Les SLA leaders de la mise en œuvre du Plan d’action gouvernemental pour la solidarité et

Les trois premiers SLA étudiés ont permis d’afficher des résultats de la fonction de liaison en termes d’accès à des ressources externes pour le développement des communautés. Un second groupe de SLA affiche des résultats dans la mise en œuvre d’un programme public dont le contrôle appartient aux élus siégeant à la CRÉ et aux conseils des MRC. Ce sont des résultats effectifs de la fonction de liaison en termes d’apport financier pour l’ensemble d’une région, mais dont la portée structurante pour un territoire local de SLA est moins évidente que dans le premier groupe. On verra que cela n’en est pas moins important comme efficacité de la fonction de liaison dans le contexte de centralisation de l’État québécois.

Les OC des SLA De la Vallée et De l’Industrie manifestent un leadership distinctif, aux plans régional et local, dans la mise en œuvre du PAGSIS par la Conférence régionale des élus (CRÉ). Ce programme gouvernemental vient s’abouter à une initiative communautaire régionale, le Groupe d’action contre la pauvreté qui fonctionne depuis une vingtaine d’années et qui a des instances locales dans chacun des territoires de MRC. Les trois (3) OC rencontrés des SLA De la Vallée et De l’Industrie ont tous eu une contribution aux démarches régionales de mise en œuvre du programme. Un OC intervenant avec le SLA De la Vallée siège au conseil d’administration de la CRÉ à titre de président de la Commission régionale de développement social. Il y a été délégué par les membres du Groupe régional d’action contre la pauvreté. Cet engagement hautement politique a des impacts sur les relations des OC avec la direction du CSSS qui dessert les territoires De la Vallée et De l’Industrie. Dans les autres SLA, le plan régional de gestion du PAGSIS reçoit un accueil relativement critique, notamment parce que la CRÉ a mis trop longtemps avant de le rendre accessible et parce qu’il comporte des règles de contrôle qui rendent plutôt complexe sa contribution aux projets locaux.

Le Groupe régional d’action contre la pauvreté existe depuis 1992 et regroupe des organismes et institutions autour des objectifs de « connaître et comprendre la pauvreté et ses sources », « sensibiliser », « développer des stratégies communes » et « agir en qualité de groupe relayeur du Collectif pour un Québec sans pauvreté » (feuillet de 2012). Il fonctionne sur une base démocratique, ayant une instance locale dans chaque territoire de MRC. Chacune de ces instances locales délègue « trois ou quatre personnes » pour la représenter au palier régional. Le Groupe d’action contre la pauvreté a été reconnu comme partenaire par la CRÉ aussi bien que par les MRC pour la mise en œuvre du PAGSIS. La CRÉ a défini les règles de répartition des fonds rattachés à ce programme qui répond aux exigences de la Loi visant à lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale (LRQ, chapitre L-7).

L’analyse de la fonction de liaison pour cet ensemble de SLA débute par une section dédiée au travail réalisé à l’échelle de la région administrative, notamment avec la CRÉ. Vient ensuite la section consacrée à l’analyse de la mise en œuvre du PAGSIS dans les SLA De la Vallée et De l’Industrie et enfin la section qui fait état de l’impact du PAGSIS dans les autres SLA de la région.

4.3.2.1. Au palier de la région administrative

C’est par le biais de la commission régionale de développement social (CRDS) de la CRÉ que se négocient les règles de gestion de l’enveloppe du PAGSIS. Le Groupe régional d’action contre la pauvreté y est représenté par la coordonnatrice de la CDC Des Fermes et par un OC du SLA De la Vallée : « On est 27 autour de la commission régionale […] C’est comme la porte d’entrée pour tout ce qui est développement social maintenant » (C102). Les représentants du Groupe occupent la présidence et la vice-présidence de

cette commission et, de ce fait, se retrouvent au conseil d’administration de la CRÉ. C’est une position qui provoque un choc des cultures :

