Les objectifs de la coopération renforcée

401. La lutte contre les marchandises et autres produits prohibés du commerce international, et l’utilisation par les délinquants et les criminels des facilités douanières accordées au trafic postal, est une cause substantielle de la mise en œuvre de la coopération renforcée entre l’O.M.D et l’U.P.U pour sécuriser le trafic postal (1). Le protocole d’accord signé entre l’OMD et l’UPU fixe les finalités à atteindre pour réaliser cet objectif commun (2), et des dispositions spécifiques pour la modernisation des services postaux (3).

1) L’impératif de sécurisation du trafic postal.

402. Les recommandations relatives à la sécurisation du trafic postal faites aux Etats membres de l’U.P.U présentent un triptyque.

403. Le premier volet sécuritaire concerne les recommandations attrayant aux normes relatives aux installations matérielles au sein des administrations postales (³¹⁰). Il est conseillé aux administrations postales de fournir les informations sur les mesures prises pour assurer la sécurité de leurs installations aux autorités douanières (³¹¹), notamment en établissant une liste des employés des bureaux de poste et des centres de tri (³¹²).

404. A cet égard les autorités douanières devraient les encourager à maintenir ces listes (³¹³), en les mettant à jour. Les employés de la poste n’ont pas tous le même cadre contractuel.

309 Les neufs domaines prioritaires de la coopération :

-1) Contribuer à la sécurité postale et à la lutte contre les trafics de drogue par voie postale en améliorant la coopération et la consultation entre les administrations postales et les autorités douanières, mais cela sans toutefois nuire à la liberté de tran-sit, car il faut bien sur également respecter les principes fondamentaux du service postal international.

-2) Faciliter les échanges d’informations entre les administrations postales et les autorités douanières sur les territoires natio-naux des Etats membres afin de pouvoir définir concrètement les tâches afférentes à leurs missions respectives.

-3-1) Faciliter le traitement rapide du courrier sans contrevenir aux mesures existantes de contrôle douanier, et, au nom de la lutte contre le trafic de drogue et autres trafics illicites.

-3-2) Rechercher de manière mutuelle aux moyens permettant concrètement, techniquement et spécifiquement d’identifier tout envoi postal suspecté de contenir de la drogue ou tout autre produit illicite.

-4) Accroître et faciliter, entre les autorités douanières et les services postaux, l’utilisation des systèmes d’échanges informa-tisés de données par la mise en place de nouvelles mesures.

-5-1) Améliorer le processus des déclarations en douane pour qu’il soit mieux compris et expliqué donc mieux respecté. -5-2) Relever les carences et les besoins de formations dans des matières présentant un intérêt commun, au sein des Etats membres de l’O.M.D et de l’U.P.U, comme le télé-enseignement.

-6) Développer les procédures et les normes de sécurités minimales afin de renforcer la sécurité du réseau de transport postal international et de permettre l’accélération de la procédure de dédouanement des envois postaux.

-7-1) Former des comités dits « postes-douanes » au sein des Etats membres des deux organisations, devant répondre à trois missions :

-7-1a) Garantir un plus grand respect des mesures douanières relatives aux déclarations en douane afin de permettre d’assurer

l’efficacité de la procédure de dédouanement des envois postaux, c’est-à-dire concernant les paquets et les colis. -7-1b) Lutter contre le blanchiment d’argent, la contrefaçon, le trafic des drogues et autres formes de trafics illicites en

adop-tant une stratégie commune.

-7-1c) Faciliter les échanges d’informations juridico-technique en vue de résoudre par coopération les litiges au niveau natio-nal en ce domaine.

-8) Expliquer pourquoi le développement des capacités juridique de l’O.M.D et l’U.P.U permettent non pas de soutenir mais de participer activement aussi bien à la croissance économique qu’au développement social.

-9) Mettre à jour les publications communes des deux organisations : le Guide du client et le Recueil opérationnel.

310 Les autorités douanières sont encouragées à « (…) régulièrement discuter, avec les administrations postales et les autres entités concernées(…) de la sécurité des installations postales, des procédures suivis et des envois, l’objectif étant d’identifier les problèmes et d’y remédier. »(Art.5.8 Protocole d’accord).

