L’effectivité du service postal universel

98. La notion de SPU est imposée aux Etats membres qui doivent en conséquence respecter les obligations postales universelles (1) même si leur participation aux missions du SPU n’est pas imposée par l’UPU (2). Ce manque de force contraignante des actes de l’UPU implique une modification du SPU minimal pour le rendre plus effectif (3).

70 - Article 12-4 CPU : « Des limites de poids supérieures à celles indiquées sous 2 s'appliquent facultativement à certaines catégories d’envois de la poste aux lettres, selon les conditions précisées dans le Règlement de la poste aux lettres ». Et article 12-6 CPU : «Des limites de poids supérieures à 20 kilogrammes s'appliquent facultativement à certaines catégories de colis postaux, selon les conditions précisées dans le Règlement concernant les colis postaux ».

71 Article 12-2.3 CPU.

72 V. le Règlement de la poste aux lettres, Protocole final, 16 juillet 2009.

73 Les Etats membres de l’UPU doivent obligatoirement assurer « (…) également l'admission, le traitement, le transport et la distribution des colis postaux jusqu'à 20 kilogrammes, soit en suivant les dispositions de la Convention, soit, dans le cas des colis partants et après accord bilatéral, en employant tout autre moyen plus avantageux pour leur client » (Article 12-5 CPU).

74 Les envois de la poste aux lettres « sont classifiés selon la rapidité de leur traitement ou selon leur contenu, conformément au Règlement de la poste aux lettres » (Article 12-3 CPU).

75 Il s’agit des « sacs spéciaux contenant des journaux, des écrits périodiques, des livres et des documents imprimés sem-blables, à l'adresse du même destinataire et de la même destination, dénommés «sacs M», jusqu'à 30 kilogrammes » (Article 12-2.4 CPU).

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1) Les obligations postales universelles.

99. La caractéristique universaliste des envois postaux oblige les Etats membres de l’UPU à respecter certaines règles communes impératives, même si le contenu de l’offre de SPU peut varier d’un Etat membre à l’autre. A travers le monde, il existe 640 000 établisse-ments postaux. Près de 350,9 milliards d’envois de la poste aux lettres en 2012 et 6,4 mil-liards de colis postaux (⁷⁶). Les Etats membres de l’U.P.U doivent répondre aux obliga-tions substantielles du service postal universel en assurant l’admission, le transport, le traitement et la distribution des envois postaux (⁷⁷).

100. La définition donnée par la CPU est incomplète car elle cite les Etats membres mais ne dit rien concernant les opérateurs postaux. La définition devrait être complétée, en ajoutant que les Etats membres se doivent de surveiller et contrôler l’ensemble des activités pos-tales des opérateurs désignés, qu’ils soient publics ou privés. L’autorité de régulation des activités postales désignée par l’Etat doit s’assurer que les opérateurs remplissent leurs mission de service postal universel, en assurant bien les obligations d’admission, de trai-tement, de transport et de distribution (⁷⁸).

101. Le fonctionnement, la viabilité et la légitimité du SPU se trouvent, depuis le début des années 2000, confrontés à de nouveaux défis qui ont remis en cause tant ses avantages douaniers que sa nature juridique. L’avènement du libéralisme, de la mondialisation des échanges, du commerce électronique, de la déréglementation et de la mise en concurrence totale du marché mondial, ont partiellement remis en cause les critères définissant le parti-cularisme naturel de l’envoi postal.

102. En conséquence, le marché des envois postaux est soumis à une ouverture progressive à la concurrence internationale. La survivance des avantages douaniers accordés aux envois postaux relevant de la mission de SPU semble devoir être remise en cause aux premiers abords (⁷⁹). Au regard de ces éléments, la qualification juridique de l’envoi postal doit

ir-rémédiablement être redéfinie par l’UPU.

