Une procédure de dédouanement autonome justifiant une coopération particulière

301. La Convention de Kyoto sur la simplification et l’harmonisation des régimes douaniers va devenir la pierre angulaire légitimant et favorisant l’établissement du principe de coopéra-tion avec les autres organisacoopéra-tions. L’OMD pour tendre aux finalités visées va s’efforcer de développer la coopération renforcée avec les différents systèmes rattachés à l’ONU pour pouvoir réaliser ses objectifs (²³⁰). L’OMD a pris rapidement conscience que pour at-teindre son objectif, elle ne pouvait qu’inciter et développer le recours à la coopération avec les autres organisations internationales et plus particulièrement avec l’UPU au regard du caractère juridique particulier des envois postaux. Cependant, pour rendre effectif ces divers partenariats entrepris, il faut que l’OMD prenne l’initiative de proposer des proto-coles d’accord avec ces diverses organisations pour mettre en place des mesures et des dispositions juridiques communes, à l’exemple du protocole d’accord établi entre l’OMD et l’UPU relatif à l’organisation et aux procédures douanières applicables aux envois pos-taux.

302. Néanmoins l’efficacité de ses coopérations par protocole d’accord étaient jusqu’au début du XXIème siècle pour le moins inefficace du fait que les Etats membres de ces organisa-tions coopérantes ne pouvaient être obligés, sans leur acceptation volontaire de devenir partie aux protocoles entre l’OMD et les autres organisations internationales dont l’UPU.

229 V. sur le Site de l’OMD, rubrique : Organisations partenaires. Il s’agit des Organisations intergouvernementales régionales dont l’Union européenne, des Organisations internationales

(OMC, Chambre de Commerce International, OCDE, OSCE…), des systèmes de l’ONU (OMS, CNUCED, AIEA, UPU…), des organisations du secteur privé (BIC, GEA, IATA…), des donateurs tels que la Banque mondiale- FMI, et enfin des insti-tutions académiques comme l’Université du Havre en France.

230 Néanmoins l’efficacité de ses coopérations par protocole d’accord étaient jusqu’au début du XXIème siècle pour le moins inefficace du fait que les Etats membres de ces organisations coopérantes ne pouvaient être obligés, sans leur acceptation volontaire de devenir partie aux protocoles entre l’OMD et les autres organisations internationales dont l’UPU. De plus, de manière chronique, même les dispositions aux effets contraignants des conventions de l’OMD ne pouvaient être imposées aux Etats membres sans leur consentement volontaire.

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303. De plus, de manière chronique, même les dispositions aux effets contraignants des con-ventions de l’OMD ne pouvaient être imposées aux Etats membres sans leur consentement volontaire. Les nombreuses difficultés se présentant pour établir une procédure universelle de dédouanement des envois postaux s’explique donc par le fait que la plupart des Etats occidentaux membres de l’OMD refusent d’accepter d’appliquer les dites mesures con-traignantes car cela serait synonyme d’empiètement d’une partie de leur droit régalien.

304. La difficulté d’établir une procédure spécifique de dédouanement des envois postaux ré-side dans le particularisme des règles douanières qui leurs sont applicables. Le traitement douanier des envois postaux est régi par les actes de l’UPU (²³¹). La Convention de Kyoto ne distingue pas les envois postaux devant être assujettis au contrôle douanier. Elle ne fixe que les conditions de formes que doivent revêtir les envois postaux. La détermination des envois assujettis revient aux services postaux. La coopération renforcée est substantielle pour établir une procédure spécifique de dédouanement applicable aux envois postaux, et impérative, contenu des caractéristiques juridiques du SPU. La modernisation des infras-tructures douanières et la mise en place de procédures simplifiées de dédouanement ne sont pas suffisantes pour établir une procédure de dédouanement postal spécifique. Les services postaux doivent également se moderniser pour offrir le cadre sécuritaire néces-saire à la mise en œuvre de cette procédure.

