La catastrophe du 27 février 2010 au Chil
5.2. La politique de reconstruction urbaine
Nous ferons un rappel des instruments et des mesures coordonnés par le Gouvernement pour affronter la catastrophe, ainsi que leur rapport avec les politiques de logement et de la ville appliquées en temps normal. À partir des autres études et de la revue de presse réalisée pendant le processus de reconstruction, nous exposerons aussi les impacts en termes d’urbanité et de société de ces politiques.
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Jaime Valdés Aguayo, Elaboración de un Perfil de Proyecto post terremoto Chile. Puesta en marcha de un centro de recursos para asesoría y asistencia técnica a los municipios, autoridades y actores locales, Mémoire et rapport de mission. Brouillon de consultation, Mission ONU
HABITAT, 6 au 24 de septembre 2010, [En ligne], http://www.territoires-solidaires.org/public /docs/articles/Memoria%20mision%20ONU-HABITAT_Chile.pdf, consulté le 15 mars 2012, p.10. 191
Norma Chilena de Diseño Sísmico para Edificios (Normative chilienne pour la conception sismique de bâtiments) NCh 433 (1972).
Les cinq premiers mois, l’organisation institutionnelle fonctionne à partir de la création de deux comités : le Comité interministériel d’urgence et le Comité interministériel de reconstruction. Ensuite, ce sont les ministères qui se voient confier l’organisation et la planification de la reconstruction. Aussi, un Programme de Reconstruction Nationale est créé à l’intérieur du Ministère du Logement et de l’Urbanisme (MINVU), qui cependant ne compte pas sur une structure dédiée à la prévention des désastres et à la reconstruction.
Le Sous-secrétariat du Développement Régional192 est mis à la tête d’un comité interministériel en charge de coordonner sa relation avec les intendants : des chefs de gouvernements régionaux désignés par le Président de la République, qui vont être responsables de la coordination de la reconstruction à l’échelle régionale, ainsi que du travail de coopération avec les maires des communes. Un autre comité est créé au sein du ministère des Travaux Publics, qui, avec le Sous-secrétaire du Développement Régional va être en charge du Plan de Reconstruction Nationale et Régionale.
En juillet 2011, suite aux protestations massives dans les campements d’urgence à Dichato a été désigné un délégué présidentiel, au sein du ministère du Logement et de l’Urbanisme. Il serait en charge de coordonner les réponses aux problèmes des campements d’urgence et de leur éradication.
192
Le Sous-secrétariat de Développement Régional ou SUBDERE dépend du Ministère de l’Intérieur.
Fig. 03 –Organigramme Institutionnel de la Reconstruction. Source : Karen Andersen. Organigramme réalisé à partir des informations du Gouvernement du Chili193
Le Plan de Reconstruction a été financé par un plan d’augmentation des fonds publics et il visait notamment : la reconstruction de l’infrastructure routière et des bâtiments publics, la reconstruction des établissements de Santé et d’Education, des crédits de l’État pour la reconstruction des petites et moyennes entreprises ainsi que la reconstruction des logements et des espaces urbains.
Le 29 mars 2010, trente jours après le désastre, le Gouvernement dévoile le Programme National de Reconstruction de Logements, « Chile unido reconstruye mejor ». Le Programme indique une première étape qui comporte trois mesures pour la période d’urgence (jusqu’en juin 2010) : des logements d’urgence ou « mediaguas »194 ; des tentes de campagne ; et le Programme « Manos a la obra » qui est une aide en matériaux de
193 Gouvernement du Chili, Plan de Reconstrucción Terremoto y Maremoto del 27 de febrero de 2010, Resumen Ejecutivo, 27 aout 2010.
