52. Depuis cinq ans, la décision implicite d’acceptation est le principe applicable au silence de l’administration à une demande de l’administré adressée à une administration de l’État ou à l’un de ses établissements. Le principe s’applique depuis quatre ans pour les demandes adressées aux autres administrations. Les années passées ont donné le recul nécessaire à l’étude critique de la mise en œuvre de la réforme. Cette dernière peut désormais être confrontée aux objectifs qu’elle entendait poursuivre. Encore faut-il déterminer ces objectifs. Le principal et le plus tangible est celui de la réduction du délai de traitement des demandes des administrés. Toutefois, la portée de la réforme ne peut être réduite à une pure donnée statistique du délai de réponse à une demande. D’une part, la réduction de la célérité de l’action administrative à un délai d’action ne veut rien dire, car il existe de nombreuses procédures pour lesquelles la décision implicite d’acceptation se forme au terme d’un délai supérieur au délai de droit commun de deux mois. D’autre part, une réponse rapide ne préjuge aucunement de la légalité de la décision ni de son caractère favorable au demandeur. Si, pour respecter cette exigence de célérité et éviter qu’une décision implicite d’acceptation ne se forme, l’administration instructrice produit une décision explicite défavorable sans respecter les obligations d’élaboration de la décision, les droits du demandeur ne s’en trouvent aucunement améliorés. Enfin, l’amélioration de la relation entre l’administration et l’administré poursuivie par la réforme ne se limite pas à la satisfaction de l’intérêt du seul demandeur. Les intérêts des tiers doivent être pris en considération ; il en est de même de l’intérêt général défendu par l’administration.
53. La proclamation du principe général du « silence vaut accord » tente d’améliorer la relation de l’administré à l’administration au moyen de deux objectifs simultanés :
174 Dans ce sens : B.-L. COMBRADE, L’obligation d’étude d’impact des projets de loi, op. cit., pp. 43-44. 175 Certaines propositions confirmeront celles émises in T. WAHL, A. GOHIER del RE, S. FOURCADE, Rapport inter-inspection portant évaluation de la mise en œuvre du principe silence vaut acceptation (SVA), op. cit.
l’accélération du délai de traitement effectif de la demande de l’administré et le respect de la légalité et des intérêts en présence. L’étude du mécanisme de la décision implicite d’acceptation, tel qu’il résulte de la loi du 12 novembre 2013, conduit à se demander si cet objectif est atteint.
54. Pour le savoir, il convient de délimiter le champ d’application du principe du « silence vaut accord » ainsi que les conditions de sa mise en œuvre afin de déterminer les conséquences du mécanisme sur l’instruction des demandes. Il s’avère alors que le mécanisme est insuffisamment contraignant pour que l’objectif d’accélération du temps administratif puisse être pleinement rempli.
55. Le principe du « silence vaut accord » est un principe « fermé » qui ne s’applique qu’à certaines conditions. La « révolution juridique » annoncée par le Gouvernement doit être tempérée sur ce point : les conditions d’application du principe sont restrictives et il existe de nombreuses exceptions. Cependant, il ne faudrait pas considérer que la réforme n’a eu aucun impact. Tout comme le principe antérieur du silence négatif connaissait de nombreuses exceptions, il n’existe pas une interprétation du silence administratif, mais des interprétations du silence de l’administration176. Parmi celles-ci, l’interprétation positive du silence a connu une nette extension depuis 2013, mais qui reste délimitée. Ce constat ne peut être fait qu’après avoir préalablement déterminé le sens du silence applicable à chaque procédure administrative. Il faut donc définir les critères d’application du « silence vaut accord », mais aussi déterminer le champ des exclusions au principe (Partie I.).
56. À partir de l’identification des procédures soumises au silence positif, il peut être étudié les conditions de mise en œuvre du silence valant acceptation. Il ressort que l’application d’un régime juridique spécifique tente de maintenir un équilibre entre la protection tant de l’intérêt du demandeur que de celui de l’administration garante de l’intérêt général. Or, sous le prisme d’un objectif d’accélération, la survenance d’une décision implicite d’acceptation doit être suffisamment contraignante pour que l’administration instruise la demande dans le temps imparti. Ce qui ne semble pas suffisamment le cas. Deux grilles de lecture sont possibles.
57. La première consiste à se limiter à étudier les conditions de formation de la décision implicite d’acceptation. Répondant à des conditions peu restrictives, elles sont à l’avantage du demandeur qui peut obtenir une décision favorable en cas de silence de l’administration. Toutefois, le développement de décisions implicites d’acceptation n’est pas un but en soi, d’autant plus qu’elles peuvent être illégales du fait d’une instruction partielle de l’administration.
58. Une seconde lecture du mécanisme doit être opérée. La décision implicite d’acceptation est avant tout un mécanisme incitant l’administration à traiter les demandes dans le délai imparti. Sans nier la possibilité qu’elle puisse être un mode de relation entre l’administré et l’administration, le comportement de cette dernière est essentiel pour permettre au mécanisme de se pérenniser. Sans réintégrer la volonté réelle dans le processus de formation de l’accord implicite, une certaine action de l’administration est nécessaire. L’effet contraignant du mécanisme passe alors nécessairement par un renforcement des règles d’instruction au bénéfice du demandeur (Partie II.).
Partie I. : L’identification de la décision implicite d’acceptation Partie II. : La mise en œuvre de la décision implicite d’acceptation