relations entre l’OLAF et le Parquet européen dans les cas où les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union sont commises sur le territoire d'un État membre non lié au règlement instituant le Parquet européen214. De façon comparable a l’analyse portant sur 210Voy. article 57 bis, al. 1 de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017.

211Voy. article 57 bis, al. 2 de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017.

212Voy. article 57 bis, al. 3 de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017. L'article 57 bis, al. 4 et 5 prévoit enfin que « Le Parquet europeen peut, afin de permettre à l'OLAF d'envisager des mesures administratives

appropriees conformement à son mandat, fournir des informations pertinentes à l'OLAF dans des situations où il a decide de ne pas mener d'enquete ou a classe une affaire sans suite. Le Parquet europeen dispose d'un accès indirect, sur la base d'un système de concordance/non-concordance, aux informations figurant dans le système de gestion des dossiers de l'OLAF. Chaque fois que se produit une correspondance entre les donnees introduites dans le système de gestion des dossiers par le Parquet europeen et les donnees detenues par l'OLAF, l'OLAF et le Parquet europeen en sont tous deux informes ».

213Voy. en particulier, l’article 20, par. 2 de la proposition de règlement du Conseil du 31 janvier 2017.

214La nécessité de règlementer plus précisement ces aspects a été soulignée aussi par le Parlement européen dans la Résolution du 12 mars 2014 sur la proposition de règlement du Conseil portant creation du Parquet europeen (COM2013)0534 – 2013/0255(APP)), par. 15-17. En particulier, le Parlement européen “demande que soit

effectuee, en raison de la probabilite que plusieurs Etats membres decident de ne pas adherer à la proposition d'instituer un Parquet europeen, une etude etablissant quelles unites de l'OLAF et quels agents de l'Office devront

Eurojust, l'absence d'une réglementation adéquate et précise comporte un risque suffisamment

élevé, s’agissant des auteurs d’infraction, qui profiteraient d’une impunité en raison d'un manque d'échange d'informations essentielles entre les deux organes et d’un rapport étroit de coopération administrative et opérationnelle215.