194 La mediagua est un logement d’urgence construit en bois dont la surface avoisine les 18 m². Cette solution a été proposée en 1939 après le tremblement de terre ayant touché la ville de Chillan (à l’époque la surface des mediaguas faisait 36 m2) et a été ensuite répandue par l’ONG Un techo para Chile dès 1997 pour l’éradication de campements (les bidonvilles chiliens).
construction pour la réparation de logements des familles victimes.La deuxième étape du programme propose des alternatives pour la reconstruction des logements. Ces solutions vont utiliser principalement les allocations de logement existantes avant la catastrophe195. Pour toutes les allocations, les personnes concernées doivent s’inscrire dans le registre des sinistrés de leur mairie respective. Cependant, c’est seulement au mois d’août 2010 que le Plan de Reconstruction du Gouvernement a été officiellement présenté au public196. Le MINVU est en charge du Programme de Reconstruction Nationale. Le programme présenté par le Gouvernement contient très peu d’éléments de planification, il ne livre pas de diagnostic des impacts du désastre, ni de cartographie détaillée des dommages subis pour chaque localité. Un objectif du plan est de proposer la planification d’une reconstruction qui prend en compte l’hétérogénéité évidente des communautés et des sites touchés par la catastrophe, permettant une priorisation des actions197. Cependant le programme définit trois grandes aires thématiques correspondant aux trois échelles de travail du MINVU pour appliquer des propositions: logement, quartier et ville. Au niveau du logement, comme l’a énoncé le programme de mars, le MINVU apporte des solutions à travers le déblocage de 220.000 allocations au logement. Il élabore sept solutions pour sept problèmes détectés, et les instruments respectifs pour les résoudre. L’action du MINVU pour la reconstruction des logements est énoncée de la manière suivante en 2010, dans le « Plan de Reconstrucción MINVU. Chile Unido Reconstruye Mejor »198:
195
Les allocations de logement seront les mêmes que celles attribuées en situation normale. La seule différence est que le SERVIU, grâce au décret suprême DS 332 du MINVU, peut donner droit à des fonds spéciaux pour les victimes de la catastrophe. En 2011, le Gouvernement attribuera de nouvelles allocations.
196 MINVU, août 2010, Op.cit. 197
MINVU, Plan de Reconstrucción MINVU Chile Unido Reconstruye Mejor. Primera Edición, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, août 2010, p.6
Dans le plan son énumérés cinq prémisses : (1) L’évaluation des communautés existantes, de leurs liens avec la terre, et leur sentiment d’appartenance à protéger leur identité et le patrimoine architectural ; (2) Reconstruire aussi rapidement et efficacement que possible ; (3) Respecter et comprendre le territoire et les risques naturels ; (4) Promouvoir la planification stratégique urbaine innovante, responsable et durable ; (5) Assurer la légalité et la formalité des solutions.
CIRCONSTANCES SOLUTIONS ET INSTRUMENTS199
Logements sociaux (du SERVIU200 ou
antérieurs au SERVIU) détruits ou gravement endommagés.
> FSV I CRS : Fonds Solidaire de Logement. Construction en Site Résident.
> FSV I CNT : Fonds Solidaire de Logement. Construction collective en Nouveaux Terrains. Familles en condition d’extrême vulnérabilité
sociale, qui occupaient des logements désormais détruits ; ou des logements désormais détruits sans titre de propriété ; ou des logements bâtis en zones à risque (zones qui seront redéfinies).
> FSV I CNT : Fonds Solidaire de Logement. Construction collective en Nouveaux Terrains.
Familles propriétaires de logements (première résidence) dans des villes et villages côtiers détruits par le tsunami.
> FSV I CSR + URB : Fonds Solidaire de Logement. Construction en Site Résident + Actualisation du Plan Régulateur + Projet Urbanistique de la ville
Familles propriétaires de logements
majoritairement construits en terre (adobe) dans des secteurs ruraux ou urbains détruits ou gravement endommagés.
> FSV I CSR : Fonds Solidaire de Logement. Construction en Site Résident.
> FSV I CSR PT : Fonds Solidaire de Logement. Construction du logement type en Site Résident. > FSV II CSR : Fonds Solidaire de Logement. Construction en Site Résident.
> FSV II CSR PT : Fonds Solidaire de Logement. Construction du logement type en Site Résident. Logements situés dans des zones remarquables
ou d’intérêt patrimonial gravement endommagés.
> FSV : Fonds Solidaire de Logement + Rénovation Urbaine
> FSV : Fonds Solidaire de Logement + Allocation Patrimoniale.
> PPPF : Programme de Protection du Patrimoine Familier + Allocation Patrimoniale
Familles sans une assurance de séismes, en capacité d’endettement et propriétaires de logements détruits ou gravement endommagés.