103. Le développement d’une coopération de l’UPU avec l’Organisation mondiale des douanes (ci-après OMD) est nécessaire pour établir la liste des envois pouvant bénéficier d’une procédure spécifique de dédouanement des envois postaux. L’OMD devrait émettre des avis et autres recommandations pour la dénomination des catégories d’envois postaux re-levant du SPU. Seul un consensus international reconnaissant le particularisme de l’envoi postal pourra tendre à l’établissement d’un statut juridique autonome et de la mise en place d’une procédure de dédouanement spécifique et propre aux envois postaux. Les ad-ministrations postales formant l’U.P.U travaillent chroniquement pour rechercher des so-lutions pour répondre aux obligations du SPU.

104. Les administrations postales et les opérateurs postaux partis à l’U.P.U s’engagent à res-pecter certaines valeurs postales substantielles assurant le bon fonctionnement du service postal universel.

76 Rapport UPU 2013, « tisser la toile de l’innovation », octobre 2013, « chiffres », page 42.

77 Article 12-1 CPU, services de base (deuxième partie : Règles applicables à la poste aux lettres et aux colis postaux, Cha-pitre I : offre et prestation).

78 Article 13-1, titre D, services de base. Manuel de la poste aux lettres ; Bureau international de l’U.P.U, Berne 2013. Et

article 13-1, titre E, services de base. Manuel des colis postaux ; Bureau international de l’U.P.U, Berne 2013.

79 V. le manuel : Introduction : La Poste au pied de la lettre, six ans d’enquête sur la mutation du courrier, Malaval, Fayard, 2010.

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105. Les Etats membres de l’U.P.U s’engagent également à faire respecter, à l’encontre des prestataires désignés en charge de la mission d’OSPU, les offres des services postaux et les normes de qualité (⁸⁰).

106. Néanmoins, les conditions de qualité de service et la notion de prix abordables ne sont pas homogènes entres tous les Etats membres. Cette hétérogénéité, s’expliquant par les diffé-rences de développement économique des Etats, représente en théorie un obstacle à l’élaboration d’une offre de SPU identique entre tous les Etats membres, et également, l’établissement d’une procédure spécifique de dédouanement des envois postaux ayant un caractère universel. Ces conditions relatives aux prix et à la qualité de service sont fixées par chaque Etat membre en prenant en compte des besoins de leurs citoyens (81). Les Etats fixent de leur plein gré, les tarifs relatifs à l’utilisation des services postaux. Cette compé-tence sur la détermination et la fixation des tarifs postaux doit tenir compte des obligations du SPU.

107. La notion de service universel a pour vocation d’offrir à l’ensemble de la population une qualité de service non négligeable au moindre coût, comprenant aussi bien la possibilité de recevoir et d’expédier des envois par courrier-lettres ou colis sur n’importe quel point du territoire, que de bénéficier de tarifs d’envois avantageux.

2) Les missions principales du SPU.

108. Les envois par les services postaux des Etats membres de l’UPU représentent donc une catégorie d’envois particulière se différenciant des règles commerciales et douanières ap-plicables aux importations et exportations de marchandises ou autres produits commer-ciaux. Il s’agit du premier service public international qui oblige, du moins en théorie, ses Etats membres à respecter certains critères obligatoires, à coopérer entre eux au dévelop-pement de l’Union, et présenter certaines garanties au regard de la mission de SPU qui leur est confiée. A ce titre, la notion de qualité de service représente pour l’U.P.U l’une de ses missions substantielles (⁸²).

109. La qualité de service doit être constamment améliorée par les services postaux des Etats membres qui doivent prendre en compte l’essor des nouvelles technologies favorisant le

développement du commerce numérique.

110. L’U.P.U préconise de mettre en œuvre une série de mesures en vue de rendre applicable ce principe « universel » de qualité de service : l’approche régionale par projet, les con-trôles d’évaluation de la qualité et la fourniture des informations sur la qualité de service. En ce sens, les opérateurs en cause peuvent bénéficier d’un certificat remis par l’U.P.U prouvant qu’ils répondent bien aux critères substantiels d’organisation et de gestion de la qualité de service.

