de chamberlain
L’ERC a couvert Wall autant qu’elle l’a pu en recommandant à l’unanimité le retrait de la juridiction de la FHLBSF sur Lincoln Savings. Les membres de l’ERC savaient qu’ils avaient les voix de Wall et de Martin. Leur vrai problème n’était pas de savoir si leur recom-mandation allait être adoptée, mais s’ils allaient pouvoir éviter que cette affaire ne devienne gênante.
White a été le seul membre du Bank Board à souhaiter que la FHLBSF lui explique sa position. À la fin de notre exposé, il a dit qu’il voterait contre le retrait de la juridiction à la FHLBSF mais sans faire de cette question un cheval de bataille, parce qu’il avait « plus important à faire ». La décision stupide de vendre des caisses d’épargne en faillite, prise par Wall et Martin, pouvait coûter des milliards de dollars aux contribuables, nous a-t-il confié. Mais s’il montait au créneau contre Wall sur Lincoln Savings, Wall allait le marginaliser et il ne pourrait plus arrêter les ventes les plus scandaleuses. White n’a jamais compris la dimension humaine de la réglementation et du leadership. Le retrait de juridiction à la FHLBSF à la demande de Keating avait une impor-tance fondamentale pour le Bank Board, et pour toutes les autorités de réglementation (Seidman 1993, p. 188). Des milliards de dollars étaient en jeu dans Lincoln Savings (plus que White n’aurait pu en sauver dans n’importe quelle autre transaction de la FSLIC). Mais le coût indirect d’une capitulation devant Keating était encore plus lourd.
Dochow et Stewart ont compris d’où venait le plus grand risque : de la FHLBSF. Leur solution était simple. Ils ont recommandé que La FHLBSF garda son calme, bien que nous soyons convoqués au
siège central sans préavis. Nous devions prendre des vols de nuit, aller et retour la même nuit. Nous nous sommes vus attaqués personnellement par nos propres collègues et traités en enne-mis. Malgré la fatigue, nous n’avons jamais perdu notre calme ou répondu par des attaques personnelles contre les membres de l’ERC, Wall ou Martin tant qu’il restait une chance de les convaincre qu’ils se trompaient. Nous préférions leur montrer par des preuves solides pourquoi la voie qu’ils préconisaient aboutirait au désastre.
La FHLBSF en savait infiniment plus sur Lincoln Savings, les patrons-escrocs et Keating qu’aucun membre de l’ERC. Notre avantage était l’analyse logique et nous l’avons maximisé en lui consacrant tous nos efforts. Les comptes rendus écrits de l’ERC allaient donc se révé-ler extrêmement embarrassants pour le Bank Board quand Lincoln Savings ferait faillite.
a réveillé Cirona à son domicile de San Francisco. (Un haut collabora-teur de Wall avait sur lui une carte portant le numéro personnel du domicile de Cirona, et, puisqu’il fallait moins de dix secondes pour inclure quelqu’un dans la conférence téléphonique, le délai d’une heure était donc intentionnel.) Cirona n’avait rien entendu de l’ex-posé. Il n’avait chez lui aucun document. Il était à moitié endormi et il n’était pas l’expert de la FHLBSF sur Lincoln Savings – c’étaient nous, ses principaux collaborateurs, qui connaissions à fond le sujet.
Malgré la mauvaise foi palpable de cet appel téléphonique, Cirona, gentleman comme toujours, a simplement refusé de participer à cette réunion dans ces conditions.
Dochow a d’abord déclaré qu’il doutait fort que les membres du Bank Board aient lu le mémoire de la FHLBSF à l’ERC. Même s’il savait qu’il était « injuste » de procéder ainsi, a-t-il dit, il allait lire les interti-tres de ce mémoire pour expliquer la position de la FHLBSF (p. 435).
Affranchis de tout adversaire informé, Dochow, Stewart, Hershkowitz, Hoyle, Barclay et Wall ont produit des citations si révé-latrices qu’ils ont fini par sceller leur destin. Notre exclusion de la réunion a été en fin de compte très fructueuse.