311 Art.4.10 Protocole d’accord.

312 Art.4.11 Protocole d’accord.

94 Ainsi, certains employés sont embauchés soit par un contrat à durée déterminée ou indé-terminée, soit, et cela est malheureusement fréquent pour l’embauche d’employés dans les centres de tri, par un contrat précaire.

405. On soulève ici un point essentiel concernant la sécurité postale et la lutte contre les trafics illicites. Les employés ayant un statut précaire sont plus influençables et monnayables, ou tout simplement soumis à la tentation de dérober le contenu des envois postaux principa-lement de valeur. Il est donc recommandé aux administrations postales de prendre les pré-cautions nécessaires lors de l’embauche de ses employés, en s’assurant que leur casier ju-diciaire est vierge, qu’ils n’ont pas été inculpés pour trafic de drogue, et que leur casier judiciaire soit vierge (314).

406. En pratique, lors de l’embauche, les recruteurs et les formateurs peuvent cependant omettre de mener à bien leurs investigations du fait de leur mauvaise formation ou con-naissance sur le sujet (³¹⁵). La sécurité des installations postales doit être renforcée par les administrations postales des Etats membres de l’U.P.U en délimitant notamment le sta-tionnement des véhicules des employés du service postal, des clients et de ceux employés à faire respecter cette délimitation (³¹⁶). Les autorités douanières sont encouragées à s’assurer que ce contrôle exercé sur l’accès unique d’un véhicule aux installations des postes par les moyens précités est bien entrepris (³¹⁷). Pour une application effective, les autorités douanières des Etats membres de l’O.M.D sont amenées ; du moins, si ce n’est à contrôler ; à superviser la mise en œuvre des diverses mesures recommandées, en adoptant une attitude de conseil envers les administrations postales (³¹⁸). Les autorités douanières doivent toujours avoir accès aux installations postales (³¹⁹). Les services postaux doivent prévoir un accès spécifique aux interventions volontaires et inopinées des autorités doua-nières (³²⁰).

407. Le second volet sécuritaire, le plus intéressant et discutable, concerne la sécurité du cour-rier et des autres envois postaux. Il est fortement conseillé aux administrations postales de vérifier que la politique de leur Etat en cette matière, ne soit pas incompatible avec la légi-slation internationale en vigueur en matière de sécurité et d’intégrité du courrier. Pour cela il est recommandé de suivre les normes du réseau SAFE qui forme ainsi la base de la poli-tique en matière de sécurité. En cas d’incompatibilité, il appartient aux administrations postales de se mettre en conformité en procédant aux modifications nécessaires afin d’atteindre les objectifs des Directives (³²¹).

314 Art.4.20 Protocole d’accord.

315 En conséquence, « le personnel de surveillance et les formateurs des administrations postales devraient être formés à reconnaître les signes indiquant qu’un employé des postes est susceptible de commettre des infractions liées à la drogue » et « identifier les pratiques commerciales pouvant témoigner d’une infraction liée à la drogue ou une possibilité de trafic de marchandises illicites » (258). Art.4.21 Protocole d’accord.

316 Art.4.12 Protocole d’accord.

317 Art.5.7 Protocole d’accord.

318 Notamment par le fait de les « encourager(…) à s’assurer que le stationnement des véhicules ayant un accès régulier à leurs installations est limité à des zones désignés. »(Art.5.6 Protocole d’accord). De leur côté « les administrations postales devraient accepter uniquement, dans les établissements postaux et les zones de stationnement, le personnel autorisé et les véhicules munis d’une identification appropriée » (Art.4.15 Protocole d’accord). Il faut aussi retenir dans ce domaine, afin de renforcer ce champ sécuritaire relatif à l’accès aux établissements postaux, la recommandation faite aux administrations postales de prévoir pour « les conducteurs de véhicules bénéficiant d’un accès unique(…) un laissez-passer muni d’une date, et le stationnement(…) limité aux zones autorisées ou contrôlées ;le numéro d’immatriculation des véhicules devrait être enregistré et mis à la disposition des autorités douanières sur demande» ( Art.4.13 Protocole d’accord).

319 Ces dernières sont « munies de systèmes de sécurité électroniques comme un système de télésurveillance en circuit fer-mé » (Art.4.14 Protocole d’accord).