Moi je considère qu’on est arrivés dans un mauvais “timing” dans le processus régional : on est arrivés dans l’attribution, la détermination des montants. […] Je vais le dire comme je l’ai entendu autour de la table lors de la première et de la deuxième rencontre : « Mes pauvres sont plus pauvres que tes pauvres » et « Pourquoi je n’aurais pas autant d’argent pour mes pauvres que tes pauvres ? » (C102)

Les maires et les préfets qui siègent à la CRÉ sont peu familiers avec la culture sociocommunautaire de ces deux représentants : « Alors comment on est perçus par eux ? On est des bibittes un peu, je pense. C’est mon impression à moi, mais oui on est un peu des bibittes et ce n’est pas nécessairement facile » (C102). La compréhension du programme qu’ont les élus siégeant à la CRÉ, et leurs habitudes de fonctionnement sont aussi une source de frictions. Lorsque la déléguée des organismes communautaires s’est permis des commentaires sur le déroulement des débats, elle l’a vite réalisé : « Je me suis fait ramasser ! » On lui a rappelé : « Tu es à la CRÉ, tu fais partie de l’organisation, alors fais attention à ce que tu demandes » (C102). En fait la CRDS est une instance importante de la CRÉ puisqu’elle est responsable de « tout ce qui touche la pauvreté en plus de toutes les ententes spécifiques […] économie sociale, logement social, égalité hommes- femmes, éducation » (C102). Impliqué aussi directement dans une instance politique et dans un protocole de gestion de fonds publics, le Groupe d’action contre la pauvreté doit relever le défi de conserver « sa nature citoyenne et sa nature communautaire » même si « ça devient très gouvernemental comme vocabulaire » (O513). La structure régionale négociée du PAGSIS fait en sorte qu’« il y a comme un glissement potentiel par la lourdeur des redditions de comptes, par le vocabulaire employé par la CRÉ et en général par le ministère de l’Emploi et de la Solidarité qui arrive autour de la table » (O513). Le Groupe a dû élargir ses structures de concertation en invitant des représentants des MRC, des Caisses Desjardins, des commissions scolaires et d’Emploi-Québec qui sont considérés comme des partenaires du PAGSIS. Cela a entraîné de nouvelles perspectives sur les enjeux sociaux : « Veut, veut pas, ça vient changer un peu la mentalité du groupe et le fonctionnement » puisque « les maires ont une vision de la pauvreté qui peut être différente de celle du travailleur de rue ou des organismes communautaires » (O410). La difficulté est aussi vécue par les élus : « C’est nouveau et nos maires s’ils ne voyaient pas qu’il y a un peu d’argent qui nous arrive, ils n’auraient pas embarqué dans ça » (D309). En retour, la démarche concertée devient ainsi « un bon moyen de sensibilisation, de les amener à déterminer des priorités et comment on veut le faire », à quoi il faut ajouter que l’arrivée d’un partenaire comme Desjardins permet d’ajouter « des leviers financiers et une mission coopérative dans le milieu » (O410).

Le Groupe régional d’action contre la pauvreté a travaillé avec ses instances locales afin de « voir ce que les gens en pensaient » et « ce qu’on voudrait faire au plan local », puis « pour regarder l’ensemble du cadre de

gestion qui est proposé » par la CRÉ (O522). Cela a permis de créer un aller-retour de consultations et d’échanges d’opinions entre les instances locales et le CRDS : « J’ai retourné ça à toute ma gang [d’OC] et eux l’ont envoyé dans les Groupes locaux pour demander leurs commentaires et moi j’ai pu le ramener au CA de la CRÉ » (O522). Un autre OC a participé au comité d’implantation du PAGSIS : « J’y allais comme représentant du Groupe régional d’action contre la pauvreté […] j’informais mon monde […] On faisait des démarches de réflexion aussi avec le régional pour dire ce qu’on veut suggérer au comité de travail du PAGSIS » (O616). Ce mode d’action a donné aux représentants communautaires un avantage dans la définition des règles de gestion du programme : « Souvent le constat que l’on faisait c’était que les autres organisations n’avaient pas vraiment fait de réflexion auparavant alors que nous on arrivait avec quelque chose qui avait été validé par la base » (O616).