La transcription regorge d’anecdotes tragi-comiques, mais on peut la réduire à trois ensembles. Il y a d’abord les odes à Keating. La recommandation de Dochow reposait sur la conviction que Keating ne s’était pas suffisamment impliqué dans la gestion de Lincoln Savings. La solution était qu’il prenne le contrôle total de la caisse.
« Keating le modèle » : ce concept s’est vite répandu. Dochow a déclaré que toutes les défaillances chez Lincoln Savings, par exemple les faux documents qu’avait fournis la caisse à l’autorité de contrôle, s’étaient produites quand Keating n’était pas « concentré » sur la question (p. 414). Apparemment, lorsque Keating se concentrait sur quelque chose, le succès était assuré. Dochow a dit au Bank Board :
C’est ma conviction personnelle que M. Keating est probablement un très bon promoteur immobilier ; tant de choses viennent à l’esprit qui à mon avis le montreraient (p. 416).
En fait, la solution était de laisser Keating en faire plus, d’allé-ger les contraintes de la supervision et, pour citer l’expression de Dochow, de lui donner « un peu plus de place » (p. 418). Dochow avait paraphrasé le plaidoyer de Keating : « Faites-moi confiance. »
la FHLBSF ne soit pas autorisée à s’adresser au Bank Board sur la question la plus importante que le Bank Board et la FHLBSF aient jamais eu à traiter. Quand une réunion du Bank Board envisageait une mesure répressive, la FHLB qui avait juridiction sur la caisse d’épargne concernée y participait toujours. Néanmoins, la FHLBSF n’a pas été invitée à la réunion du 5 mai 1988. De fait, le Bank Board a caché la date de cette réunion à la FHLBSF. De même, Dorothy Nichols, la directrice du contentieux, et Anne Sobol, qui avait dirigé l’enquête de l’OE sur Lincoln Savings et recommandé que l’autorité de contrôle fasse un renvoi au pénal, n’y ont pas été invitées, pas plus que le CDSL et la SEC.
Mais la chance n’a pas souri aux membres de l’ERC. Luke, son président, a envoyé copie à Cirona des recommandations de l’ERC proposant de retirer juridiction à la FHLBSF sur Lincoln. Cirona l’a appelé le 4 mai. Luke n’a vu son message que le matin du 5 mai. Il a dit à la réunion du Bank Board que Cirona avait appelé, mais qu’il n’avait pas répondu. Il craignait que Cirona ne leur reproche d’avoir fait passer, en force et secrètement, la recommandation de l’ERC à une réunion du Bank Board convoquée à la hâte et qu’on lui avait cachée (U.S. House Banking Committee 1989, 6, p. 407-408). Wall a réagi aux préoccupations de Luke une heure plus tard (9 h 20 à Washington, DC). La transcription de la réunion saisit bien sa façon alambiquée de s’exprimer.
Je voudrais juste annoncer que nous essayons de localiser Jim [Cirona] autant que raisonnable, étant donné le décalage horaire, pour voir s’il peut venir sur le pont [de conférence téléphonique]. Je pense qu’il est approprié de leur donner la possibilité de s’exprimer ; d’un autre côté, on a fait remarquer que l’autre camp, le camp Lincoln, ne va pas participer à cette réunion. Je pense que nous avons certainement entendu un exposé équitable, qui me paraît équilibré, et il est approprié, je pense, que nous prenions en considé-ration, spécifiquement, une partie du Système, en l’occurrence notre service de réglementation. Donc, nous verrons si nous pouvons le faire participer (U.S. House Banking Committee 1989, 6, p. 437-438 ; les citations suivantes sur cette réunion proviennent de la même source).