320 Art.4.11 Protocole d’accord.

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408. Les autorités douanières peuvent aider les administrations postales dans deux domaines : former leurs employés puis reconnaitre les envois susceptibles de contenir des marchan-dises prohibées et établir des rapports sur ces envois suspects (³²²).

409. Les employés des administrations postales devraient systématiquement prévenir les autori-tés douanières lorsqu’ils remarquent qu’il « a été porté atteinte à l’intégrité des sacs à

courrier et des envois postaux, que ce soit à l’expédition ou à la réception » (³²³). Pour

éviter d’arriver à ces constatations de dégradations et/ou de vols, les administrations pos-tales doivent examiner les techniques et les moyens de leur dispositif juridique encadrant la sécurité des envois postaux. Elles se doivent d’apporter les modifications jugées néces-saires, afin « de prévenir tout accès illicite au contenu des envois. (…) ces mesures

peu-vent porter, entre autres, sur le contrôle des scellés » (³²⁴). L’adhésion au protocole

d’accord n’est pas obligatoire (³²⁵). Il appartient aux Etats membres de décider s’ils veu-lent ou non, appliquer ces changements juridiques uniquement conseillés et recommandés par l’OMD et l’UPU.

410. Le dernier volet de mesures sécuritaires recommandées aux Etats membres de l’U.P.U concerne le thème de la sécurité générale. Il est recommandé aux administrations postales « d’utiliser tous les moyens appropriés et (…) placer dans les bureaux de poste des

aver-tissements indiquant les sanctions du droit pénal applicables si la Poste est employée pour le trafic de drogues et d’autres substances prohibées »(³²⁶). Les autorités douanières

devraient exercer un contrôle effectif des mesures recommandées aux administrations pos-tales des Etats membres de l’U.P.U, en s’assurant qu’au sein des services postaux « (…)

du matériel publicitaire présentant les dangers des divers trafics ainsi que les pénalités prévues est disponible et largement diffusé.» (³²⁷).

411. Les recommandations faites aux autorités douanières doivent permettre de remplir au mieux leur mission de « superviseur-contrôleur relatives à l’application des mesures sécu-ritaires dans les administrations postales », même si pour cela elles peuvent parfois pa-raitre douteuses. La mission des administrations postales ne semble pas être celles des autorités douanières, et donc comment peut-on justifier le fait de retenir les envois postaux par les employés de la Poste jusqu’à l’arrivée de l’autorité douanière du fait des disposi-tions de l’article 4.17 du Protocole d’accord entre l’OMD et l’UPU (328) ? La Poste peut-elle devenir un accessoire du bras armé douanier (³²⁹).

322 Art.4.6 Protocole d’accord.

323 Art.4.8 Protocole d’accord.

324 Art.4.9 Protocole d’accord.

325 Par l’élaboration du protocole d’accord « (…) L’O.M.D et l’U.P.U ont toutes deux accepté de recommander l’adoption de ces directives auprès de leurs membres respectifs et d’établir des rapports sur leur mise en œuvre » (Introduction art.1.4 Protocole d’accord).

326 Art.4.18 Protocole d’accord.

327 Art.5.9 Protocole d’accord.

328 Art.4.17 Protocole d’accord : « (…) ces envois devraient demeurer sous surveillance, en l’état, jusqu’à l’intervention des douanes. »

329 En ce sens le protocole d’accord entre l’O.M.D et l’U.P.U, recommande ainsi sur demande des autorités douanières aux administrations postales de « fournir aux autorités douanières des informations détaillées sur les sous-traitants ou sociétés fournissant des services d’appui dans leurs établissements » (Art.4.19 Protocole d’accord).

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412. La question de la responsabilité des employés de la Poste qui ne sont pas agréés à tenir un tel rôle se pose (³³⁰). Cette recommandation est remarquable dans le sens qu’elle rappelle bien que les mesures des directives prises ne sont pour les Etats que les conditions mini-males d’encadrement juridique à respecter. C’est pourquoi a contrario rien n’interdit aux administrations postales des Etats membres de renforcer les dites mesures.

413. L’utilisation des directives a pour objectif final d’harmoniser les législations nationales des Etats membres par la coopération (et d’inciter l’adhésion des Etats non parties), mais surtout empêcher de déclencher un conflit entre les mesures internationales prises et les lois nationales. Les Etats membres et leurs autorités douanières restent souveraines sur leur territoire.