305. Le particularisme de la nature juridique des envois postaux favorise la mise en place d’une procédure de dédouanement particulière justifiant la mise en place d’une coopération spé-cifique entre l’OMD et l’UPU. En effet il faut encore une fois rappeler la spécificité uni-versaliste des envois postaux, comme l’élément matériel permettant de répondre à la mis-sion de service postal universel. En conséquence une coopération entre droit douanier et régulation postale s’est rapidement avérer nécessaire dès les premières années (232) suivant la création du Conseil de Coopération douanière (ci-après CCD). Le statut particulier des envois postaux est reconnu par les autorités douanières mais la mise en œuvre d’un statut juridique particulier du dédouanement postal nécessite préalablement cette modernisation impérative des services postaux sous l’égide de l’UPU.

306. En effet, l’objectif est de rechercher les conditions devant permettre d’établir une procé-dure simplifiée de dédouanement entre les services postaux et les autorités douanières. Le fret express représente le modèle à suivre pour le fret postal. L’application d’une telle pro-cédure de dédouanement spécifique est la condition préalablement obligatoire pour per-mettre aux services postaux de prendre la pleine mesure de l’essor de l’économie numé-rique et de la vente à distance. Pour ne pas se faire distancer sur ce marché par les sociétés commerciales du fret express, la modernisation des services postaux des Etats membres de l’UPU est donc impérative.

307. La modernisation des infrastructures des services postaux des Etats membres de l’UPU et la qualification juridique singulière de la notion d’envoi postal doivent conduire à la re-connaissance d’une procédure de dédouanement spécifique des envois relevant du SPU.

231 V. le manuel des statisticiens : Statistiques du commerce international de marchandises, Département des affaires écono-miques et sociales, études méthodologiques, n° 78 page 19, série F n°87, Nations-Unies, New York 2004 (ST/ESA/STAT/SER.F/87).

232 Illustré par la création des comités OMD/UPU (futurs Poste/Douane) en 1965 par un accord conclu entre l’OMD et l’UPU, conséquence de l’adoption d’une résolution de l’UPU lors de son 15ème congrès réuni à Vienne en 1964.

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308. Cette spécificité implique un traitement douanier différent des autres importations et ex-portations de marchandises commerciales par les opérateurs économiques. Une coopéra-tion renforcée entre l’OMD et l’UPU est obligatoire afin de prendre en compte cette spéci-ficité et mettre en place des mesures et des règles douanières particulières applicable au dédouanement postal.

B La Convention de Kyoto sur la simplification et l’harmonisation des régimes douaniers.

309. La Convention de Kyoto fixe des objectifs aux Etats-parties pour faciliter et développer le processus moderne des procédures de dédouanement, y compris pour le trafic postal (1). Néanmoins, la mise en œuvre du processus dépend de la volonté des Etats mettant en exergue les limites de la coopération volontaire (2).

1) Les objectifs de la Convention.

310. La Convention internationale sur la simplification et l’harmonisation des régimes doua-niers conclue en 1973, dite Convention de Kyoto (233), a pour finalité substantielle la faci-litation et le développement de processus moderne des procédures de dédouanement des autorités douanières des Etats-parties à cette convention.

311. La multiplicité des législations douanières s’avère être un redoutable frein au développe-ment du commerce et des échanges internationaux. Or, comme le rappelle le préambule de la Convention de Kyoto, aucun Etat n’a d’intérêts à ralentir l’afflux des échanges com-merciaux internationaux sur son territoire.

312. L’établissement d’une coopération internationale efficace ne peut être que l’unique solu-tion recherchée, en vue de simplifier et d’harmoniser les législasolu-tions douanières par l’adoption de mesures communes aux Etats membres du CCD. La Convention de Kyoto, a pour objectif substantiel de mettre, à terme, en place un instrument international et une nomenclature douanière commune aux Etats membres du CCD pour faciliter les dé-marches douanières afin de « contribuer de façon efficace au développement du commerce

international et d’autres formes d’échanges internationaux» (234).

