Wall a commis de lourdes erreurs en écoutant des gens qui croyaient aux baguettes magiques, comme le directeur du pro-gramme de tutelle d’Eureka et Bill Popejoy, mais au moins il ne s’agissait pas de scélérats. Dans les semaines qui ont suivi son acces-sion à la présidence, il a commencé à commettre des fautes qui finiraient par l’acculer à la démission. Il a, par exemple, demandé conseil à Charles Keating sur la façon de résoudre les problèmes du Bank Board dans le dossier Lincoln Savings et FHLBSF. La même baguette devait régler les deux problèmes. Dans l’esprit de Wall, les problèmes du Bank Board avec Lincoln Savings et ceux du nouveau président avec la FHLBSF ne faisaient qu’un. San Francisco avait mis en rage Keating et ses alliés politiques à la Maison-Blanche et au Congrès. La « baguette magique » était de retirer Lincoln Savings de la juridiction de la FHLBSF.
La difficulté, puisque le lecteur sait que l’histoire va mal se ter-miner, est de comprendre comment Keating a pu amener Wall à prendre des décisions qui paraissent rétrospectivement suicidaires.
ces deux énoncés pouvaient être vrais. Quand les inspecteurs avaient examiné tel dossier, celui-ci ne contenait effectivement aucune véri-fication ni évaluation de la solvabilité. Plus tard, quand le cabinet Kaye et Scholer avait écrit sa réponse, il faisait valoir que les deux documents figuraient bien dans le dossier. La FHLBSF savait depuis peu que Lincoln Savings bourrait les dossiers de documents fabri-qués après l’octroi du prêt, il fallait donc vérifier que ces méthodes ne s’étaient pas généralisées. Si la FHLBSF avait su que l’« audit régle-mentaire » de Jones et Day avait confirmé les principaux constats des inspecteurs sur le manque total des vérifications nécessaires à l’octroi des prêts, et que Lincoln Savings avait en fait utilisé la liste des documents manquants dressée par Jones et Day comme feuille de route pour fabriquer les pièces manquantes, ses inquiétudes auraient été encore plus vives.
Le personnel de la FHLBSF, les conseillers extérieurs et les experts comptables ont examiné ce fameux mémoire. Ils ont trouvé des absurdités, qui suggéraient que certaines réponses étaient en fait destinées à induire en erreur les inspecteurs. En étudiant ensemble ce mémoire, nous avons pu identifier les erreurs et dresser la liste de nos inquiétudes les plus graves. Il était nécessaire de clarifier au plus vite certains points en organisant une « visite de terrain » de deux semaines (« visite de terrain » est le terme technique pour dési-gner une inspection brève et ciblée, par opposition à une inspection
« générale »). Les questions que devaient traiter les inspecteurs et le calendrier de la visite ont été indiqués par écrit à la caisse le 28 août 1987 (U.S. House Banking Committee 1989, 5, p. 508). Conformément à la procédure normale, l’OE et l’ORPOS ont participé à la rédaction de cette note envoyée à Lincoln Savings.
Parmi les sujets retenus, il y avait l’accord de « partage des impôts » entre Lincoln Savings et sa holding mère ACC (U.S. House Banking Committee 1989, 5, p. 621). Il y avait aussi une transaction suspecte : un bien immobilier très déficitaire avait été vendu avec un gain énorme. Pour des raisons qui n’étaient connues ni du Bank Board ni de la FHLBSF à l’automne 1987, Keating ne pouvait laisser l’auto-rité de contrôle découvrir les abus extraordinaires auxquels l’accord et la transaction immobilière avaient donné lieu. Il devait impéra-tivement empêcher la visite de terrain s’il voulait éviter une prise de contrôle par le Bank Board. J’expliquerai pourquoi au chapitre suivant.
un administrateur de tutelle. L’assistant n’a pas répondu à leurs appels. Ils lui ont donc envoyé des e-mails. Il n’y a pas répondu non plus. (Le système du Bank Board permet à l’envoyeur de savoir si le message a été ouvert. Les e-mails de l’ORPOS avaient été ouverts, mais étaient restés sans réponse [U.S. Senate Committee 1990-1991b, Special Counsel Exhibit 238].) C’était sans précédent. (L’expression va revenir à maintes reprises dans cette analyse de l’affaire Lincoln Savings.) Le Bank Board n’a jamais entendu, sous le mandat de Wall, la recommandation de la FHLBSF de nommer un administrateur pour Lincoln Savings. La FHLBSF n’a même jamais été autorisée à exposer au Bank Board le cas Lincoln Savings. Sans précédent.
