La limitation de l’universalisme postal

364. Le protocole d’accord OMD/UPU rappelle littéralement que l’U.P.U ne peut elle-même appliquer les sanctions douanières malgré cette coopération renforcée. On atteint ici les limites et les faiblesses actuelles de ce protocole d’accord. Dans un souci de cohérence et d’uniformisation (²⁷⁸), il est ainsi rappeler que « les administrations postales ne sont pas

des organismes chargés de faire appliquer la loi et ne devraient pas être amenés à agir en tant que tels » (²⁷⁹).

365. Le protocole d’accord justifie cette interdiction en rappelant que leur responsabilité pre-mière est de parfaire le traitement des envois postaux et leur sécurité (280).

366. Cependant, si les services postaux ont la compétence pour contrôler les envois postaux, ils devraient normalement être autorisés à pouvoir appliquer directement certaines sanctions douanières. Si les agents postaux spécialisés et formés par les autorités douanières de leur Etat membre ne peuvent en aucun cas appliquer des sanctions privatives de liberté, ils de-vraient pouvoir au moins appliquer les sanctions fiscales dans le cadre de l’établissement d’une procédure spécifique de dédouanement des envois postaux et du choix du prélève-ment à la source des droits de douanes et la TVA.

275 Introduction 1-1 du protocole d’accord OMD/UPU signé le 5 juillet 2007 abrogeant le précédent du 15 septembre 1994 entre l’O.M.D et l’U.P.U.

276 A ce titre, l’U.P.U n’a pu que reconnaître les bienfaits d’une telle coopération, en acceptant l’offre de l’O.M.D « qui lui a

proposé assistance et conseils pour prévenir le trafic de drogues par voie postale » (Introduction art.1.3 du protocole

d’accord signé le 5 juillet 2007).

277 Protocole d’accord OMD/UPU signé le 5 juillet 2007, article 1-2.

278 Art.2.2 Protocole d’accord.

279 Art.2.2b Protocole d’accord.

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367. Au regard de la sécurité du commerce international, les administrations postales, comme toutes autres organismes concernés, se doivent de mener une coopération active commune avec les autorités douanières (²⁸¹). Il est laissé le choix d’initiative selon la volonté des administrations postales des Etats membres de l’U.P.U de conclure des accords formels avec les autorités douanières, afin de mettre en œuvre les Directives du protocole d’accord.

368. Au nom de la lutte contre les trafics illicites qui gangrènent le commerce international, les administrations postales sont incitées à révéler, lorsque cela est nécessaire, la clause de confidentialité les liants à certains de leurs clients. Les autorités douanières peuvent de-mander aux administrations postales des informations confidentielles sur le plan commer-ciales. Afin de respecter les données commerciales confidentielles relatives au personnel, les autorités douanières et les administrations postales doivent échanger ces informations de façon confidentielle entre-elles (²⁸²) afin de ne pas altérer la régulation du commerce international. Les administrations postales devraient, sur demande des autorités doua-nières, fournir toutes informations utiles relatives aux envois acheminés par les services postaux (²⁸³), en portant « une attention toute particulière (…) à l’exploitation des

avan-tages liés aux techniques modernes de traitement des données et de télécommunication »

(²⁸⁴).

B – Les nécessités de l’établissement d’une coopération renforcée.

369. La coopération renforcée entre l’OMD et l’UPU est nécessaire pour sécuriser les échanges commerciaux internationaux (1). Néanmoins, pour assurer l’effectivité de la coopération, les actes et résolutions de l’UPU doivent être étendus pour contraindre les services pos-taux des Etats membres à les respecter (2).

1) Une coopération pour la sécurisation des échanges du marché postal international.

370. A défaut d’une collaboration effective, l’UPU livre une coopération avec l’OMD pour sécuriser le trafic postal en luttant contre les marchandises prohibées et autres trafics illi-cites. Conscient que les procédures de dédouanement des envois postaux ont par leurs formalismes un statut juridique particulier en comparaison des autres procédures de dé-douanement applicables aux marchandises commerciales internationales, un Comité de contact OMD-U.P.U a été mise en place dès 1965 (²⁸⁵).