Voilà ce qui se passait. Le Bank Board avait commencé sa réu-nion à une heure qui, en Californie, correspondait à 5 h 20. Une heure plus tard (donc à 6 h 20), après l’exposé de l’ERC, le Bank Board
Elles prouvaient aussi qu’on avait fabriqué des centaines de faux documents et de fausses signatures pour faire croire fallacieuse-ment à l’autorité de contrôle que les centaines de milliards de dollars d’investissements directs avaient été effectués avant l’ins-tauration de la règle sur les investissements. Tout le monde au Bank Board, sauf Stewart et Hershkowitz, avait trouvé cela stupé-fiant et révélateur d’une activité criminelle. Mais Stewart a même soutenu que les avocats de Keating pouvaient expliquer par un argument « plausible » pourquoi il pouvait être licite de fabriquer des documents et des signatures.
Les dossiers avaient été bourrés de documents falsifiés par des « per-sonnes d’assez bas niveau chez Lincoln » (et chez Arthur Andersen).
Mais nul ne croyait que ces secrétaires et professionnels parajuridi-ques avaient décidé seuls de s’engager dans ces gigantesparajuridi-ques activi-tés frauduleuses. Des avocats de tout premier ordre dirigeaient ces deux types d’activités criminelles à partir des services juridiques de Lincoln Savings et d’ACC. Stewart, Dochow, Wall et Martin conti-nuaient de rencontrer ces mêmes avocats afin de négocier la capitu-lation du Bank Board devant Keating, alors même que le Bank Board avait porté plainte au pénal contre eux. En fait, Stewart avait admis que cette plainte était appropriée. Personne à l’autorité de contrôle ne pensait que ces juristes s’étaient livrés à une fantaisie de leur cru que Keating n’avait nullement ordonnée. De puissants avocats qui obligent des « personnes de bas niveau » à commettre des falsifica-tions sont coupables et méprisables 1.
Mais Stewart a formulé son argument le plus original en faveur de Lincoln Savings quand elle a abordé le sujet des fuites :
Enfin, je suis tout à fait persuadée que Lincoln a été victime de fuites délibé-rées. Ma recommandation est en grande partie fondée sur cette conviction.
La réaction du Bank Board à ce type de situation, quand nous ne pouvons pas prouver que telle personne précise est responsable de ces fuites, devient difficile…
Donc, indirectement, [les recommandations de l’ERC] répondent à ces fuites illégales d’informations et au mal qu’elles ont fait à Lincoln. Tout comme
1. Sur le plan personnel, j’ai goûté l’ironie de la situation quand ces mêmes avocats de Lincoln Savings ont exigé et obtenu du Bank Board qu’il m’exclue de réunions auxquelles j’aurais dû assister.
Hoyle a prédit que Keating allait se révéler « un bon citoyen res-pectueux des réglementations » parce qu’il possédait une partie importante du capital d’ACC (p. 434-435). N’ayant aucune compé-tence en réglementation, Hoyle ignorait peut-être que les pires patrons-escrocs de caisse d’épargne possédaient toujours un pour-centage important des actions des caisses qu’ils pillaient.
Wall a parlé de son estime personnelle pour l’intelligence des affaires de Keating :
Il me semble que M. Keating, à ma connaissance, est un homme d’affaires très actif et très dynamique depuis treize ans au moins ; je ne l’ai connu que superficiellement et de très loin, mais il est clair qu’il n’est ni un feu de paille ni un Don Dixon [le patron qui avait pillé Vernon Savings] (p. 450).
Le second ensemble très embarrassant était celui des excuses pour l’inconduite de Keating. J’ai évoqué un exemple majeur : si Lincoln n’avait cessé de mentir au Bank Board, c’est seulement parce que Keating ne s’était pas personnellement concentré sur la question.
Mais l’OE, par la voix de Stewart et de son adjoint Hershkowitz, a défendu Keating par des argumentations plus ambitieuses. Stewart a d’abord proclamé qu’il n’y avait aucune preuve de « risque anor-mal » à Lincoln Savings (p. 422). En réalité, il n’y avait jamais eu de dossier aussi fourni et précis de « risque anormal » réalisé par une entité du Bank Board dans l’histoire de l’institution que celui qu’avaient établi la FHLBSF et ses experts extérieurs. Dochow venait d’expliquer que Lincoln Savings était criblée de risques anormaux.
