Certains livres sur la débâcle ont concentré leurs récriminations contre Pratt pour ses PCR créatifs. La critique est mal ciblée. Les PCGA ont provoqué des abus comptables infiniment plus importants que les PCR créatifs. Mais la dernière chose dont avait besoin un secteur en proie à un déchaînement de pratiques comptables abusives ava-lisées par les PCGA, c’était d’abus supplémentaires. Les dispositions des PCR créatifs de Pratt étaient indéfendables. Les patrons-escrocs en ont utilisé plusieurs, mais elles n’étaient pas indispensables au succès de leurs fraudes. Je ne les analyse pas, sinon pour rappeler que la remise à plus tard de la reconnaissance des pertes sur les prêts contrariait la prétendue stratégie de Pratt fondée sur l’attente d’une chute des taux d’intérêt.
la déréglementation
Selon la théorie économique, je l’ai dit, déréglementer dans un secteur où l’insolvabilité est massive et omniprésente et qui jouit de la garantie des dépôts, c’est nécessairement aller au désastre. Pratt a conçu la déréglementation du Bank Board, et la loi de déréglemen-tation de 1982, le Garn-St Germain Act. C’est Pratt et Roger Mehle, secrétaire adjoint au Trésor, qui ont rédigé le projet de loi.
La déréglementation de Pratt était condamnée dès l’origine, parce qu’il avait pris le pire modèle possible, le Texas, pour guider ses efforts. Il a d’ailleurs exprimé sa gratitude au Texas en lui décer-nant un prix pour lui avoir servi de modèle. Les caisses d’épargne sous charte texane ont provoqué les pires pertes et de loin, pendant la débâcle. Pratt avait choisi le Texas comme modèle pour une rai-son logique. Les caisses texanes étaient plus déréglementées que celles de tout autre État, pourtant elles avaient annoncé dans la période 1979-1981 des pertes plus réduites que la quasi-totalité des autres. Une réglementation stupide, répétons-le, constitue la cause majeure de la crise des taux d’intérêt, et tout le monde ou presque supposait que la solution à la crise était de déréglementer. Pratt ne tenait pas compte du fait que la comptabilité douteuse était la force motrice des excellents résultats du Texas.
La première grande mesure de déréglementation de Pratt a été bonne. La crise des taux d’intérêt avait discrédité les membres du Congrès qui avaient empêché le Bank Board d’approuver les prêts à taux variables (PTV), donc Pratt a pu adopter une règle les autorisant.
Le deuxième grand axe de la déréglementation a été la suppres-sion des limites sur le niveau des intérêts que les caisses d’épargne et les banques pouvaient payer aux déposants (la Reg Q). Elle a été effectuée par des dispositions législatives et réglementaires com-plexes dont les détails importent peu ici. Si cette mesure de dérégle-mentation était nocive – elle a notamment servi à faire des caisses d’épargne la pyramide de Ponzi idéale –, elle n’en était pas moins nécessaire. Puisque le pays n’était pas prêt à étendre les plafonds de taux d’intérêt aux money market funds 15 (il aurait été politique-ment impossible de le faire et cela aurait par ailleurs constitué une mauvaise décision économique), il fallait bien autoriser les caisses d’épargne et les banques à payer des taux d’intérêt compétitifs, faute de quoi les déposants auraient retiré l’essentiel de leurs dépôts pour les transférer dans les money market funds qui payaient le triple du taux d’intérêt autorisé par la Reg Q. C’est l’administration Reagan, et non Pratt, qui a mené la charge pour l’abrogation de la Reg Q.
Une autre initiative que les critiques jugent souvent, à tort, responsable de la débâcle des caisses d’épargne qui allait suivre a été le relèvement par le Congrès du plafond de la garantie des dépôts, de 40 000 à 100 000 dollars. En fait, cette décision n’a joué aucun rôle sérieux dans la débâcle. Si la façon dont le Congrès a relevé ce plafond n’était pas la bonne, et s’il démontrait l’im-mense influence politique de la Ligue des caisses d’épargne, le relèvement lui-même n’a eu aucun effet concret. Tout ce qu’il faut comprendre, c’est que le plafond antérieur était de 40 000 dollars dans chaque caisse d’épargne, et qu’il y en avait près de 3 000. Avec ce plafond « bas », on pouvait donc apporter 120 millions de dol-lars chez un courtier de dépôts (le plus grand était Merrill Lynch),
15. Ce qui correspond aux organismes de placements collectifs en valeurs mobilières (OPCVM) monétaires. Il s’agit d’une épargne facilement disponible, plutôt de court terme, assez sensible aux fluctuations des taux d’intérêts, à laquelle les entreprises ont souvent recours pour gérer leur trésorerie. Les plus populaires d’entre eux sont les SICAV [Note de l’Institut Veblen].