371. Le Comité de contact a été créé pour traiter des questions d’intérêts communs des deux organisations. L’objectif étant d’établir une étroite collaboration entre elles. Un atelier conjoint entre les deux organisations est organisé annuellement (le dernier du 26 au 29 août 2013 à Johannesburg) pour répondre et trouver des solutions pratiques relatives aux questions douanières dans les Etats en développement (²⁸⁶).

281 Dans cette voie, elles sont « encouragées à examiner leurs mesures de sécurité afin de recenser les défaillances et d’envisager des améliorations (…) » (Art.3.2 Protocole d’accord) sans que cela n’ait d’incidence sur « (…) les obligations légales incombant aux parties concernées » (Art.2.2d Protocole d’accord).

282 Art.2.2c Protocole d’accord OMD/UPU.

283 Art.4.2 Protocole d’accord OMD/UPU.

284 Art.4.3 Protocole d’accord OMD/UPU.

285 V. Rapport de l’OMD sur la conférence stratégique de l’UPU au Kenya, Nairobi le 22 septembre 2010, et le document OMD/UPU Atelier

286 V. Résolution C62/2004 du Congrès de Bucarest de l’U.P.U, 5 oct. 2004. La résolution C6/2004 est depuis devenue la recommandation C62/2012 lors du Congrès de Doha.

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372. L’U.P.U et l’O.M.D, ont reconnu que l’établissement d’une coopération « (…) servait les intérêts de chacune de ces deux organisations et devrait être maintenue afin que l’étude des problèmes communs puissent se poursuivre » (²⁸⁷). Cette coopération volontaire devra idéalement déboucher sur la reconnaissance que la procédure de dédouanement des envois postaux est une procédure qui par sa nature même, est une procédure spécifique du fait du particularisme juridique des envois postaux (²⁸⁸).

373. Les formalités douanières applicables aux envois postaux figurent dans l’annexe spéci-fique J, en son chapitre II relative au trafic postal. Ses dispositions exigent que les autori-tés douanières des Etats-parties assurent un dédouanement rapide et efficace des marchan-dises importées et exportées (289). Les dispositions du chapitre II de l’annexe J de la CKR forment un véritable socle pour définir une procédure commune de dédouanement spéci-fique aux envois postaux entre les Etats parties.

374. Néanmoins, à ce jour, l’annexe spécifique J n’est pas applicable car la plupart des Etats occidentaux (UE, EU, Russie…) ont refusé d’accepter d’appliquer ses dispositions. Le re-fus s’explique par le fait que les Etats les plus importants économiquement veulent con-server leur marge de manœuvre législative en ce domaine. En effet, si ladite annexe était appliquée, les Etats pourraient perdre une partie de recette non-négligeable. L’annexe J de la CKR reste d’application théorique mais ses dispositions posent les principes essentiels du dédouanement postal.

375. L’annexe J de la CKR, spécifique au trafic postal, pose en principe que « l’exportation de marchandises dans des envois postaux est autorisée, que ces marchandises soient en libre circulation ou se trouvent sous un régime douanier » (²⁹⁰). Et « l’importation de

marchan-dises dans des envois postaux est autorisée, que ces marchanmarchan-dises soient destinées à être dédouanées pour la mise à la consommation ou à être placées sous un autre régime douanier » (²⁹¹). Ce principe induit un changement de la nature juridique des envois pos-taux.

376. Les envois postaux sont par définition des envois non commerciaux ayant une mission de service universel d’échange. La nature juridique originelle des envois postaux justifie les avantages douaniers qui leurs sont attachés. Le fait que l’exportation et l’importation de marchandises par envois postaux ne soient pas limitées à la libre circulation et à la mise à la consommation doit entraîner une refonte des obligations douanières applicables aux en-vois postaux. Les services postaux acheminant les enen-vois postaux contenant des marchan-dises, même de valeur négligeable, devraient répondre aux mêmes exigences douanières que les autres opérateurs commerciaux internationaux par la mise en place obligatoire de mesures sécuritaires assurant leur traçabilité auprès des autorités douanières.

