La société civile chilienne et la participation
4.2. Les moments de la société civile au Chil
La notion de société civile en Amérique latine se construit à partir des divers processus de démocratisation des États, suite à la chute des dictatures ou des régimes populistes. La société civile agit dans ces pays comme un garant de la démocratie. Le mouvement international de décentralisation des États et de « retour au sujet »146, qui vise principalement, durant les dernières décennies, à lutter contre les grandes maladies néolibérales (l’emploi précaire, l’insécurité urbaine, la corruption, les crises identitaires et de représentativité, la contamination environnementale…), s’est très faiblement développé au Chili, bloqué par le manque d’autonomie et de pouvoir des municipalités147.
La centralisation de l’État a abouti à la destruction d’une part importante des communautés locales et productives, ayant pour conséquence une vague importante d’émigration vers la capitale, la ville de Santiago. Ce processus, qui s’est déroulé au milieu du XIXe siècle, a mené à la disparition de la classe moyenne rurale chilienne. L’historien chilien Gabriel Salazar voit dans ce phénomène une des causes historiques de la faible autonomie de la société civile chilienne, car les propriétaires et les producteurs ruraux étaient les plus autonomes et les plus favorables à la vie en communauté, à partir de laquelle s’organisaient des pouvoirs locaux148. Selon De la Maza, il existe des antécédents de l’existence d’une organisation de la société civile dédiée à l’action sociale et culturelle depuis le XIXe siècle. D’abord, il recense les élites économiques et leurs organisations philanthropiques articulées autour de l’action sociale de l’Église Catholique. Ensuite vont apparaître d’autres rassemblements, comme les sociétés d’entraide, des organisations de soins, des groupes académiques et/ou intellectuels, des médias de communication et des initiatives de l’entrepreneuriat. C’est au cours du XXe siècle que les unions syndicales, sociales et communautaires vont se multiplier149. Cependant, les premières associations d’ouvriers et d’artisans apparaissent au milieu du XIXe siècle150.
146 À propos du retour au sujet et du rétablissement du sujet-souverain dans son droit, Gabriel Salazar va citer les études d’Alain Touraine, Jesús Ibáñez, Orlando Fals Borda et Elizabeth Jelin.
Gabriel Salazar, « De la participación ciudadana: capital social constante y capital social variable (Explorando senderos trans-liberales) », Proposiciones Vol. 28. Éditions SUR, Santiago de Chili, 1999. [En ligne], http://www.sitiosur.cl/r.php?id=268, Consulté le 19 août 2013.
147 Gabriel Salazar, 1999, Op. cit.
148 Gabriel Salazar, « Los limites históricos de la modernidad neoliberal en Chile », Cuadernos de Historia n°12, Santiago du Chili, Universidad de Chile, 1992. pp. 97-118.
149
Gonzalo de la Maza dans Más Voces, Más democracia : Propuestas para la participación ciudadana. Santiago du Chili, Más Voces/FLACSO, 2005.
Au début du XXe siècle, divers conflits sociaux mettent en évidence l’immense fossé qui sépare les élites et les classes populaires du pays. C’est une période d’émeutes urbaines jugulées par une forte répression militaire151. Les lois régissant le travail en 1924, le Code du Travail à la fin des années 1920 et l’intégration dans le débat politique de nouveaux représentants et partis (Parti Communiste en 1921, Parti Socialiste en 1933) parviennent à stabiliser la situation et à élargir les fonctions de l’État jusqu’en 1973. Aussi durant cette période, en 1949, les femmes chiliennes obtiennent le droit de vote152.