qui aurait déposé 40 000 dollars dans chacune de ces 3 000 caisses d’épargne, et chaque dollar déposé aurait été pleinement couvert par la garantie des dépôts. Seule une poignée d’entités pourraient souhaiter déposer plus de 120 millions de dollars. Et je n’ai pas parlé des banques et des coopératives financières, les credit unions, qui ont toutes la même limite de garantie. Tous les établissements réunis représentent environ 20 000 lieux de dépôts garantis, ce qui signifie que l’on pouvait déposer dans les 800 millions de dollars pleinement garantis avec l’ancien plafond. Autant dire qu’il n’im-posait aucune restriction sérieuse. Le seul impact du relèvement a donc été une minuscule réduction des coûts de transaction, parce que les ordinateurs de Merrill Lynch n’avaient plus à diviser un dépôt de 80 000 dollars en deux dépôts de 40 000 pour jouir d’une couverture totale par la garantie.
À part l’approbation des prêts à taux variables, toutes les mesures de déréglementation de Pratt ont contribué à la débâcle. Pratt était une tornade, qui a déréglementé une large gamme d’activités. Je vais évoquer les sept initiatives qui ont le plus lourdement contribué à la gestation de la vague de fraudes patronales. Les deux premières ont modifié directement ce que pouvaient faire les PDG. D’abord, Pratt a rendu possible qu’une caisse d’épargne n’ait qu’un seul pro-priétaire. Il a éliminé les règles du Bank Board qui interdisaient à un individu de posséder plus de 15 % des actions et exigeaient qu’une caisse ait au moins 400 actionnaires. Deuxièmement, il a assoupli les règles sur les conflits d’intérêts, qui interdisaient aux directeurs et aux administrateurs d’une caisse d’user de leurs postes à des fins d’enrichissement personnel.
La déréglementation de Pratt a stimulé une croissance massive de plusieurs manières. Sa troisième facette cruciale a été d’affaiblir encore les exigences de valeur nette. Pratt l’a fait de deux façons.
L’une, évidente, a été la réduction des exigences de valeur nette à 3 % des dettes totales. C’est un niveau de fonds propres ridicu-lement bas. La firme industrielle typique des années 1970 en avait quinze fois plus. Une caisse d’épargne qui a 3 % de capital se trouve à quelques mauvais prêts de la faillite. Le second changement, moins évident, venait de tous les revenus et actifs attribuables aux abus des PCGA et à la créativité des PCR. Une caisse d’épargne en état d’insolvabilité profonde pouvait annoncer, dans le cadre des PCGA comme dans celui des PCR, qu’elle avait une valeur nette
supérieure au minimum obligatoire. La quatrième mesure cruciale de Pratt stimulait la croissance en supprimant les restrictions sur les courtiers de dépôts.
Nous devons voir ces mesures de déréglementation en lien avec d’autres initiatives antérieures, que Pratt avait trouvées à son arri-vée, mais n’avait pas modifiées. Il avait hérité de deux règles extra-vagantes qui encourageaient la croissance massive. L’une était la moyenne quinquennale. Le capital obligatoire d’une caisse d’épar-gne pouvait être inférieur, et de loin, au niveau nominal exigé, parce qu’elle pouvait, par exemple, satisfaire aux exigences de 3 % en montrant que son capital représentait 3 % de ses dettes moyen-nes des cinq dernières années. On trouvera dans la prochaine note un exemple qui illustre cette idée ; mais le fond de l’affaire est ce principe pervers : plus la croissance sera rapide, plus le pourcentage de fonds propres obligatoires sera faible 16. En réduisant le niveau nominal des exigences à 3 % et en maintenant la pratique de la moyenne quinquennale, Pratt savait que, fondamentalement, il supprimait l’exigence de fonds propres, et que cela s’ajoutait à l’omniprésence des pratiques comptables abusives.