Tandis que les personnels de supervision, à Washington et à San Francisco, tentaient d’obtenir une mise sous tutelle de Lincoln Savings, Keating agissait vite pour saper leurs efforts. Le même jour, 23 juillet 1987, où Robertson a envoyé à Wall son mémo recomman-dant la nomination d’un administrateur, l’adjoint le plus proche du nouveau président, Jim Boland, accompagné de mon ancienne adjointe Dorothy Nichols, qui m’avait succédé au poste de direc-trice du contentieux, ont rencontré les avocats de Lincoln Savings.
Ceux-ci retiraient leur plainte contre le Bank Board : ils disaient faire confiance à Wall pour arrêter les pratiques abusives de l’épo-que de Gray. C’était habile : s’il avait poursuivi le procès, Keating aurait subi un échec très embarrassant. L’arrêter ne lui coûtait rien et lui donnait l’air raisonnable.
Avant cette date, le 1er juillet 1987, Lincoln Savings avait envoyé un mémoire en réponse à un rapport d’inspection. Long de plus de 750 pages, il s’appuyait sur quantité d’annexes en encadré. La caisse, se vantait Keating, avait investi des millions de dollars dans cette réponse. Le gros de cette somme représentait les honoraires des avocats de Kaye et Scholer, qui en étaient les auteurs. À première vue, ce mémoire était assez bien fait, mais de mauvaise foi.
Ce mémoire de Kaye et Scholer a suscité beaucoup d’interroga-tions à la FHLBSF. Le cabinet soutenait, pour la défense de Lincoln Savings, qu’une série de faits prétendument découverts par les ins-pecteurs ne correspondait pas à la réalité. Par exemple, les inspec-teurs avaient trouvé que les dossiers de prêts ne contenaient aucun document de vérification ni d’appréciation de la solvabilité du client. Kaye et Scholer affirmait qu’il n’en était rien : les dossiers de prêts contenaient ces deux types de pièces. En fait, pris à la lettre,
de fermes partisans de sa politique et de sa façon de procéder, et qu’ils pourraient tenir en échec tout vestige du régime de Gray.
L’incident montre aussi le type de personnel que favorisait Wall : des techniciens qui pensaient avoir pour fonction de mettre en œuvre sans heurt la politique de leur patron. Leur mission était de faire partir les trains à l’heure. Où ces trains allaient, ce qu’ils trans-portaient – ce n’était pas leur affaire. Ils partageaient aussi avec Wall l’obsession du secret.
Le succès de Wall à rallier le siège central à sa politique a été d’autant plus remarquable que ses actions étaient contraires à tous les réflexes normaux de la supervision. La réaction normale d’un juriste d’une autorité de contrôle, quand l’avocat d’un réglementé menace de por-ter plainte si l’autorité agit conformément à son mandat, c’est de faire comprendre avec une absolue clarté que cette tentative d’intimidation est vouée à l’échec. Peu d’actes pouvaient relever plus clairement du mandat du Bank Board que l’inspection d’une caisse d’épargne. S’il avait porté plainte, Keating aurait perdu, ce qui aurait créé une juris-prudence favorable pour le Bank Board. Ses avocats auraient même pu être sanctionnés pour procédure abusive. Plus important encore : Keating n’aurait pas pu porter plainte pour arrêter l’inspection, car la plainte aurait été rendue publique, et les déposants (détenteurs d’obligations et actionnaires de Lincoln Savings et de sa holding mère ACC) auraient alors demandé ce que Keating essayait de cacher aux inspecteurs. Le Bank Board aurait répondu à la question au tribunal, avec les conclusions de l’inspection de la FHLBSF qui démontraient l’ampleur des malversations et du pillage de la caisse. À elle seule, la vente « à découvert » (terme technique qui désigne les investissements que l’on fait quand on estime que le cours d’une action va bientôt chu-ter) aurait coulé l’action d’ACC et la fortune de Keating. Le Bank Board savait très bien que les affirmations de Keating étaient probablement sans fondement, parce qu’il avait récemment déposé sa plainte sur la prétendue partialité de Gray et que cette requête contenait des pages et des pages d’invectives contre Gray, mais pas un seul acte ou propos partial à l’égard de Keating. De plus, Gray n’avait eu aucune part à l’inspection de la FHLBSF – et il n’était plus là. Les plaintes en justice de Keating, ce n’était pas sérieux.