313. L’application de la Convention de Kyoto doit conduire à éliminer les disparités des ré-gimes douaniers des Etats-parties. L’uniformisation des règles et des formalités doua-nières a pour finalité de restreindre et d’éliminer les entraves aux échanges commerciaux internationaux. Les Etats-parties doivent, de manière à favoriser les échanges commer-ciaux et le développement du commerce mondial, œuvrer activement au développement de la coopération internationale en vue de mener à bien la finalité de la convention relative à l’harmonisation et la simplification de leurs régimes douaniers (235).

314. La Convention de Kyoto se révèle être l’instrument juridique adéquat (²³⁶) pour la facilita-tion et la sécurisafacilita-tion des procédures douanières. Chaque Etats-parties doit s’engager à promouvoir le principe de simplification et d’harmonisation des régimes douaniers en se conformant aux annexes de ladite Convention comportant les normes et les mises en œuvre en pratique qui sont recommandées(²³⁷).

233 Convention internationale pour la simplification et l’harmonisation des régimes douaniers, conclue à Kyoto le 18 mai 1973, entrée en vigueur le 25 septembre 1974.

234 Préambule de la Convention de Kyoto, 2ème considérant.

235 Préambule de la Convention de Kyoto.

236 Pour proposer « (...) des dispositions que les pays s'engagent à appliquer dès qu'ils en ont la possibilité permettrait d'abou-tir progressivement à un haut degré de simplification et d'harmonisation des régimes douaniers, ce qui constitue l'un des objectifs essentiels du Conseil de coopération douanière » (Convaincues, préambule de la Convention de Kyoto).

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315. Les Etats-parties peuvent rehausser ces normes qui ne représentent qu’un seuil de garan-ties et d’obligations minimales à atteindre. En ce sens, ils sont encouragés à faciliter l’élaboration de normes encore plus efficaces.

316. La Convention de Kyoto de 1973 qui comporte 25 annexes, contenant les principes de base des processus de douane (exportation, transit, mainlevée, dédouanement pour utilisa-tion personnel…), traite spécifiquement des formalités douanières applicables au trafic postal (238). L’annexe F4 norme 3 de la Convention de Kyoto dispose que les envois pos-taux doivent être dédouanés « (…) aussi rapidement que possible, le contrôle de la

douane étant limité au minimum » (²³⁹).

317. Les contrôles douaniers lors du dédouanement postal devraient seulement s’appliquer soit aux envois soumis à des contrôles particuliers du fait de la nature du produit ou de la mar-chandise, soit aux envois contenant des marchandises redevables de droits de douane et autres taxes. Pour cela, les services postaux doivent développer des moyens techniques ti-rés des nouvelles technologies pour garantir la traçabilité du contenu des envois postaux et la véracité des informations douanières déclarées. La modernisation des services postaux est la cause indispensable à la reconnaissance et l’établissement d’un statut juridique spé-cifique de la procédure de dédouanement des envois postaux par les autorités douanières. Au regard de l’explosion des cas de fraudes douanières par voie postale, le particularisme du dédouanement postal ne peut se justifier uniquement si les administrations postales ont en leur possession les moyens technico-techniques permettant la différenciation de traite-ment des envois postaux selon leur nature ou leur valeur réelle.

318. En pratique (²⁴⁰), les services postaux doivent désigner eux-mêmes les envois devant être assujettis aux formalités douanières. Les autorités douanières se chargeant seulement d’exercer un contrôle sur les envois postaux devant être déclarés en douane (étiquette CN23). Les envois assujettis sont les colis postaux de plus de deux kilos ou les envois dont le contenu dépasse en valeur 300 droits de tirages spéciaux (ci-après DTS). Au con-traire, les envois qui ne dépassent pas ces seuils bénéficient de conditions avantageuses devant permettre un dédouanement immédiat lors de la mise à la consommation (étiquette CN22).

319. Pour légitimer cette différence de traitement auprès des autorités douanières, les services postaux doivent pour cela se doter des outils techniques et juridiques nécessaires pour as-surer le triage et la sélection des envois postaux. L’essor rapide du commerce électronique met en exergue cet impératif de modernisation des services postaux. Une remise en cause des règles douanières applicables au trafic postal est indispensable pour établir une procé-dure spécifique du dédouanement postal.