Les délégués ont ainsi fait valoir à la CRÉ la situation de défavorisation de « la couronne sud […] beaucoup plus pauvre au niveau socioéconomique, au niveau de la défavorisation sociale et matérielle » (O522). Ils ont eu à batailler pour faire reconnaître le problème et « réussir à défendre qu’il y ait plus de sous donnés à ces milieux-là. Ça c’est un enjeu politique majeur » (O522). Au niveau d’abord du CSSS qui emploie cet OC, puisque cette position n’avantageait pas son territoire. Il a pris la précaution avant le CA de la CRÉ d’informer son supérieur immédiat du mandat qu’il avait à défendre, et a reçu son appui : « Rendu au CA de la CRÉ, je sais que je représente le Groupe régional et ce qu’il m’a demandé, mais je suis “backé” par mon milieu » (O522). Au niveau de la CRÉ ensuite puisque le débat a entraîné une demande de vote sur ces questions alors qu’habituellement au conseil d’administration de cet organisme les décisions se prennent par consensus : « Ça a été trois fois des demandes de vote » (O522). Les résultats de la négociation ont déçu le plus jeune des OC associés à cette démarche régionale : « C’est sûr que nous on a essayé de travailler pour mettre le cadre de gestion à notre goût si on peut dire », mais lorsque le travail du comité a été soumis aux instances de la CRÉ, il a subi des modifications : « Ça a été un peu choquant par rapport au comité de travail […] Ça refroidit un peu » (O616).

Les représentants du Groupe régional d’action contre la pauvreté estiment avoir fait un bon travail pour que soient reconnus les enjeux de leurs instances locales, mais tout n’est pas encore gagné. Un enjeu majeur du cadre de gestion c’est « que la région ici puisse financer des projets, des programmes qui permettent une certaine bonification de ce qui se fait déjà sur le territoire » alors que le PAGSIS impose un critère d’innovation et n’est pas favorable à ce que les fonds soient utilisés pour « renforcer ou consolider quelque chose d’existant » (O513). Si la CRÉ n’arrive pas à signer une entente ouverte à cette possibilité, les priorités définies par les membres du Groupe d’action contre la pauvreté pourraient être compromises.

Les rapports de pouvoir ne jouent pas seulement au plan politique : ils sont aussi manifestes au niveau administratif. « Au départ, comme Groupe on se disait capables de faire ça un plan d’action. […] On s’était vraiment fait dire “Vous allez avoir ça recto verso, un petit formulaire déjà cadré”. […] Bien c’était 12 pages avec la signature de l’ensemble des membres du comité des partenaires ! » (C102). La critique la plus virulente c’est cependant le temps que la CRÉ a mis à produire le cadre de gestion : « C’est un irritant majeur de penser que c’est un plan gouvernemental 2010-2015 et que nous sommes en fin de 2012 et que les territoires locaux commencent à pouvoir [s’organiser] […] parce que le régional n’avait pas encore défini les règles du jeu » (C411).

En bout de ligne, le risque c’est de précipiter la volonté d’arriver à des réalisations en n’ayant pas le temps de tenir compte des exigences de l’action : « Il faut que les sommes et les activités soient réalisées d’ici 2015. Si tu me mets tout le temps des étapes pour faire accepter nos projets, nos plans d’action et qu’en bout de ligne le délai est tellement court pour la réalisation, il y a quelque chose qui ne va pas » (A618). Le plan régional de gestion du PAGSIS présente en effet l’inconvénient majeur de multiplier les échelons de décision, ce qui risque d’induire des délais dans une démarche qui affiche déjà du retard : « Comme ça venait de la CRÉ, ça aurait pu être de l’argent décentralisé au niveau de la MRC qui, elle, acceptait le plan d’action, et que l’on passait à l’action » (A618). Une telle dévolution aurait permis d’éviter une complexification des démarches : « On n’a pas passé par les structures existantes. Ils ont créé vraiment une autre instance […] et ils ont donné ça à la CRÉ. Mais la CRÉ c’est très, très structuré. Alors ça devient complexe » (D206).