> DS 40 : Décret suprême 40 (correspond à une Allocation avec crédits bancaires)
Familles à faibles niveaux de ressources ayant subi des dommages réparables dans leurs logements.
> PPPF : Programme de Protection du Patrimoine Familier. Assistance Technique + Aide à la réparation en autoconstruction
Les instruments employés correspondent à des allocations existantes. L’allocation la plus utilisée est le FSV. Elle correspond à une allocation pour la construction ou l’achat
199 Types d’allocations.
d’un logement, neuf ou non. Selon la situation de la famille, il y a deux alternatives, FSV I : pour les familles les plus vulnérables du pays, sans crédit complémentaire, et FSV II : pour des familles vulnérables, avec crédit bancaire complémentaire. Quand il s’agit d’allocation pour la construction d’un logement, le FSV peut s’appliquer pour un terrain déjà possédé ou dans le cadre de l’acquisition d’un nouveau terrain. Quand la famille est propriétaire d’un terrain, elle peut opter pour la construction d’un logement avec « projet type »201 sur ce terrain.
Pour les zones remarquables (Zonas Típicas) ou d’intérêt patrimonial, l’Allocation Patrimoniale permettra aux familles d’acquérir un logement après la réhabilitation d’immeubles patrimoniaux (Inmuebles de Conservación Historica), ou situé dans le zonage patrimonial (Zonas de Conservación Historica). Les familles en capacité d'endettement suffisant peuvent opter pour le DS 40. Cette allocation de logement est un programme permettant l'acquisition d'un logement de meilleur standing, neuf ou non, à l'aide d'un crédit hypothécaire accordée par une banque privée. Pour les rénovations de logements, le Programme de Protection du Patrimoine Familier propose une Allocation de Réparation, un accompagnement des démarches par un consultant et une Allocation Autoréparation, qui favorise la mise en œuvre des travaux par les particuliers.
En 2011, trois nouvelles allocations sont créées et ajoutées aux solutions pour les propriétaires et pour les non propriétaires.
L’Allocation Portable est une allocation pour la construction d’un logement sur le terrain du propriétaire ou, en cas d’acquisition d’un logement neuf, cette allocation donne la possibilité d’une cession du terrain du propriétaire pour l’achat d’un nouveau logement.
201
Les logements avec « projet type » : ils correspondent à une modalité d’opter par un logement d’une banque de projets qui dispose le SERVIU. Cette modalité implique une double appel, d’un côté les victimes peuvent choisir parmi une variété limité de projets de logement individuel pour
construire sur leurs sites et d’un autre côté, le SERVIU ouvre un appel aux entreprises de
construction pour la construction de solutions de logement pré-certifiés dans de sites dispersés par un montant fixe d’argent. Ainsi le MINVU fait seulement le lien entre offre et demande.
CIRCONSTANCES SOLUTIONS ET INSTRUMENTS
Propriétaires de terrain
> Allocation Portable
> Allocation d’Autoconstruction > Allocation de Densification Urbaine
L’Allocation d’Autoconstruction est destinée aux zones rurales, et en cas de reconstruction par les propriétaires eux-mêmes et sur le terrain du bénéficiaire, elle permet l’achat de matériaux et d’une assistance technique pour la construction. Un listing des entreprises de matériaux de construction et des experts techniques partenaires sont précisés lors de l’octroi de l’allocation. L’Allocation de Densification Urbaine favorise l’acquisition d’un logement au sein de projets immobiliers construits en centres-villes et dans les cœurs historiques de certaines villes, sous réserve qu’ils aient été réalisés par des promoteurs immobiliers ayant un accord avec la SEREMI (Secrétariat Régional Ministériel) de logement et d’urbanisme de la région respective. L’achat peut être complété d’un crédit hypothécaire en fonction de la solvabilité des familles. Pour les non propriétaires, seule l’Allocation de Densification Urbaine est ajoutée à la liste d’allocations202.