Nul n’a relevé la contradiction, ni demandé comment les juristes de l’action répressive étaient devenus des experts du risque.
Stewart a trouvé son rythme de croisière en rapportant les conclusions de Sobol :
Quantité de dépositions ont été prises, et les gens ne sont pas d’accord sur les conclusions. Ces dépositions ne me paraissent pas particulièrement éton-nantes, ni particulièrement révélatrices d’une activité criminelle, sauf de quelques personnes d’assez bas niveau chez Lincoln (p. 423).
Les dépositions prouvaient en réalité que la caisse s’était livrée à un bourrage massif de dossiers pour tromper les inspecteurs sur l’absence de vérification sérieuse des prêts et investissements.
Comment un juriste du service de l’application de la loi savait-il que Keating faisait des profits réels alors que les collaborateurs de Dochow avaient trouvé qu’il faisait des pertes réelles ? Le Congrès interdisait pratiquement tout investissement direct aux caisses sous charte fédérale. Mais Hershkowitz reflétait probablement avec exactitude ce qui était « envisagé […] par ce Board ». Wall et Martin pensaient que l’investissement direct « augmenterait… les profits » ! L’argument selon lequel Keating ne faisait courir aucun risque à la FSLIC parce qu’il avait « un enjeu personnel dans ces transactions » oubliait que les dirigeants et administrateurs d’une caisse ne sont pas censés avoir d’« enjeu personnel » dans les affaires de leur caisse.
Tout enjeu personnel crée un conflit d’intérêts qui viole les règles du Bank Board. Keating avait bel et bien des conflits de ce genre dans plusieurs transactions, qui ont produit de grosses pertes réelles (pas sur le papier). L’inspection de la FHLBSF avait prouvé, et l’OR-POS avait confirmé, que la quasi-totalité des prétendus « profits » de Lincoln Savings étaient des jeux d’écriture et non des profits réels.
Le troisième ensemble de propos gênants était lié à l’adoption d’un raisonnement contraire à la logique. Lincoln Savings allait droit à la faillite, et à une faillite catastrophique, si elle était super-visée de façon traditionnelle. Mais, dans la logique du Bank Board, les pires faiblesses de Keating devenaient des forces. Son style conflic-tuel, ses abus, son mépris des règles signifiaient que la survie de Lincoln dépendait de la non-intervention de l’autorité de contrôle.
Hershkowitz l’expliquait ainsi :
Sur la base de ce que j’ai vu, et je pense en avoir parlé à Kevin [O’Connell], nous sommes tous conscients que, si la caisse reste dans sa situation de supervision actuelle, elle va inévitablement faire faillite. Un établissement qui s’engage dans des transactions à haut risque a besoin d’une supervision supplémen-taire, et il lui faut un agent de réglementation qui laisse la direction prendre les décisions managériales. San Francisco a démontré dans le passé, avec cette caisse, qu’il estime son profil actuel de risques et d’actifs de telle nature qu’il ne va pas lui laisser cette autonomie (p. 433).
L’utilisation par Keating du pouvoir politique contre le Bank Board aurait dû être pour lui un problème majeur, mais il est devenu son meilleur atout. L’autorité de contrôle a mis tous ses espoirs dans la puissance politique de Keating : il allait l’utiliser pour obtenir l’Affirmative Action – la discrimination positive – lutte contre la
discrimi-nation, ce n’est pas une réponse directe, et pourtant cela paraît une façon juste de traiter le problème que nous avons devant nous (p. 423-424).