À la fin des années 1950, la société civile exerçait son droit d’accès et de répartition des ressources publiques à travers la mobilisation des citoyens et des négociations postérieures aux législations édictées par le Gouvernement. C’est le cas de la lutte revendicative portée par la population pendant les années 1960 à travers des « tomas de terreno ». Les tomas étaient des appropriations illégales de terrains urbains par des rassemblements de familles – parfois avec l’appui du Parti Communiste –, destinées à constituer un moyen de pression et de négociation dans le contexte de la grave crise du logement que traversait le pays153. Si, à la fin des années 1950, ces occupations de terrains ont été purement revendicatives, pendant la gouvernance de l’Unidad Popular menée par Salvador Allende, les occupations deviennent un réel levier de contestation politique. Les manifestants veulent voir leurs revendications intégrées au projet politique154. Ces actions étaient basées sur une forte cohésion du groupe et sur une organisation interne des habitants pour maintenir l’appropriation tout en assurant la distribution de ressources et de services nécessaires au quotidien.Le mouvement des habitants et cette lutte populaire pour le sol sont des événements clés dans l’histoire de la société civile chilienne.
La période de 1930 à 1973 a été surnommée « l’État d’engagement », faisant allusion au processus de négociation entre le système politique et les différentes classes sociales. Sous le Gouvernement d’Allende, les décisions politiques telles que la réforme agraire, la nationalisation du cuivre, l’intervention de la banque et de grands monopoles, ont
151
Mario Garcés, Crisis Social y Motines populares. Santiago du Chili, Éditions LOM, 2003. 152 Gonzalo de la Maza, « Sociedad civil y democracia en Chile » dans Aldo Panafichi, Sociedad Civil, Esfera Pública y Democracia en América atina y Cono Sur, México, Éditions Fondo de Cultura Económica, 2003.
153 Manuel Castells, « Movimiento de pobladores y lucha de clases », Revista EURE, Vol. 3 / n°7, 1973, p. 9-35.
154
Vicente Espinoza, « Historia Social de la Acción Colectiva Urbana : Los Pobladores de Santiago 1957-1987 », Revista EURE, Vol. 24 / n°72, Santiago, 1998, pp. 71-84.
polarisé la société et ont fini par briser cet État d’engagement, car ils ont déclenché un conflit avec les groupes sociaux dominants155.
Le coup d’État militaire de 1973, soutenu par les États-Unis, et les seize années de dictature menée par Pinochet qui ont suivi, ont désorganisé la société civile, du fait de la censure, de la répression et de la persécution exercées par ce régime. L’hermétisme des canaux de communication avec l’État transforme les occupations de terrains en actes militants révolutionnaires156. Comme d’autres rassemblements, elles seront brutalement endiguées et disloquées.
Pendant la dictature, l’Église Catholique et les organismes internationaux serviront de médiateurs entre l’État et la société civile pour tenter de renouer le dialogue157. Les droits de réunion, d’expression et d’information des citoyens seront sévèrement contrôlés et réprimés. La société chilienne déplorera de nombreuses violations des droits de l’Homme.
En 1982, le pays est confronté à une dure récession économique. Les plus pauvres ont été les plus touchés par cette récession. Les protestations contre la dictature militaire se sont élevées à partir de la seconde moitié des années 1980 et ont d’abord été invoquées par les syndicats et les organisations de professionnels. Ces protestations, auxquelles se sont unies diverses catégories de la citoyenneté ainsi que les partis politiques d’opposition, vont mettre fin à la dictature de Pinochet. En 1988, après une mobilisation sociale massive qui s’achève par un plébiscite démocratique, le régime militaire est remplacé par un gouvernement de coalition. En décembre 1989 a lieu la première élection démocratique, après 16 ans de dictature. Cependant, le texte de la Constitution de 1980 instaurée par Pinochet pour légitimer la dictature, induisait une forme de protection qui le rendait très difficile à modifier et que les gouvernements postérieurs ont respecté, n’opérant finalement aucune rupture institutionnelle réelle avec la dictature. La Constitution de 1980 concède un large pouvoir et une grande autonomie aux forces armées, un quart du Sénat n’est pas élu démocratiquement mais nommé par le Gouvernement, et le système électoral binominal empêche l’accès des minorités politiques au Parlement. En conséquence, elle assure une immobilité des grands blocs politiques et une protection du pouvoir gouvernemental.