Ces mesures pour affronter la reconstruction de logements, se caractérisent par une assistance individuelle, à travers des allocations qui déterminent à moyen et long terme les types de densification et d’expansion des villes et des villages, sans appréhension globale au préalable. De cette manière, nous constatons que les mesures ne correspondent pas à un plan, il n’existe pas une hiérarchisation des investissements à réaliser, ni à une vision prospective pertinente de la ville et ses particularités. La reconstruction des logements par l’intermédiaire de ces allocations est une énorme opportunité pour les entreprises immobilières, sollicitées pour la construction de centaines de logements sans trop de régulation de la part de l’État, laissant aux EGIS (Entité de Gestion Immobilière Sociale203) le champ libre pour construire là où ils considèrent les investissements les plus prometteurs, leur assurant une rentabilité future maximale. Pourtant dramatiques d’un point de vue urbanistique, les effets de cette politique de logement basée sur les allocations se voient exacerbés, du fait de l’augmentation des demandes204.
Exceptionnellement pour les allocations à la reconstruction, les victimes propriétaires ou locataires pourront recevoir une allocation sans être accréditées préalablement par une Fiche Sociale205. Cependant, l’allocation sera accordée seulement
202 http://www.minvu.cl , Consulté le 10 novembre 2011.
203 Les Entités de Gestion Immobilière Sociale (EGIS) effectuent les candidatures aux allocations, conçoivent les projets, cherchent les terrains et lancent la construction des projets de logement social. La plupart des EGIS sont des entreprises privées, les autres sont des ONG, des fondations et des municipalités.
204 Ce système d’allocations, ainsi que la libéralisation du contrôle des prix du foncier, sont institués sous la dictature militaire de Pinochet. La gestion du parc de logements qui, jusqu’au Gouvernement d’Allende (1970-1973), était une compétence de l’État, est ainsi transférée aux entrepreneurs privés. 205 Une autre invention de l’époque dictatoriale, et toujours en vigueur aujourd’hui, même si elle a eu des modifications, est la Ficha de Protección Social (FPS), un questionnaire d’enquête qui vise à
dans le cas où les demandeurs ne sont pas propriétaires d’un deuxième logement. Les plus défavorisés dans cette répartition d’allocations sont les victimes hébergées par un tiers, car elles devront accréditer leur condition avec une Fiche Sociale pour pouvoir prétendre à une allocation de logement.
Cette politique du logement social a accentué d’année en année les inégalités et la ségrégation sociales dans toutes les villes chiliennes, et elle est même responsable de l’apparition de nouveaux ghettos de pauvres, notamment dans les grandes villes206. Cette production de l’inégalité est plus forte dans le cas d’une reconstruction, car beaucoup de familles pauvres habitaient dans les quartiers centraux des villes. Ainsi, et du fait de la logique du marché que nous avons précédemment décrite, ces populations sont déplacées vers la périphérie où le prix du foncier est moins élevé, générant en parallèle une pression foncière forte des quartiers centraux, accaparés par les projets de logements de plus haut standing. De manière simultanée, les allocations incitent le marché immobilier à densifier les grandes villes sinistrées (allocation à la densité urbaine), mais avec des logements dont le prix d’achat peut monter jusqu’à 2.000 UF207, équivalent en novembre 2013 à 87.000 US$, c’est-à-dire des logements inaccessibles aux familles appauvries par la catastrophe. Les options du Programme de Reconstruction de logements à destination des familles qui ne sont pas propriétaires sont l’acquisition d’un logement déjà construit ou le déplacement vers des projets de constructions neuves ou de rénovations de grands ensembles de logements sociaux, situés dans les périphéries des villes. Les familles les plus vulnérables qui, avant la catastrophe, habitaient la ville, seront le plus souvent relogées en périphérie, loin des services offerts par la ville et loin de leurs anciens réseaux sociaux. C’est le cas de beaucoup des familles vivant dans les « Aldeas », ou campements d’urgence. Ce phénomène est le principal problème du logement social des dernières décennies au Chili, distinguant des individus « avec abri », par connivence avec les « sans abri » que cette appellation
définir le niveau de pauvreté de chaque demandeur pour déterminer le type des allocations et d’autres aides de l’État auquel il peut prétendre. La Ficha de Protección Social (Dossier de protection sociale) correspond à l’ancienne Ficha CAS 1 et Ficha CAS 2. À partir de l’année 2013, Nueva Ficha. Ce système de fiches pour recenser la pauvreté et identifier les ménages bénéficiaires des aides, conçoit la pauvreté comme un état statique et quantifiable, en omettant que la pauvreté, en tant que
phénomène culturel, ne peut pas être pensée comme une condition individuelle, ni isolée des aspirations d’une communauté. La fiche, qui donne donc accès à diverses aides sociales (non seulement une aide au logement, mais aussi à l’emploi, à l’éducation et à la santé) précise que les familles « doivent » maintenir certaines conditions de précarité – donc un certain « score » –, parfois très arbitraires, pour continuer à bénéficier du soutien de l’État.