111. Il faut également prendre en compte que, depuis le Congrès de Bucarest en 2004 et la mise en œuvre effective du principe de coopération au développement, l’approche régionale est un facteur essentiel de réussite de la coopération recommandée par l’UPU, permettant de favoriser les sources de financement et donc de faciliter le développement et la

80 Article 3.3 CPU.

81 Article 3.2 CPU : « A cette fin, les Pays-membres établissent, dans le cadre de leur législation postale nationale ou par d'autres moyens habituels, la portée des services postaux concernés ainsi que les conditions de qualité et de prix abordables en tenant compte à la fois des besoins de la population et de leurs conditions nationales ».

82 La finalité visée tend à « favoriser le développement et l’amélioration de l’ensemble du réseau postal mondial grâce au développement des infrastructures, des produits et des services ainsi que de l’utilisation des technologies de l’information et de la communication ». De ce fait, l’approche régionale par projet consiste pour l’U.P.U à apporter son assistance « aux opérateurs désignés sur le terrain pour renforcer leurs capacités en matière de technologies modernes et de systèmes d’évaluation ainsi que leurs compétences en vue d’améliorer la qualité de service » (Site UPU, activité : qualité de service).

35 sation des services postaux à travers le monde (⁸³). Les contrôles d’évaluation de la qualité de service souhaités par l’U.P.U, selon son rapport annuel 2012, ont pour objectif de per-mettre notamment par la mise en place du Système de contrôle mondial, une évolution de la performance réalisée pour servir de base à la modulation de la rémunération au titre des frais terminaux (⁸⁴).

112. Le SPU est la cause de la reconnaissance du particularisme juridique des envois postaux entrainant à leur égard une nécessité d’établir une procédure de dédouanement spécifique. L’offre obligatoire de SPU ne s’applique pas en théorie aux colis postaux mais unique-ment aux envois de la poste aux lettres. Les envois postaux désignent égaleunique-ment les petits

paquets pesant jusqu’à 2 kilogrammes.

113. Les colis postaux ne font pas partis de cette offre obligatoire du SPU. Néanmoins, les Etats membres ont obligation de veiller à ce que leurs prestataires de SPU assurent l’admission, le traitement, le transport et la distribution des colis postaux jusqu’à 20 kilo-grammes (⁸⁵).

114. Seuls les Etats membres qui n’étaient pas parties à l’Arrangement concernant les colis postaux avant le 1^er janvier 2001, ne sont pas tenus d’assurer le service des colis postaux (86). La notion de colis postal fait référence, non pas aux colis acheminés par la poste mais à un produit spécifique (⁸⁷). Les Etats membres de l’U.P.U, à l’exemple des Etats membres de l’UE, conserve ainsi la faculté d’incorporer dans des moyens et des

condi-tions pratiques différentes les colis postaux dans leur offre de SPU.

115. Cette absence de délimitation claire de l’offre SPU est critiquable car pénalise les utilisa-teurs qui subissent les conditions variables de l’offre proposée d’un Etat à l’autre, no-nobstant la conclusion d’accords bilatéraux permettant d’établir une réciprocité de traite-ment des envois par les autorités douanières.

116. La différence de traitement des colis postaux participent à apposer une difficulté supplé-mentaire pour l’établissement d’une procédure spécifique des envois postaux. Une modi-fication de l’offre de SPU est indispensable pour présenter une offre globale et commune à la totalité des Etats membres de l’UPU.

3) Les modifications envisageables du Service postal universel.

117. L’offre obligatoire imposée aux Etats membres de l’UPU n’est cependant pas absolue (88). L’offre de SPU ne semble pas prendre en compte le service des colis postaux, du fait de son caractère facultatif permettant aux Etats membres de l’U.P.U de ne pas légitimement assurer un tel service. Il appartient aux Etats membres le choix de restreindre ou d’accroître le régime juridique d’exception applicable aux envois postaux correspondant à l’offre de SPU.