414. Pour que la coopération entre les douanes et les postes soit d’une efficacité réelle, il faut obligatoirement que les autorités douanières étatiques acceptent les directives et consen-tent à accepter les recommandations relatives à l’application des mesures des directives du protocole d’accord. Dans le cas contraire les autorités douanières d’un Etat conserve un pouvoir de décision quelque peu absolu (³³¹). De ce fait l’acceptation et la transposition des mesures des directives, ne peuvent qu’être incitées par l’O.M.D et l’U.P.U à leurs Etats membres, mais non imposées. Et même si ces mesures de Directives sont acceptées par un des Etat membre, ce dernier n’est pas tenu par les moyens, seulement par la finalité desdites mesures.

2) Les finalités visées par le protocole d’accord.

415. Le protocole d’accord fixe des directives (a). Des recommandations sont faites aux Etats pour leur application (b).

a) Les objectifs des directives du protocole d’accord.

416. Le Protocole d’accord entre l’O.M.D et l’U.P.U, du 5 juillet 2007, énumère les six princi-paux objectifs visés par l’établissement de ces directives (³³²). Le protocole d’accord doit être appliqué par des directives relatives à la coopération entre les autorités douanières et les administrations postales (³³³). Le choix des directives laissent aux Etats membres les moyens pour atteindre la finalité visée.

330 Il est ainsi recommandé aux administrations postales de « régulièrement examiner les mesures de sécurité et de contrôle en vigueur et remédier à tout problème identifié » (Art.4.16 Protocole d’accord).

331 A titre d’exemple, en pratique, les autorités douanières d’un Etat membre, si elles ne l’ont pas consenties par l’acceptation à priori des mesures des directives du protocole d’accord transposées dans sa législation nationale, ont toujours la possibilité de demander aux administrations postales de son Etat « d’entreprendre des mesures ou de maintenir une situation en contra-diction avec la Constitution et la Convention de l’U.P.U, ou avec les lois, règlements ou exigences en matière de contrôle dans un pays considéré »(Art.5.14 Protocole d’accord).

332 Art.2-1 protocole d’accord OMD/UPU: liste récapitulative tirée des objectifs des directives :

1-Promouvoir le renforcement de la coopération entre les autorités douanières et les administrations postales et sensibiliser ces dernières au problème et aux incidences des divers trafics.

2-Encourager les administrations postales à renforcer la sécurité, notamment sur la chaîne d'approvisionnement, afin de lutter contre les divers trafics.

3-Accroître la capacité des autorités douanières à détecter les tentatives de trafic de marchandises illicites par voie postale. 4-Répondre favorablement aux demandes formulées par les autorités douanières pour obtenir des informations appartenant à des sources commerciales, afin de lutter contre le trafic illicite de marchandises prohibées, sauf si une telle action porte at-teinte à une loi ou à un règlement.

5-Aider les autorités douanières dans leurs efforts à l'encontre des criminels impliqués dans les divers trafics.

6-Faciliter, dans la mesure du possible et tout en respectant l'application des contrôles douaniers appropriés, l'objectif de

l'UPU d'assurer une organisation et une amélioration efficaces des services postaux à travers le monde.

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417. La finalité des Directives est de mettre en place une véritable coopération en matière de prévention du trafic de drogues par voie postale entre les autorités douanières et les admi-nistrations postales. A ce titre, les Etats membres de l’O.M.D par le biais du Secrétariat et les Etats membres de l’U.P.U par le biais du Bureau international, peuvent apporter leurs pierres à l’édifice, en formulant des propositions, des suggestions afin d’améliorer l’efficacité des dites-mesures des Directives (³³⁴). Les deux organisations promeuvent et recommandent à leurs Etats membres l’adoption desdites directives et établissent des rap-ports sur leur mise en œuvre (³³⁵). On doit cependant retenir, et être sensibilisé, par le fait que l’adoption des Directives n’a pas de caractère contraignant. Les directives ne sont pas imposées aux Etats membres mais seulement recommandées, voire fortement conseillées.