238 Annexe F4 concernant les formalités douanières applicables au trafic postal, modifiée par les Décisions no, 241 et 248 du Conseil de coopération douanière (repris dans l’annexe spécifique J, chapitre 2 et dans l’annexe général, chapitre 6 de la Convention de Kyoto révisée).

239 V. le manuel des statisticiens précité : Statistiques du commerce international de marchandises, Département des affaires économiques et sociales, études méthodologiques, n°49 page 14, série F n°87, Nations-Unies, New York 2004 (ST/ESA/STAT/SER.F/87).

240 V. le manuel des statisticiens précité : Statistiques du commerce international de marchandises, Département des affaires économiques et sociales, études méthodologiques, n° 79 page 20, série F n°87, Nations-Unies, New York 2004 (ST/ESA/STAT/SER.F/87).

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2) Les limites de la coopération volontaire.

320. Les dispositions de la Convention de Kyoto sont d’une applicabilité limitée car elles ne peuvent en pratique faire obstacle aux prohibitions et aux restrictions existantes des légi-slations nationales des Etats membres relatives aux échanges commerciaux internatio-naux. Les Etats membres du CCD peuvent donc en pratique s’opposer à l’application des mesures adoptées conventionnellement (²⁴¹).

321. Il est à noter que les Etats parties à la Convention, qui doivent accepter les annexes ren-fermant les dispositions normatives pouvant se révéler contraignantes à leurs égards, ont une liberté totale d’acceptation au cas par cas des annexes, qui forment chacune une con-vention propre et distincte l’une par rapport à l’autre (242).

322. De plus, même si une annexe est réputée acceptée par un Etat-partie, ce dernier peut tou-jours restreindre le champ d’application de l’annexe, par la possibilité de déposer des ré-serves lors de l’acceptation ou postérieurement, en notifiant au secrétaire général du CCP les normes et/ou pratiques recommandées qui sont contraires à la législation nationale de l’Etat partie (²⁴³). La règle s’applique même si un Etat lié par une annexe à l’obligation de réexaminer les normes et pratiques recommandées, et les éventuelles réserves qu’il a posé au plus tard tous les trois ans (244). Les finalités visées par cette volonté de coopération in-ternationale ne seront effectives qu’à partir du moment où une organisation inin-ternationale sera créé sous l’égide de l’ONU.

323. En conséquence, il faut relever les limites de la compétence de l’ex-CCD et ses manques de moyens de contrainte contre les Etats membres, au regard des finalités que ledit Con-seil recherchait (²⁴⁵). Si les Etats membres du CCD avaient quelque peu accepté, avec par-cimonie, certaines limitations ou des atteintes à leur souveraineté, de manière facultative dépendant de leur volonté étatique souveraine, le CCD a montré les limites de sa compé-tence.

324. Une réforme profonde du système mis en place devait être menée. Le but étant répondre de manière concrète aux nouveaux enjeux économiques qui ne pourront être satisfait sans une organisation ayant de réels pouvoirs de contrainte envers ses Etats membres (²⁴⁶). La complexité d’un régime douanier peut avoir des incidences et des répercussions sur l’activité des flux d’échanges internationaux en provenance mais surtout à destination de cet Etat.

241 « Les dispositions de la présente convention ne mettent pas obstacle à l'application des prohibitions et restrictions dérivant de la législation nationale » (Article 3, Convention de Kyoto).

242 Article 7, Convention de Kyoto.

243 Article 5-1, Convention de Kyoto.

244 Article 5-2, Convention de Kyoto.

245 Le CCD lors de sa création avait le souci manifeste de respecter les souverainetés étatiques. L’entrée en vigueur des Con-ventions du CCD était soumise à l’acceptation unanime des Etats, même si en fait, les éventuelles réserves de certains Etats n’interdisaient pas l’entrée en vigueur mais rendaient inopposables uniquement les dispositions visées par ces dernières. Ainsi, même si progressivement la règle de l’unanimité est devenue moins absolue (cinq acceptations pour l’entrée en vi-gueur de la Convention de Kyoto), les Etats ont de leur côté fortement augmenté leurs droits de réserves de manière inextri-cable empêchant le CCD de mener à bien sa mission originelle (Annuaire français de droit international, Le Conseil de Coo-pération douanière, Patrick Daillier, pages 487 à 492).