83 La diversité des sources de financement « (…) sous forme de plans de développement régional comme outil principal de l’approche régionale(…) permet l’intégration des activités menées par l’U.P.U sur le terrain et constitue un important moyen de mobilisation de fonds additionnels » (Préambule du Rapport annuel 2012, UPU).

84 La fourniture des informations sur la qualité de service est un principe important car il permet « aux opérateurs désignés de

mieux planifier et d’améliorer leurs procédures d’exploitation » (V. résolution C 40/2012, et le Programme UPU « qualité de

service » 2013/2016).

85 Article 12-5 CPU et article 13-5 du Manuel de la Poste aux lettres.

86 Article 12-8 CPU et article 13-8 du Manuel de la Poste aux lettres.

87 V. le Rapport n° I-1.8-2003, mars 2004, ministère de l’économie, des finances et de l’industrie : « le régime de responsabi-lité applicable aux envois postaux ».

88 Comme le rappelle la CPU, « Par dérogation aux dispositions prévues sous 5, les pays qui, avant le 1er janvier 2001, n'étaient pas parties à l'Arrangement concernant les colis postaux ne sont pas tenus d'assurer le service des colis postaux » (Article 12-8 CPU).

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118. En effet, par les dispositions de la CPU susvisées, les Etats membres ont toujours la pos-sibilité d’établir, de manière facultative, un SPU amélioré et modernisé comprenant les colis postaux, pour offrir à leurs clients une gamme d’offre supérieure au SPU de base obligatoire minimale de l’U.P.U.

119. Les conditions de l’offre de SPU sont ainsi très variables entre les Etats membres de l’UPU. Les Etats membres de l’Union Européenne (ci-après UE) n’échappent pas à cette hétérogénéité de l’offre (89). Les Etats membres de l’UPU ayant un service postal moder-nisé (utilisation des nouvelles technologies commerciales, nouveaux moyens de trans-ports, traitement de données informatisées) devraient permettre aux clients les plus dému-nis la gratuité ou le remboursement étalé par un orgadému-nisme attitré, au nom de la mission de SPU.

120. La variation et l’établissement des tarifs postaux devraient à l’avenir reposer sur un critère social et non sur le seul critère territorial. L’abandon du critère géographique, relatif aux tarifs proposés aux clients des services postaux permettrait de répondre aux attentes pri-mordiales d’un réel service universel au sens littéral du terme. Cette proposition juridique ne remettrait pas en cause la fixation de la participation contributive à l’U.P.U propre à chaque Etat membre. Suivant une logique universaliste, les Etats membres les plus déve-loppés et les mieux dotés doivent avoir une participation financière plus importante afin d’accompagner solidairement la modernisation postale des Etats membres les plus vulné-rables économiquement.

121. L’objectif primaire de l’UPU est d’améliorer la circulation et la protection des flux pos-taux internationaux. Cela est fondamental car la sécurisation du marché postal internatio-nal doit permettre de rendre plus fiable, rapide, et sûr les flux des échanges commerciaux internationaux de marchandises.

122. Le Fonds pour l’amélioration de la qualité de service (ci-après FAQS) a été créé à cet effet (⁹⁰). Depuis 2001, le FAQS permet de contribuer à l’amélioration de la qualité de service postal, traitement et distribution du courrier, des Etats en développement, ou les moins avancés, principalement situés sur le continent africain, asiatique et sud-américain (⁹¹).

123. Pour cela, le Conseil fiduciaire du FAQS a été créé et mis en place pour apporter à ces Etats une expertise et l’aide financière pour la réalisation de cet objectif (92).

124. Le Conseil doit respecter les dispositions des règlements de l’Acte de fiducie (⁹³), a pour mission la gestion du FAQS. Le Conseil examine et approuve les divers projets qui lui sont soumis, pour vérifier et évaluer leurs mises en œuvre et les différentes phases de la réalisation. Enfin, il en contrôle la gestion. Le Conseil fiduciaire est composé de neuf membres. Les membres doivent répondre de la gestion de leurs activités devant le Conseil

89 « (…) l’étendue actuelle du service postal universel ainsi que les conditions de sa prestation varient fortement d’un État membre à l’autre; que notamment les performances en termes de qualité du service sont très inégales entre États membres » (Considérant n°5 de la Directive 97/67/CE Du Parlement européen et Conseil du 15 décembre 1997, concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l’amélioration de la qualité du service).