« Lorsque la CRÉ a présenté ça aux préfets, ils ont fait comme ‘Ho ! Minute là ! Attend un petit peu ! Lutte à la pauvreté, on n’est pas là nous autres. On va avoir besoin d’un coup de main » (O616). Pour faire le lien avec les Groupes d’action contre la pauvreté, la CRÉ a donc embauché un conseiller qui « tient à être présent lors de nos rencontres pour savoir c’est quoi nos réflexions, comment on veut travailler, vers où on s’enligne. […] C’est lui qui va s’occuper de la gestion des sous aussi […] qui signe les chèques pour chacun des projets. […] Il s’est doté d’un comité de validation des projets, qui est une vingtaine de partenaires » (O616). À ce contrôle direct de la CRÉ s’ajoute l’obligation pour les « MRC d’approuver chaque étape que l’on fait, les Groupes locaux » (O616).

Les engagements des OC dans cette démarche régionale soulèvent des questions de la part de la direction du CSSS qui les emploie. De leur côté les OC estiment cette pratique légitime dans la mesure où « c’est un processus, c’est une démarche avec les milieux locaux ou régionaux dans un esprit de développement ou d’action politique que veut le milieu » (O522). La directrice générale adjointe qui est leur supérieur immédiat, précise : « On a beaucoup discuté de ça avec eux dans les dernières semaines. C’est tout-à-fait correct qu’on le fasse, maintenant on le fait à titre de quoi ? À titre d’organisateur communautaire, à titre de représentant du

GRAP ou je suis toujours l’employé du CSSS ? » (D524). Le statut d’employé du CSSS n’est pas effacé par la délégation du Groupe régional d’action et il y a, en conséquence, une responsabilité d’intervenir en tenant compte des orientations du CSSS : « Ça veut dire que tu acceptes de comprendre, de connaître les grandes orientations de ton établissement. Tu ne peux pas t’en dissocier » (D524). Il y a aussi une responsabilité de tenir la direction du CSSS bien informée « des grands enjeux de ce qui se passe à la CRÉ » (D524). L’engagement à la CRÉ suscite donc une volonté d’encadrer davantage les pratiques des OC : « Alors on dit aux organisateurs communautaires […] on va vous aider à porter ces enjeux-là. Alors comment ça va modifier leur pratique professionnelle en sachant qu’ils peuvent compter sur une institution qui a des volets politiques à jouer. Il faut vraiment encadrer nos jeunes, même nos plus vieux sur ces enjeux de pratique » (D524).

4.3.2.2. Au niveau des SLA De la Vallée et De l’Industrie

Toutes les MRC sont touchées par le PAGSIS, mais les SLA De la Vallée et De l’Industrie relevant d’un même CSSS sont particulièrement actifs. Ce sont des territoires relativement défavorisés où la mentalité générale veut que les personnes appauvries soient responsables de leur sort puisque l’on peut gagner sa vie quand on le veut, la région offrant suffisamment d’emplois.