246 Cet objectif sera atteint en 1994 par la transformation du CCD en Organisation Mondiale des Douanes, conjointement à la mise en place de l’O.M.C suite aux accords GATT. Mais on ne peut à l’heure actuelle que regretter le manque de poids de l’O.M.D pour mettre en œuvre un cadre juridique uniforme s’imposant à ses Etats membres, afin de ne plus ralentir les échanges internationaux mais au contraire de contribuer à leur développement en assurant leur sécurité tout autant que la fluidité de leur circulation. A cet égard l’O.M.D énonce que « la douane joue un rôle primordial dans le développement des

échanges internationaux et du marché mondial » (V. document OMD : La douane au 21ème siècle « favoriser la croissance et

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325. Au contraire, la mise en place par les Etats membres d’un régime douanier efficace ne peut qu’influer les échanges et les investissements internationaux à se développer dans ces Etats. Cette analyse est communément retenue aujourd’hui sans contestation possible. Il existe un consensus entre les Etats membres de l’O.M.D. pour reconnaître le caractère in-dispensable d’appliquer de manière effective les dispositions et les différents instruments élaborés par l’O.M.D ayant pour finalité de faciliter les échanges commerciaux internatio-naux entre Etats membres de l’O.M.D en renforçant leurs dispositifs relatifs à la sécurité des dits-échanges commerciaux sans porter atteinte à leur fluidité.

326. La mise en place de procédures de dédouanement modernes, utilisant les nouvelles tech-nologies de la révolution électro-numérique, est un élément intrinsèquement vital au déve-loppement économique de chaque Etat. Le leitmotiv recherché par l’O.M.D est la mise en place d’un système international efficace de coopération mutuelle entre les douanes et tous les autres organismes et entités participants aux échanges commerciaux et investis-sements financiers sur le marché mondial. Pour tendre à l’efficacité du principe de coopé-ration, l’O.M.D encourage les autorités douanières de ses Etats membres, de s’engager à jouer un rôle pour faciliter la transparence et la prévisibilité des formalités douanières des procédures de dédouanement au profit de tous les intervenants du commerce internatio-nal (²⁴⁷).

327. Cependant, à l’aube de l’an 2000, du fait du nombre grandissant des adhésions de nou-veaux Etats à la Convention de Kyoto et de l’importance prise par les organisations inter-nationales par la reconnaissance de leur pouvoir effectif de sanction comme l’O.M.C vis-à-vis des Etats membres, conjugué au développement exponentiel des nouvelles technolo-gies, l’OMD rechercha le moyen de moderniser la Convention de Kyoto. L’OMD décida alors de créer plusieurs groupes de travaux afin réviser la Convention de Kyoto en vue de sa modernisation en mettant notamment à jour les annexes par la suppression des mesures réglementaires devenues obsolètes.

328. L’objectif de cette révision de la Convention de Kyoto est d’introduire les technologies du commerce électronique, de l’information, mais également d’y « introduire des

méthodo-logies d’évaluation du risque comme partie intégrale de la réingénierie »(²⁴⁸) des procé-dures douanières, afin donc de s’adapter aux pratiques modernes de transport et de trans-mission des échanges commerciaux internationaux par l’utilisation des nouvelles techno-logies existantes, afin de faire de cette Convention révisée de Kyoto le modèle-cadre pour les Etats voulant réformer leur législation douanière, notamment en fournissant des mo-dèles de procédures de dédouanement simples et modernes.

§ II: LES PRINCIPES POSES PAR LA CONVENTION DE KYOTO REVISEE CONCERNANT LE