377. Les autorités douanières de l’Etat partie doivent pouvoir désigner les envois postaux de-vant être présentés par le service postal à des fins de contrôle, et les modalités de présenta-tion (²⁹²). Les autorités douanières des Etats parties doivent prévoir « des dispositions

aus-si aus-simples que posaus-sible pour le recouvrement des droits et taxes applicables aux marchan-dises contenues dans des envois postaux » (293).

287 Préambule du protocole d’accord entre l’OMD et l’UPU.

288 V. la Convention de Kyoto révisée, entrée en vigueur le 3 février 2006, comprenant un nouveau chapitre sur le trafic postal dans son annexe spécifique J, chapitre2 prévoyant des procédures douanières spécifiques pour les envois postaux.

289 CKR, Annexe J, article 3.

290 CKR, Annexe J, article 4.

291 CKR, Annexe J, article 5.

292 CKR, Annexe J, article 6.

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378. Les dispositions de l’annexe J de la CKR recommandent aux autorités douanières de ne pas exiger la présentation des envois postaux à l’importation, lorsqu’il s’agit d’envois pos-taux sous forme de lettre et de carte contenant uniquement des messages personnels, d’ouvrages pour personne non-voyante, et d’imprimés dans le cadre du publipostage (²⁹⁴). Cette recommandation participe à la redéfinition des envois postaux devant au contraire être soumis aux formalités douanières obligatoires. Cela signifie également que les autori-tés douanières ne devraient pas exiger la présentation préalable des envois postaux expor-tés vers un autre Etat (²⁹⁵).

379. Cependant, quatre exceptions sont prévues et exigent une déclaration de marchandises distincte. Les marchandises devant être obligatoirement attestées à l’exportation comme les biens culturels ou produits pharmaceutiques, les marchandises soumises à des prohibi-tions et des restricprohibi-tions, les marchandises passibles de droits et taxes spécifiques à l’exportation, et les marchandises d’une valeur supérieure à un montant fixé par les légi-slations nationales des Etats membres. Les autorités douanières de l’Etat partie conservent enfin un pouvoir discrétionnaire en pouvant arbitrairement contrôler par sondage ou par larges épreuves les envois postaux de leur choix.

380. L’annexe spécifique J de la CKR rappelle que tous les renseignements exigés par la douane pour le dédouanement postal, figurent sur la formule CN22 ou CN23 et sur les do-cuments justificatifs. La formule étiquette-CN22 ou étiquette-CN23 constitue la déclara-tion de base des marchandises internadéclara-tionales acheminées par voie postale (296). Bien évi-demment, en ce qui concerne les envois postaux en transit les dites formalités douanières susvisées ne leur sont logiquement pas applicables (²⁹⁷).

381. La mise en place de cette uniformité des formalités douanières afférentes aux envois pos-taux semble quelque peu atténuée car il n’existe pas encore de règles juridiques com-munes concernant les obligations des autorités douanières et des administrations postales. Il appartient aux législations nationales de déterminer discrétionnairement à chacune leurs obligations et leurs responsabilités relatives au traitement douanier des envois postaux (²⁹⁸).

2) Une extension souhaitable des compétences de l’UPU.

382. L’importance de l’U.P.U en tant qu’organisation internationale rattachée à l’O.N.U, lui laisse inéluctablement entrevoir un rôle essentiel à l’avenir, dans un domaine qui par prin-cipe devrait relever de la seule OMD (²⁹⁹).

383. L’U.P.U est caractérisée par le principe d’universalisme. Son pouvoir décisionnel et son cadre juridique devrait s’imposer naturellement dans le cadre des formalités relatives au dédouanement postal. Or, les procédures de dédouanement des envois postaux ne relèvent pas de l’autorité légiférante de l’U.P.U. Cela est critiquable. La nature juridique des en-vois postaux doit justifier une coopération décisionnelle entre l’OMD et l’UPU pour éta-blir une procédure de dédouanement postal. Une participation substantielle de l’UPU aux règles procédurales devrait être reconnue et proposée par l’OMD.