Les directeurs juridiques réagissent normalement aux menaces de procès en mobilisant leur personnel, en l’incitant à travailler avec ténacité pour que l’autorité de contrôle gagne au tribunal.
Peu après, plus rien n’a été normal dans la supervision de Lincoln Savings. Le 31 juillet 1987, Wall a nommé Darrell Dochow, le viseur principal de la FHLB-Seattle, « directeur général » de la super-vision, ce qui transférait de fait Bill Robertson à un poste mal défini d’« adjoint » (U.S. House Banking Committee 1989, 5, p. 507).
Le 2 septembre 1987, cinq jours seulement après l’envoi par la FHLBSF de sa lettre à Lincoln Savings sur la visite de terrain, l’avocat de cette caisse a rencontré Boland et Jordan Luke, le nouveau chef du service juridique de Wall (ibid., 5, p. 521). Sujet de la réunion : Lincoln Savings menaçait de poursuivre le Bank Board en justice si la visite de terrain avait lieu. Personne à la FHLBSF n’a été informé de cette demande de réunion avec le Bank Board. Bien évidemment, nous n’avons pas participé à l’entretien et le Bank Board n’a pas sollicité notre avis.
Bien qu’il ne soit pas un spécialiste du contentieux, Jordan Luke n’a pas pris la peine de signaler la rencontre au service contentieux, ni ne s’est fait accompagner d’aucun juriste spécialiste des procès.
Quant à Boland et Luke, ils n’ont pas consulté Dochow avant de prendre leur décision et ne l’ont pas non plus tenu informé de la réunion. Dochow était le tout nouveau directeur général de l’OR-POS, nommé par Wall (donc leur collègue, dont les services auraient dû, normalement, prendre en main les problèmes d’inspection).
Puis, ajoutant l’insulte au camouflet, ils ont demandé à Dochow d’appeler dès le lendemain la FHLBSF pour arrêter la visite de ter-rain prévue. Tout cela était sans précédent (sauf si l’on compte l’his-toire du directeur du programme de tutelle Eureka comme exemple analogue). Boland et Luke ont recommandé à Wall (et tout porte à croire qu’ils savaient que c’était ce qu’il voulait) d’interdire la visite de terrain. Wall a ordonné que l’inspection programmée n’ait pas lieu. C’est alors que Dochow a été informé de la décision et qu’il l’a communiquée à la FHLBSF. Aucune inspection dans l’histoire de la réglementation financière américaine n’avait été arrêtée à cause d’une menace de procès. Ce fut une première.
Ces violations des bonnes pratiques managériales sont si éviden-tes qu’il n’est même pas la peine d’en discuter. L’épisode montre avec quelle rapidité Wall avait réussi à transformer la culture du siège central. En créant une nouvelle strate de hauts dirigeants et en recrutant pour ces postes des personnes extérieures au Bank Board, il pouvait être sûr que ceux qui étaient sous ses ordres étaient
s’il cautionnait ce type de décision. Mais il a vu dans la façon dont il était traité la preuve qu’il lui fallait entrer dans les bonnes grâces de Wall. Manifestement, le président du Bank Board considérait la FHLBSF comme l’ennemi. Si Dochow prenait le parti de la FHLBSF, il serait traité en ennemi lui aussi.