155
Mario Garcés et Alejandra Valdés, Op.cit., p.13-14. 156
Vicente Espinoza, Op.cit. 157
Vicente Espinoza, « De la política social a la participación en un nuevo contrato de ciudadanía », Política Vol. 43, Université du Chili, Santiago du Chili, 2004, pp.149-183.
L’actuel Gouvernement de Michelle Bachelet (2014-2018) vise à réaliser depuis plus trente ans une Reforme à la Constitution.
La politique de la dictature cherchait la stabilité macroéconomique ; l’État a ainsi privatisé, ouvert et libéralisé le marché. La limitation de l’action sociale de l’État, la privatisation des entreprises de l’État et du système de santé et de pensions, laisse la société civile vulnérable, en proie à de possibles abus du marché.
Avec le retour à la démocratie en 1990, les politiques publiques sont réactivées et l’octroi de ressources à des fins de protection sociale est favorisé. Cependant, la politique économique mise en œuvre par la dictature est quasiment conservée. L’État néolibéral chilien, sommé de suivre les prescriptions du FMI et de la Banque Mondiale, va mettre en place des politiques sociales avec la participation des plus pauvres. Cependant, le recours à cette participation est contrôlé ; l’État limite ainsi la concession de la démocratie afin de préserver son propre pouvoir158.
Les mouvements populaires ont ouvert la voie au retour de la démocratie au Chili, cependant, ils n’ont pas eu accès à un espace d’expression dans les gouvernements de transition. Après le rétablissement de la démocratie de manière institutionnelle, les partis politiques ont maintenu les initiatives citoyennes en arrière-plan, sauf exceptions comme le mouvement des femmes, reconnu par l’État avec la création du SERNAM (Service national des femmes). La mobilisation sociale ne pouvait alors se réaliser que selon une logique de politique électorale. Ce constat est important, parce qu’il a marqué la rupture entre le social et le politique, qui est à la base du régime démocratique chilien159.
Dans le contexte de récession internationale, la décroissance économique amplifie le chômage et la désorganisation sociale au Chili. Les politiques publiques vont ainsi chercher à réduire l’extrême pauvreté touchant une partie de la population. En même temps que les politiques ciblent leurs efforts pour réduire la pauvreté, les classes moyennes vont être livrées aux mécanismes du marché160. Le modèle néolibéral chilien crée une croissance économique soutenue et une augmentation du pouvoir d’achat. Or, le modèle accroît dans le même temps la désintégration et la désarticulation sociales, et amplifie les inégalités à l’intérieur de la société.
158
Gabriel Salazar, 1999, Op.cit. 159
Mario Garcés et Alejandra Valdés, Op.cit. 160
Gonzalo de la Maza, « Políticas Públicas y Sociedad Civil en Chile : El caso de las Políticas Sociales (1990-2004) », Política Vol. 43, Université du Chili, Santiago du Chili, 2004, pp. 105-148.
Au cours des années 1990, l’État crée un nouveau ministère de la planification nationale, le « Ministère de Planification et Coopération » – MIDEPLAN161, ainsi que de nouvelles institutions de politique sociale qui assureront un type de participation – et non plus nécessairement d’implication – grâce à la mise en place de relations constantes et de partenariats avec les diverses organisations de la société civile. C’est le cas des institutions œuvrant pour les droits des jeunes (INJUV) ; des femmes (SERNAM) ; des peuples indigènes (CONADI) ; des personnes âgées (Commission nationale pour les personnes âgées) ; des handicapés (FONADIS) ; de lutte contre la pauvreté (FOSIS, Fonds de Solidarité et d’Inversion Sociale). D’autres services spécialisés ont été aussi annexés au MIDEPLAN comme l’Agence Chilienne de Coopération Internationale (AGCI) ; la Commission Nationale de l’Environnement (CONAMA) ; le Conseil National pour le Contrôle des produits stupéfiants (CONACE) ; et le Service National du Consommateur (SERNAC).