C’est peut-être l’analogie la plus brouillonne de l’histoire de la réglementation. Elle n’était pas spontanée. Stewart l’essayait sur d’autres depuis des mois. L’entendre préconiser une « discrimina-tion positive » en faveur de Keating, l’un des êtres humains les plus privilégiés de la planète, était d’une riche ironie. Elle ne se rendait probablement pas compte que c’était un bigot profondément raciste et sexiste et qu’il méprisait plus que tout la discrimination positive (Binstein et Bowden 1993, p. 236, 248, 380).
Indépendamment de l’analogie de Stewart, rien ne prouvait que quiconque à la FHLBSF eût organisé quelque fuite que ce fût, et les fuites les plus récentes ne pouvaient pas venir de la FHLBSF.
Comment retirer juridiction à la FHLBSF sur Lincoln Savings aurait-il pu être le remède approprié ? Le problème, c’est que personne n’a dit au Bank Board que les fuites ne pouvaient pas être issues de la FHLBSF, même quand Wall a laissé entendre que la FHLBSF était leur source la plus probable (U.S. House Banking Committee 1989, 6, p. 808). Quoi qu’il en soit, c’était Keating et non la presse qui per-sécutait Lincoln Savings.
Hershkowitz a défendu Keating encore plus vigoureusement.
Stewart avait dit que Keating n’était peut-être pas un escroc ; que la faute incombait à ses secrétaires. Hershkowitz est allé beaucoup plus loin : il semblait dire que le Bank Board ne devait rien faire à l’égard de Keating, sauf peut-être le féliciter.
Les documents dont nous parlons sont tous des documents traditionnels de la mise en application de la loi. Mais ce n’est pas un cas traditionnel de régulation. La caisse ne fait rien d’illégal ; en fait, elle se livre aux types de transaction qui ont été envisagés par le Congrès, et par ce Board, comme orientation générale que pourrait prendre le secteur afin d’accroître ses pro-fits en dehors de ses métiers traditionnels. […] Les dirigeants [ont] un enjeu personnel dans ces transactions, et ils ont réussi grâce à elles à produire des profits réels, pas des profits sur le papier (p. 432).
C’était une défense extraordinaire de Keating. Même Stewart concédait que Lincoln Savings avait commis des actes illégaux.
Waxman : « vous avez amené le [bank] board là où vous vouliez Qu’il soit. »
Par le vote du 5 mai, le Bank Board avait donné à Keating tout ce qu’il voulait. Sa réaction à l’apaisement a été caractéristique : il a encore élevé le niveau de ses exigences. Ses lobbyistes et lui ont contacté certains des Cinq de Keating pour qu’ils fassent pres-sion sur le Bank Board et l’amènent à céder à ses toutes nouvelles revendications.
Une fois la FHLBSF hors jeu, Waxman était sûre du succès total.
Elle s’en est vantée dans son mémoire du 10 mai 1988 :
Vous avez amené le Board là où vous vouliez qu’il soit, et vous devriez parve-nir demain à un accord qui vous donnera entière satisfaction.
Comme vous le savez, j’ai mis Wall sous pression pour qu’il œuvre à la satis-faction de vos exigences, et il a donné ses instructions à son personnel. Ils savent tous que la réunion de mercredi est cruciale pour leur avenir. S’ils mer-dent cette fois-ci, c’est fini. Les points que vous devez obtenir demain sont : San Francisco, c’est fini. Il ne peut y avoir aucun suivi de leur inspection (U.S.
Senate Committee 1990-1991a, vol. 2, p. 180-181).
Le reste du mémoire prédit (avec exactitude) les détails de la capi-tulation du Bank Board, qui a été officialisée dix jours plus tard.
Grogan était si excité par la victoire qu’il a dit à un superviseur du CDSL que Keating et Lincoln Savings « obtenaient tout ce qu’ils vou-laient du Bank Board » (MDL#OTS-D 11-0553 847). C’est par Grogan et non par le Bank Board que le CDSL a appris la réunion du 5 mai et ses décisions, ce qui ne pouvait évidemment qu’aggraver la fureur du commissaire Crawford contre Wall.