La conjonction d’un niveau nominal de capital obligatoire très fai-ble et de la moyenne quinquennale signifiait que les caisses fraudeu-ses, qui se développaient le plus vite, auraient droit à une croissance d’environ un milliard de dollars pour chaque million supplémentaire de « capital » qu’elles pourraient annoncer. Cette possibilité d’avoir un levier de 1 000 pour 1 a été l’une des clés de l’ahurissante croissance qui a fait des caisses à patron-escroc les véhicules idéaux de pyrami-des de Ponzi, et qui a imposé d’effroyables pertes aux contribuables.
Chaque million de revenu créé par la comptabilité truquée pouvait faire ris-quer aux contribuables de payer un milliard de dollars de plus.
16. Voici un exemple : les dettes totales en fin d’exercice d’une caisse d’épargne dans les cinq dernières années se sont montées respectivement à 10 millions, 20 millions, 30 millions, 40 millions et 1 milliard de dollars. Si nous mesurons les fonds propres obligatoires de 3 % par rapport aux dettes de la dernière année, le niveau requis est de 30 millions de dollars. Avec le système de la moyenne quinquennale, en revanche, les fonds propres obligatoires représentent 3 % de 1,1 milliard de dollars (la somme des dettes des cinq années) divisé par cinq. La dette totale annuelle moyenne étant de 220 millions de dollars, le montant des fonds propres obligatoires est de 3 % de ce chiffre, 6,6 millions de dollars, soit à peine plus d’un demi pour cent du niveau réel des dettes (1 milliard de dollars). Si la caisse avait eu une croissance encore plus rapide, le pourcentage des fonds propres obligatoires aurait été encore plus bas.
Je ne ferai que citer l’autre turpitude semblable en matière de fonds propres dont Pratt a hérité et qu’il a exploitée alors qu’il aurait dû l’éliminer : l’« introduction progressive sur vingt ans ».
En vertu de cette mesure, une caisse d’épargne fraîchement créée n’était pas tenue d’avoir le niveau nominal de capital obligatoire.
Elle devait seulement en posséder un vingtième à la fin de la pre-mière année, un dixième à la fin de la deuxième, etc. Les nouvelles caisses n’étaient donc soumises à aucune obligation réelle de fonds propres pendant leurs premières années d’activité. La moyenne quinquennale et l’introduction progressive sur vingt ans étaient indéfendables et désastreuses. Pratt n’avait pas instauré ces mesu-res, mais, au lieu d’y mettre fin, il les a exploitées et aggravées en abaissant le niveau nominal de capital obligatoire et en encoura-geant les revenus comptables fictifs.
Les trois dernières mesures clés de la déréglementation ont fait du prêt à la construction la pyramide de Ponzi idéale. La cin-quième initiative de Pratt a été d’autoriser les caisses d’épargne sous charte fédérale à consacrer une fraction bien supérieure de leurs actifs (40 %) au prêt à la construction. La sixième a été d’as-souplir les contraintes sur les « prêts à un seul emprunteur » (Loans-To-One-Borrower, LTOB), en permettant aux caisses de prêter à un emprunteur unique 100 % de leur valeur nette selon les PCR. Pratt avait gonflé la valeur nette selon les PCR, au-delà même de l’énorme expansion que lui assuraient les PCGA, donc une caisse d’épargne qui prêtait jusqu’à cette limite de 100 % remettait beaucoup plus que le total de son capital réel à un seul emprunteur. Autant dire que cette caisse était à un seul mauvais prêt de l’insolvabilité. (Cette analyse suppose, bien sûr, qu’elle avait au départ une valeur nette réelle positive, ce qui n’était généralement pas le cas en 1982.) La septième mesure de Pratt a mis fin à l’exigence d’un apport person-nel dans les prêts immobiliers garantis. Les caisses pouvaient prêter 100 % de la valeur estimée du collatéral. Si le prêt était en défaut de paiement (et les taux de défaut sur les prêts à la construction d’immeubles de bureaux spéculatifs sont élevés), la caisse était sûre de subir des pertes même quand l’expert immobilier n’avait que légèrement surévalué le projet.