La substance de l’accord du 2 septembre était la remise sine die de la visite de terrain. Le Bank Board allait réexaminer le rapport d’inspection et la réponse de Lincoln Savings, puis déterminer si une visite de terrain était, oui ou non, appropriée. Ce réexamen par le siège central était sans précédent. S’il concluait que la FHLBSF avait agi correctement, nos pouvoirs de supervision « normaux » nous seraient rendus. Là encore, il s’agit d’une situation sans précédent.
Avec cette manœuvre, Lincoln Savings s’était assurée de ne pas être inspectée pendant plusieurs mois. Elle en a évidemment profité pour accélérer sa croissance et ses fraudes. Sachant qu’aucun ins-pecteur n’avait le droit d’entrer dans les locaux de sa caisse, Keating s’est servi de cette période d’immunité pour commettre ses pillages les plus importants et accroître ainsi massivement les pertes finales de Lincoln Savings.
La FHLBSF restait abasourdie par l’ordre de ne pas inspecter Lincoln Savings. Il était stupéfiant de constater que la culture d’une régulation vigoureuse et courageuse avait été si vite et si intégrale-ment éliminée au siège central (c’est une preuve du talent de Wall pour sélectionner de vrais flagorneurs).
Dochow a dit à la FHLBSF qu’il cherchait un « juste milieu » dans ce différend au sujet de la visite de terrain. Formule apparemment inof-fensive, mais qui révèle comment il concevait son rôle et la relation entre la FHLBSF et le Bank Board. Une autre citation de Dochow peut aider à illustrer sa vision des choses. Ses propos datent du 21 octobre 1989, lors des auditions du Comité des opérations bancaires de la Chambre sur le fiasco Lincoln Savings. Il importe de souligner qu’ils ont été tenus à un moment où l’on savait que la faillite de Lincoln Savings était la plus coûteuse de l’histoire des États-Unis et que Keating était un escroc. Dochow répondait à une question hostile : pourquoi avait-il accédé à la demande de Keating de m’exclure de toute réunion avec les représentants de Lincoln Savings ?
Dans un ultime effort pour tenter de parvenir à un règlement entre la caisse et la [FHLBSF], alors que très franchement j’essayais de servir d’arbitre, j’ai Les nouveaux directeurs juridiques tiennent en général à prouver
qu’aucun avocat extérieur ne peut les bousculer. L’instinct profes-sionnel aurait dû conduire Luke à répondre aux menaces de pro-cès de Keating par la réplique de Clint Eastwood : “Go ahead! Make my day 10!” Au lieu de cela, Luke s’est aligné sur la décision de Wall d’annuler la visite de terrain. Il n’a même pas essayé de se forger sa propre opinion, il a immédiatement recommandé la capitulation.
L’attitude de Dochow était encore plus inexplicable. Luke venait d’arriver, il n’avait jamais été superviseur auparavant. Il était donc tout à fait concevable qu’il n’ait pas compris à quel point il portait tort à l’ensemble des agents de contrôle du Bank Board, et même à tous les agents de la réglementation financière. Dochow avait été personnellement choisi par Wall pour devenir directeur général de l’Office of Regulatory Policy, Oversight and Supervision (ORPOS), et pourtant Wall les avait exclus, lui et le personnel de son bureau (tant sur le terrain qu’au siège central), de toute participation à une décision pourtant historique et susceptible de faire un mal incalcu-lable à l’ensemble des agents de la réglementation financière. On ne l’avait même pas informé à l’avance de la réunion. Instinctivement, tout agent de supervision qui entend dire qu’un « réglementé » veut absolument éviter d’être inspecté, est de penser qu’il doit y avoir une excellente raison à cela et d’envoyer immédiatement des ins-pecteurs sur place pour trouver ce que la caisse ou la banque essaie de cacher. Dans le cas de Lincoln Savings, les éléments suspects étaient évidents : il suffisait de chercher dans les sujets de la visite de terrain que la FHLBSF avait communiqués à la caisse. C’était un différend dont le règlement avait une immense importance pour la survie du Bank Board. Dans un monde sain, Dochow aurait dominé la réunion et exigé que la visite de terrain ait lieu.
Tout superviseur normalement constitué n’aurait jamais accepté d’être traité de cette façon et aurait menacé de démission-ner si la décision n’était pas annulée immédiatement. L’exclusion délibérée de Dochow par Wall était un camouflet. C’était aussi une gifle pour son groupe le plus important de superviseurs, la FHLBSF.