206 María Elena Ducci, « Chile : El lado obscuro de una política de vivienda exitosa », Revista EURE, Vol. 23 / n°69, Santiago, 1997, p. 99-115 ; Alfredo Rodríguez et Ana Sugranyes, Los con techo. Un desafío para la política de vivienda social, Santiago, Éditions SUR, 2005.
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Unidad de Fomento (UF) est une unité monétaire utilisée au Chili dont la valeur augmente en fonction de l’indice de variation de prix.
remplace ; car la question de précarité extrême n’est plus seulement l’absence de logement, mais les conditions de vie qu’a générées la politique du logement social au Chili208. Ainsi, des familles sans logement voient empirer leur situation de pauvreté et de précarité, mais avec un logement. Un autre paradoxe du système : lorsqu’une personne ou une famille se voit octroyer un crédit hypothécaire et parvient à accéder à un logement, son score dans le dossier social (Nueva Ficha Social) augmente tellement qu’il lui ferme l’accès à d’autres aides.
Bien que le premier objectif du Plan de Reconstruction était « la valorisation des communautés existantes, leurs liens avec la terre, et leur sentiment d’appartenance à travers la protection de leur identité et de leur patrimoine architectural »209, la réalité des propriétaires de logements détruits n’est pas aussi simple. Les allocations destinées à faciliter la construction sur leur terrain (FSV-CSR) ne sont pas attractives pour le marché de logement. Le marché immobilier social, comme le marché privé, préfèrent construire des logements collectifs plutôt que des logements individuels. Par l’intermédiaire de la nouvelle Allocation Portable, le Gouvernement encourage les propriétaires à la mobilité résidentielle avec l’achat de logements construits dans d’autres localités, et donc à la vente de leur terrain. L’autre solution pour les propriétaires bénéficiaires des allocations est leur installation dans des logements préfabriqués. Par ailleurs, la pression immobilière sur les terrains des centres villes a amené plusieurs familles à vendre leur bien. Une étude réalisée par Surmaule dans trois villes montre que l’Allocation en site résident ou site propre (CSR) a été très peu utilisée, en comparaison à l’acquisition d’un logement construit210. Mais, en tout état de cause, aucune de ces solutions ne prend en compte la protection de l’identité ou la protection du capital social des quartiers.
Même si les intentions déclarées dans le plan assurent du contraire211, les alliances entre le Gouvernement et le secteur privé n’ont pas soutenu l’économie locale des régions sinistrées, car le Gouvernement a privilégié des accords avec de grandes entreprises et des consultants nationaux ou étrangers plutôt qu’auprès des acteurs économiques locaux. C’est
208 Alfredo Rodríguez, et Ana Sugranyes, « El problema de vivienda de los "con techo" », Revista EURE, Vol. 30 / n°91, 2004, p. 53-65.
209 MINVU, août 2010, Op.cit., p.6.
210 Javiera Gómez, Stefano Micheletti et Francisco Letelier, Informe ciudadanía y território: Informe Pos terremoto Tipologia Urbana. El Modelo de Reconstrucción en Asentamientos Urbanos de Cuatro Regiones de Chile: Políticas Públicas, Instrumentos, Actores, Tensiones y Efectos, Surmaule, 11 décembre 2013, [En ligne], http://www.surmaule.cl/category/biblioteca/ .
211 « Les vrais défis de la reconstruction urbaine seront de trouver les instances de coordination intersectorielle et la confiance dans un exercice de décentralisation sans précédent dans notre histoire, où les régions et les municipalités auront un rôle clé pour la transformation de la catastrophe en une opportunité de développement pour leurs communautés», dans MINVU, août 2010, Op.cit., p. 53.
le cas par exemple des logements préfabriqués importés de l’étranger, ou de la désignation des grands groupes immobiliers du pays pour l’élaboration des plans de reconstruction, ou