la « désupervision »
La « désupervision » du secteur, décidée par Pratt, a aggravé le désastre provoqué par sa déréglementation. Elle a contribué à en faire un lieu idéal pour la fraude patronale. D’abord – c’est la mesure la plus catastrophique –, Pratt a gelé puis réduit le nombre d’inspecteurs. Ce fut une terrible erreur, mais il n’en était pas le seul responsable. Le premier acte du président Reagan avait été le gel des nouvelles embauches. L’Office of Management and Budget (OMB) voulait que le Bank Board réduise les effectifs de ses inspecteurs et de ses superviseurs. Le président Reagan avait nommé le vice-prési-dent Bush à la tête de son groupe de travail sur la déréglementation financière, et Bush a recommandé que les autorités de réglemen-tation financière s’appuient davantage sur des analyses informati-ques des bilans financiers du secteur et réduisent la fréquence des inspections ainsi que le nombre d’inspecteurs. Selon Martin Lowy (1991, p. 36), Pratt s’est battu contre l’administration Reagan pour obtenir de nouveaux inspecteurs et on les lui a refusés.
L’OMB est allé jusqu’à le menacer de sanctions pénales s’il n’obéis-sait pas à ses restrictions sur les dépenses. À une autre occasion, l’OMB a coupé l’accès aux fonds de la FSLIC pour les liquidations (ibid.).
Lorsqu’on déréglemente un secteur qui jouit de la garantie des dépôts, il est nécessaire de le superviser davantage. Un consultant du NCFIRRE a interrogé Paul Allen Schott, directeur juridique adjoint du département du Trésor de 1981 à 1985. Le Trésor et l’OMB ont coopéré pendant toute cette période pour essayer d’empêcher le Bank Board d’embaucher des inspecteurs supplémentaires. Voici l’explication de Schott :
Si l’OMB [s’opposait] aux tentatives de recruter davantage d’inspecteurs, c’est parce qu’il pensait que déréglementer voulait dire ne pas superviser les établissements. Il avait l’impression fausse que la supervision 17 n’était pas nécessaire (NCFIRRE 1993b).
17. La supervision bancaire vise à contrôler en permanence les risques au sein de chaque établissement (supervision microprudentielle) ou au niveau global afin d’assurer la stabilité financière (supervision macroprudentielle). Elle doit être distinguée de la régulation qui désigne l’ensemble des réglementations auxquelles les établissements sont assujettis.
Déréglementation, réduction du nombre d’inspecteurs, départ d’inspecteurs chevronnés et vague de fraudes patronales : la résul-tante a été une chute abrupte des inspections de 1981 à 1983. Avec la déréglementation, les inspecteurs devaient examiner des actifs beaucoup plus complexes ; avec les fraudes patronales, ils ne pou-vaient plus compter sur la véracité des livres de comptes des caisses d’épargne ni sur la sincérité de leur personnel. Dans ces conditions, il fallait des inspections beaucoup plus longues et des inspecteurs beaucoup plus compétents. Les inspecteurs expérimentés sont bien plus efficaces. Le Bank Board a effectué 3 171 inspections en 1981, 2 800 en 1982 et 2 131 en 1983. À un moment où il était vital d’ac-croître considérablement le nombre d’inspections, la « désupervi-sion » l’a réduit d’un tiers.
Pratt a hérité d’un personnel en sous-effectif et si mal payé par rapport à celui des autorités de contrôle du secteur bancaire que sa qualité était mauvaise. Il savait à quel point les activités d’inspec-tion, de supervision et de répression du Bank Board étaient complè-tement inadéquates. Il aurait pu utiliser le Garn-St Germain Act et ses pouvoirs de président pour régler ces problèmes. Soyons précis : il fallait conférer au Bank Board l’autorité statutaire de payer des salaires compétitifs et lui donner un président capable d’amélio-rer radicalement son action d’inspection et de supervision. Il fallait aussi rationaliser la structure d’organisation de ses inspecteurs et superviseurs et moderniser ses techniques d’inspection ; ses ins-pecteurs, je l’ai dit, écrivaient toujours leurs rapports à la main en 1986. Mais Pratt n’a réalisé aucune amélioration sérieuse. Il a laissé passer l’instant crucial où il aurait pu contrer les fraudes patronales et l’exécutif est activement intervenu, mais dans le mauvais sens.