418. Les objectifs visés ont pour but de permettre en premier lieu aux autorités douanières de mener à bien leur lutte contre les trafics illicites. Il revient aux normes SAFE de l’O.M.D, visant à sécuriser et à fluidifier le commerce international, de définir les normes mini-males en matière de sécurité qui serviront de « base aux mesures de sécurité au sein des

installations postales » (³³⁶). Si les mesures des Directives ne sont pas exhaustives elles peuvent varier, selon le développement des infrastructures d’un Etat à l’autre en ce do-maine (337). Certaines sont quand même évoquées de façon explicite (338). Les autorités douanières des Etats membres de l’O.M.D doivent prendre les mesures pour contribuer de manière plus pertinente les administrations postales des Etats membres de l’U.P.U « aux

efforts déployés par les douanes et les encourager à participer à la lutte contre le trafic il-licite des marchandises prohibées » (³³⁹).

419. A la lecture des directives adressées aux administrations postales et aux autorités doua-nières on peut s’étonner du déséquilibre des objectifs en faveur des deux organisations. Le sixième objectif des Directives énuméré reflète clairement la prédominance de compé-tence des autorités douanières sur les administrations postales. Néanmoins, l’article 2.1f) dispose que la coopération entre les deux organisations doit permettre à l’U.P.U d’atteindre son objectif d’amélioration de la qualité des services postaux internationaux afin d’assurer une organisation efficace du SPU mais sans contrevenir aux mesures sécuri-taire des autorités douanières.

420. La cause substantielle de ce protocole d’accord entre l’O.M.D et l’U.P.U est la lutte contre les trafics illicites par le renforcement d’une coopération efficace s’apparentant de plus en plus à une réelle collaboration (³⁴⁰). La finalité des mesures des directives (³⁴¹) vise de lut-ter et faire obstacle à l’introduction dans le trafic postal de marchandises prohibées du commerce mondial. La modernisation des services postaux est indispensable pour mettre en œuvre efficacement les mesures du protocole d’accord.

334 Introduction 1-8 protocole d’accord OMD/UPU.

335 Introduction 1-4 du protocole d’accord OMD/UPU.

336 V. art.3.4 protocole d’accord.

337 Introduction art.1-7 protocole d’accord OMD/UPU.

338 Cela vise « des mesures conseillées aux administrations postales afin de réduire ou d’entraver les trafics » sachant que l’origine et la destination des envois postaux feront forcément varier les dites mesures (Introduction art.1-5 protocole d’accord).

339 Introduction art.1-6 protocole d’accord.

340 Sur demande de l’autorité douanière compétente, les « administrations postales devraient(…) former les douaniers à l’utilisation des systèmes d’information servant à la localisation et au suivi du courrier ou d’autres envois postaux » (Art.4.5 protocole d’accord).

341 Les finalités des directives visent à prévenir « l’utilisation des moyens de transport et des installations des administrations postales ainsi que le recours à la transmission par voie postale » (Art.3.1 Protocole d’accord).

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421. L’amélioration de la sécurité des services et des installations postales est indispensable pour multiplier la détection des envois postaux contenant des marchandises prohibées. Les services postaux doivent avoir les moyens technologiques d’identifier l’ensemble des ac-teurs de la chaine du trafic postal pour assurer une traçabilité des envois et prévenir tous risques de trafics illicites ou de fraudes douanières.

b) - Les recommandations pour la réalisation des objectifs.

422. Pour réaliser les objectifs, le protocole d’accord recommande aux membres des deux or-ganisations qui ont accepté de transposer dans leur droit national les directives du proto-cole d’accord, de suivre une conduite adéquate par l’adoption de toute une série de me-sures propres à chacune d’entre-elles, pour obtenir une coopération d’une efficacité réelle.

423. Des mesures sont recommandées aux autorités douanières pour permettre aux administra-tions postales de contribuer d’une manière plus pertinente aux efforts déployés par les douanes et les encourager à participer à la lutte contre le trafic illicite des marchandises prohibées (342). Les autorités douanières sont ainsi particulièrement incitées à encourager la coopération avec les services postaux et leurs agents (³⁴³). Pour mener à bien cette

tâche, les autorités douanières sont incitées de prendre connaissance et de « (…) se

fami-liariser avec les documents et les procédures utilisés par les services postaux au niveau national et local » (³⁴⁴). Le particularisme universaliste des envois postaux est reconnu par

l’OMD qui justifie l’établissement de règles douanières spécifiques applicables au dé-douanement postal.

424. Les autorités douanières étatiques ont un rôle primordial à mener tant au niveau de