90 Le fonds pour l’amélioration de la qualité de service a été créé en 2001 à la suite d’une décision du 22e Congrès de Beijing en 1999.

91 La finalité du FAQS est « (…) d’améliorer la qualité des flux de courrier de la poste aux lettres arrivante, rendant ainsi la poste nationale et les flux internationaux plus rapides, fiables et sûrs » (site UPU, rubrique : Fonds pour l’amélioration de la qualité de service).

92 Site UPU, rubrique : Conseil fiduciaire du Fonds pour l’amélioration de la qualité de service.

93 V. Acte de fiducie- Statuts du Fonds pour l’amélioration de la qualité de service, signé en octobre 2001 et modifié par avenants approuvés par le Conseil d’exploitation postale en avril 2006, 2009 et 2010 entre l’U.P.U et le Conseil fiduciaire.

37 d’exploitation postale qui les a élus pour un mandat de 3 ans renouvelable, sur des critères géographiques et de niveau de développement.

125. Le rôle et l’importance du conseil fiduciaire du FAQS est central pour développer la qua-lité de service des réseaux postaux internationaux. Le critère de la quaqua-lité de service postal est une des composantes indispensables à la reconnaissance et l’établissement d’une pro-cédure spécifique de dédouanement des envois postaux. La qualité de service postal doit aussi être une caractéristique devant permettre aux services postaux, accomplissant leur mission de SPU d’affronter la concurrence des opérateurs privés du marché postal.

126. Les services postaux doivent saisir l’opportunité offerte par le commerce électronique du fait que les opérateurs privés établissent en pratique une concurrence qu’on ne retrouve substantiellement que dans le domaine des envois postaux entre professionnels. Pour l’instant, les opérateurs privés n’entrent pas sur le marché du commerce électronique des particuliers mais uniquement sur celui entre professionnels.

127. Les services postaux traditionnels doivent saisir cette opportunité du marché des envois issus du commerce électronique en offrant les structures et les moyens d’établir une pro-cédure de dédouanement des envois postaux garantissant la sécurité de la chaine, par un renforcement des contrôles des déclarations en douane et du contenu des envois.

128. La procédure de dédouanement postal doit offrir les mêmes garanties que les procédures de dédouanement appliquées par les opérateurs privés du fret express. Les contrôles exer-cés par les mastodontes du fret express sont souvent, en pratique, plus drastiques et per-formants que les contrôles effectués par les agents en douane, compte tenu des moyens fi-nanciers, technologiques, et humains dont ils disposent.

129. Ainsi, la modernisation des services postaux, condition substantielle à l’établissement d’un statut juridique spécifique de la procédure de dédouanement des envois postaux, ne sera réalisable que par le développement et l’utilisation des nouvelles technologies élec-troniques et numériques permettant une transmission préalable aux autorités douanières des données nécessaires au dédouanement postal.

130. L’effort de modernisation des services postaux des Etats membres de l’UPU doit être en-couragé par la proposition de services bancaires et financiers divers et variés tels que des prêts, des assurances, des services d’épargne postale, des transferts électroniques d’argent fiables et garantis à un prix abordable tant au niveau national qu’international.

131. Les modernisations encouragées des réseaux postaux devraient être imposées aux Etats membres de l’UPU dans le but de créer les conditions permettant l’application d’une pro-cédure spécifique de dédouanement des envois postaux. Cette propro-cédure d’exception bé-néficiant d’avantages douaniers exceptionnels, au regard des formalités douanières obliga-toires applicables lors de l’importation ou l’exportation de marchandises commerciales in-ternationales.