L’administration Reagan a pris des mesures extraordinaires pour empêcher Pratt de fermer les caisses d’épargne insolvables.
La première a été le témoignage au Congrès de Roger Mehle, l’ad-joint auquel le secrétaire au Trésor Donald Regan avait confié le dossier de la crise des caisses d’épargne. Ce témoignage partait d’un constat : les bilans financiers conformes aux PCGA ne reflétaient pas la véritable valeur de marché de ces caisses. C’était une mauvaise nouvelle, puisque leur valeur de marché était lourdement néga-tive, mais Mehle a tenté d’en faire une bonne nouvelle : puisque les PCGA n’étaient pas pertinents, l’idée d’insolvabilité ne l’était
pas non plus. Le secteur, a-t-il déclaré, était « sain » (Black 1993a, p. 20). L’insolvabilité en valeur de marché est pourtant capitale. Si les dettes sont supérieures aux actifs dans une caisse d’épargne, le fonds de garantie subit une perte ; et si les dettes sont supérieu-res aux actifs dans le fonds de garantie, la perte est à la charge des contribuables.
Mehle avait une réponse à cet argument : la perte n’est à leur charge que si nous fermons la caisse, donc il ne faut pas fermer les caisses en état de faillite. Selon lui, il ne fallait fermer une caisse que si elle ne pouvait pas réunir les liquidités nécessaires pour s’acquit-ter de ses obligations courantes. Et avec la garantie des dépôts, sou-lignait-il, cette situation ne se produirait jamais, puisque la caisse insolvable pouvait étendre ses activités et utiliser les nouveaux dépôts pour payer les intérêts des anciens. L’administration Reagan incitait les caisses d’épargne insolvables à s’engager dans des pyramides de Ponzi. Mehle n’était pas en train d’exprimer à bâtons rompus des idées personnelles ; il témoignait au nom de l’exécutif.
Sa deuxième initiative a été encore plus stupéfiante. Alors qu’il était encore le plus haut responsable officiel du département du Trésor chargé des caisses d’épargne, Mehle a témoigné en faveur d’une caisse qui poursuivait en justice le Bank Board. Le prédéces-seur de Pratt avait mis en liquidation la société Telegraph Savings parce qu’elle était insolvable. Les propriétaires avaient porté plainte pour contester cette décision. Si les plaignants avaient gagné, ils auraient certainement réclamé, pour prise de contrôle illégale, des dommages et intérêts – au département du Trésor ! Il était donc curieux que le Trésor ait autorisé Mehle à témoigner en faveur des propriétaires de la caisse contre le Bank Board. Il a été le témoin rêvé pour les plaignants. C’était par abus de pouvoir, a-t-il déclaré, que le Bank Board fermait une caisse d’épargne parce qu’elle était insolvable. Selon lui, le secteur des caisses d’épargne était nécessai-rement sain puisque sa croissance était rapide. Il a même affirmé dans son témoignage qu’il n’y avait pas lieu de se demander si une caisse était déjà insolvable ou non et si ses pertes s’alourdissaient ou non, puisqu’« elle pouvait régler le problème en empruntant » ou en faisant rentrer davantage de dépôts (Black 1993a, p. 20). Les sociétés en faillite résolvent-elles leurs problèmes quand elles empruntent plus et s’endettent davantage ? Après son départ du gouverne-ment, Mehle a participé à la constitution d’un « comité fantôme de
la réglementation financière » qui a donné le même type de conseils éclairés sur la façon de réglementer.
Mehle n’a pas convaincu la justice, mais l’administration Reagan a atteint son véritable but : faire en sorte que Pratt ne ferme pas suf-fisamment de caisses d’épargne pour que le camouflage s’effondre.
Mehle n’a pas convaincu la justice, mais l’administration Reagan a atteint son véritable but : faire en sorte que Pratt ne ferme pas suf-fisamment de caisses d’épargne pour que le camouflage s’effondre.