Le Comité sur le développement social et les situations de pauvreté est l’instance locale du Groupe régional d’action contre la pauvreté pour la MRC De la Vallée. Il a été mis en place en mars 2000 suite à « une formation avec l’OC sur les questions de pauvreté. […] C’est vraiment l’OC qui était le leader et le rassembleur » (C514). « C’est beaucoup les organisateurs communautaires qui avaient des contacts avec tous ces gens-là […] qui les connaissaient, qui faisaient en sorte qu’on recrutait parmi ces organismes-là » (C514). Dans la mise en œuvre du PAGSIS, le Comité local s’est donné une démarche « qui permet de garder la parole citoyenne » autour de l’enjeu de « l’accès aux services » en ce qui concerne « le logement, le transport, la sécurité alimentaire, les services de garde » (O513). Dans le cadre d’un processus qui se déploie en « sept, huit rencontres », les « institutions qui, par la force des choses, sont en silos, doivent accepter d’entendre » des citoyennes et citoyens qui expriment ce qui se passe sur ces enjeux avant d’affecter les fonds du PAGSIS disponibles pour la MRC (O513). En fait, le statut de politique publique du PAGSIS en fait un impératif pour les institutions : « C’est principalement à cause du PAGSIS que l’on voit les institutions devoir s’intéresser à la pauvreté, pour les raisons que l’on peut connaître. Il y a l’aspect obligation institutionnelle de ne pas faire abstraction de cette réalité-là » (O513).

L’enjeu d’accès aux services heurte de front les logiques institutionnelles centralisatrices. « Pour donner un exemple concret, ici il y a un bureau du Centre local d’emploi où depuis trois ans ils ont coupé au moins de moitié le personnel pour le rapatrier dans la ville centre, en défendant par ailleurs qu’il y avait internet, qu’il y avait ci, qu’il y avait ça et qu’on peut se déplacer sur rendez-vous » (O513). Même le CSSS organise à la

baisse les services décentralisés : « Le CLSC était ouvert de 8 h 30 à 20 h 30. Ils ont diminué les heures et il est ouvert de 8 h 30 à midi ; de midi à 13 h la porte est barrée magnétiquement et il ferme à 16 h » (O513). Une autre illustration, c’est l’éducation des adultes : « Les jeunes adultes […] si je leur demande de venir dans telle municipalité pour une formation professionnelle, le problème du transport, il faudrait peut-être en tenir compte » (O513).

Cet affrontement des logiques, « ça peut être plus difficile selon les personnes en place. Je pense que, de part et d’autre, tu as des citoyens et tu as des directeurs d’institution qui ont de l’ouverture, d’autres qui en ont beaucoup moins. Je dirais que la parole citoyenne dans ce rôle, c’est dans la nature de notre travail d’assurer qu’elle soit entendue » (O513). Les OC doivent donc créer des processus dans lesquels ces institutions sont obligées de se mettre à l’écoute des citoyens, « d’entendre parler d’autre chose que ce qu’elles disent et font tout le temps » (O513).

Dans la MRC De l’Industrie, le Groupe s’est aussi élargi « en fonction des déterminants sociaux de la santé » en ciblant quels organismes peuvent agir sur chaque cible : l’agent des Services d’accueil, de référence, de conseil et d’accompagnement (SARCA) de la commission scolaire ; le Carrefour jeunesse emploi ; le CLE ; le préfet de la MRC ; et le CLD. Ces nouveaux membres sont représentés par « souvent des gestionnaires dans les organisations ou des gens qui ont un rôle plus stratégique, si je peux dire » (O616). Cela crée parfois, là aussi un choc des cultures :

On avait une rencontre la semaine dernière et à un moment donné il y a une personne d’un organisme communautaire qui a pris la parole : « Oui, mais si vous autres au niveau d’Emploi- Québec vous étiez plus ouverts à comprendre la situation des gens qui sont en situation de pauvreté… » J’ai senti comme une petite tension. […] Il faut apprendre aussi à travailler ensemble. Je trouvais que la personne avait été un petit peu malhabile. C’était un cri du cœur qui est sorti là. (A618)

La CRÉ a produit un Portrait socioéconomique de la MRC De l’Industrie en matière de solidarité et d’inclusion sociale qui « jumelle un paquet de portraits ensemble » et qui « colle bien à notre réalité » (O616). « La