294 CKR, annexe J, article 8. 295 CKR, annexe J, article 7. 296 CKR, annexe J, article 9. 297 CKR, annexe J, article 10. 298 CKR, annexe J, article 2.

299 Ex- Conseil de coopération douanière lors de sa création en 1950 par la Convention portant création d’un Conseil de coopération douanière (parallèlement à la création de l’OCDE), signée à Bruxelles le 15 décembre 1950 et entrée en vigueur le 4 novembre 1952.

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384. Les formalités de la procédure de dédouanement des envois postaux devraient, à l’avenir, idéalement être effectuées par les services postaux ayant acquis les outils douaniers néces-saires pour sa mise en œuvre.

385. Pour résoudre les cas de litiges et conflits entre les opérateurs postaux et autorités doua-nières, l’U.P.U et l’OMD pourraient, à l’image de l’OMC, mettre en place un organe de décisions mixte. Cet organe de décision mettrait en œuvre sa juridictionnalisation par la création d’un organe de règlement des différends (ci-après ORD). Cela permettrait, à terme, la judiciarisation des décisions de cet organe à compétence mixte. On peut raison-nablement imaginer que, compte tenu du particularisme des règles douanières applicables aux envois postaux, la procédure de dédouanement spécifique soit reconnue comme une procédure de dédouanement autonome relevant de la responsabilité de l’U.P.U, par délé-gation de compétence par l’OMD.

386. L’UPU a publié dernièrement un guide relatif aux exportations des envois postaux qui permet aux clients/usagers des services postaux d’accéder directement en ligne « aux

in-formations sur les modalités d’acceptation et de dédouanement appliquées par l’ensemble des opérateurs postaux et des douanes, ainsi que les contacts pour les demandes de ren-seignements » (300). L’essence de ce guide est encore une fois de simplifier les démarches à effectuer par les clients/utilisateurs des services postaux, en apportant des informations utiles sur les questions douanières concernant les envois postaux internationaux et no-tamment les biens, objets ou autres interdits par les autres Etats membres.

387. Notons à ce titre l’utilité d’une harmonisation concrète des politiques de dédouanement des envois postaux des Etats membres de l’U.P.U qui permettra de fluidifier et simplifier le marché postal principalement par la suppression des incohérences existantes en ce do-maine. Pour cela, les Etats membres de l’U.P.U doivent accepter l’application de règles uniformes qui renforceront le développement du marché postal international mais égale-ment la sécurité des flux d’échanges du trafic postal. Néanmoins, même si en théorie le principe d’automatisation des données est efficace, une uniformité des législations pos-tales s’avérerait nécessaire. Par exemple, il dépend de la volonté des Etats d’autoriser ou non que des marchandises passibles de droits de douanes ou taxes soient contenues dans certaines catégories d’envois postaux.

388. En l’état actuel des législations douanières des Etats membres de l’UPU, chaque utilisa-teur/client du service universel postal d’une administration postale d’un Etat membre de l’U.P.U doit préciser quels types d’envois postaux (EMS, colis postaux, petits paquets, lettres ordinaires, lettres en envoi recommandé, lettre avec valeur déclarée..) sont autorisés par les autorités douanières de son Etat, relativement à l’offre de SPU proposée, en vue de déterminer les éventuelles marchandises qui seraient passibles de droits de douanes et/ou taxes fiscales et postales, voire prohibées et illicites.

§ II : LA COOPERATION RENFORCEE ENTRE L’U.P.U ET L’O.M.D.

389. Les axes de la coopération renforcée entre les deux organisations internationales doivent être déterminés (A). La coopération renforcée a établi pour prendre en compte la spécifici-té du dédouanement postal et des règles douanières particulières devant être appliquées (B).

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