Dochow n’aurait plus aucune crédibilité auprès de ses troupes
10. « Vas-y, allez ! Fais-moi plaisir ! », une des phrases les plus célèbres d’Harry Callahan, interprété par Clint Eastwood dans Le Retour de l’inspecteur Harry [Note de l’Institut Veblen].
d’inspection et la correspondance de supervision de la FHLBSF, les résultats de l’enquête d’Anne Sobol et la réponse de la FHLBSF à la réplique de Lincoln Savings. Beaucoup de ces documents étaient complexes et portaient sur d’obscurs problèmes de comptabilité et de finance. D’autres concernaient des interprétations juridiques. Il était impossible pour Dochow d’étudier un document aussi long. C’est préci-sément là que les efforts de Wall pour remplacer la culture de supervi-sion insufflée par Gray ont montré leurs limites. Dochow s’est adressé à ses adjoints qui assuraient la liaison avec la FHLBSF et connaissaient déjà le rapport d’inspection et la correspondance de supervision. Il les a chargés de l’examen du dossier. Ce travail a été confié à Al Smuzynski et à son collaborateur principal, Kevin O’Connell. Kevin avait travaillé pour une caisse d’épargne, puis à la FHLB-Chicago, avant d’entrer au Bank Board. Bourreau de travail, il avait de bonnes compétences d’ana-lyste et une mémoire phénoménale. C’était aussi le fils du directeur général de la Ligue des caisses d’épargne, William O’Connell. Quant à Al, c’était un « vieux de la vieille », très expérimenté, solide et calme.
Kevin, lui était un vrai passionné, il avait aussi un humour grinçant.
Tous deux formaient une bonne équipe. Le problème de Dochow était que personne à l’ORPOS ne lui était fidèle. Tous étaient là pour accom-plir la mission du Bank Board.
La franchise d’O’Connell posait un problème à Dochow et Wall. Il avait par exemple dit très franchement à une avocate du Bank Board qui s’occupait d’un volet périphérique du dossier Lincoln Savings, que tout ce qui touchait à cette caisse était « politiquement dangereux » (U.S. House Banking Committee 1989, 5, p. 674). Elle en a été si stupé-faite et choquée qu’elle a noté par écrit ses propos dès qu’il a quitté son bureau, et les a rapportés dans un mémoire joint au dossier.
Mais le problème fondamental de Wall et de ses collaborateurs, c’était que le destin de Lincoln Savings était très prévisible. Toute personne ayant un minimum d’expérience savait que la caisse allait à la faillite. Elle finirait comme toutes les caisses dirigées par des patrons-escrocs. C’est pourquoi il m’avait été facile en 1985 de rédiger un mémoire signé par Norm Raiden et Bill Schilling, recommandant de rejeter la demande de Lincoln Savings de dépasser le seuil d’inves-tissement direct (U.S. House Banking Committee 1989, 2, p. 370-386).
Puisque Dochow n’avait pas encore de collaborateurs entièrement dévoués à sa cause, mais disposait de documents établissant que Lincoln Savings était la dernière caisse d’épargne à qui on devait décidé qu’il fallait continuer pour voir si nous pouvions avoir M. Keating
dans la salle avec M. Patriarca et moi-même (U.S. House Banking Committee 1989, 5, p. 107-108 ; c’est moi qui souligne).
« Juste milieu », « arbitre » : ces mots montrent bien comment Dochow voyait son rôle et le système du Bank Board. Un arbitre est neutre entre deux parties en conflit. Pour Dochow, nous ne fai-sions pas partie du Bank Board. Il pouvait donc être neutre dans un différend entre la FHLBSF et Keating. Pour nous, la FHLBSF faisait
« Juste milieu », « arbitre » : ces mots montrent bien comment Dochow voyait son rôle et le système du Bank Board. Un arbitre est neutre entre deux parties en conflit. Pour Dochow, nous ne fai-sions pas partie du Bank Board. Il pouvait donc être neutre dans un différend entre la FHLBSF et Keating. Pour nous, la FHLBSF faisait