La parcellisation du dialogue entre l’État et la société civile, à travers cette pluralité d‘institutions, s’est traduite dans les modalités de participation. De sorte qu’une caractéristique propre à la société civile chilienne va émerger dans les années 1990, à savoir la concurrence de ces organisations à travers des programmes, des fonds et des projets, au champ d’action fragmenté et de courte durée, impulsés par les nouvelles institutions sur une problématique isolée des autres. Garcés et Valdés observent ainsi « une diversité de positions des différents acteurs gouvernementaux, ce qui permet de dire qu’il n’existe pas une proposition gouvernementale articulée et cohérente avec une vision commune de la participation sociale »162.
Les gouvernements de cette période participent au fonctionnement et à l’investissement de ces institutions via le co-financement et la co-exécution de politiques et de programmes pour compléter le manque de ressources des politiques sociales menées par l’État, et notamment par l’intermédiaire d’une disposition nouvelle, : la distribution d’allocations. Cela concerne plus particulièrement, dans le cas qui nous intéresse ici, les politiques d’habitat du Ministère du Logement et de l’Urbanisme – MINVU, ces allocations
161 « Le Ministère de la Planification et de la Coopération est un Secrétariat d'État qui travaille avec le président à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques, plans et programmes de
développement national ; collabore avec les élus de région pour l’élaboration des politiques, plans et programmes de développement régional ; propose des objectifs d'investissement public et évalue les projets d'investissement financés par l'État ; et harmonise et coordonne les différentes initiatives du secteur public pour éradiquer la pauvreté ». Ministère de l’Intérieur, article 1 du décret de loi n°18.899 du 19 juillet 1990. Consulté le 5 janvier 2013. [En ligne],
http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=30357. 162 Mario Garcés et Alejandra Valdés, Op.cit., p.19.
étant destinées aussi bien aux ménages qu’aux comités de logement. Une autre modalité mise en place est l’externalisation de services, par laquelle le Gouvernement planifie l’action avant de déléguer son exécution à des organisations ou des entreprises.
Ces politiques segmentées et les instrumentalisations qu’elles promeuvent auront pour conséquence la fragilisation du pouvoir de la société civile chilienne, qui va perdre en autonomie et en cohésion, car une part importante s’agrège progressivement autour de ces institutions segmentées, en fonction des appartenances et des objectifs des politiques et programmes gouvernementaux163.
L’information et la consultation citoyenne ont été les formes les plus courantes de participation utilisées par cette nouvelle démocratie. La consultation publique est norme pour les projets de Planification Urbaine et dans le processus d’évaluation de l’impact environnemental des projets urbains.
À l’intérieur des quartiers, les Juntas de Vecinos (unités de voisinage) se sont établies dans un cadre légal suite au retour de la démocratie, cependant elles n’ont pas les outils pour participer au Gouvernement local ni de financements pour fonctionner.
En 1993, Gabriel Salazar a déjà remarqué des « Molécules de pouvoir citoyen » dans la société civile chilienne. Ces molécules constituent selon lui la citoyenneté communautaire, et désignent notamment l’apparition des groupes de femmes, la multiplication de réseaux divers et autonomes, l’émergence de débats focalisés, ponctuels ou locaux, qui même s’ils ne se conforment pas au débat politique national, consolident une opinion critique globale. Ces molécules dessinent un espace public de citoyens qui amplifient la capacité de l’action locale, consolident des collèges de professionnels soutenant le développement local et la participation et diffuse massivement une critique globale du système néolibéral164.
Cependant, en 1998, le Programme des Nations Unis pour le Développement (PNUD) évoque un affaiblissement du lien social. Les citoyens développent des sentiments d’insécurité et de méfiance les uns envers les autres mais aussi envers les espaces publics, ce qui a des répercussions sur les degrés d’associativité de toute la société civile165.
163 Gabriel Salazar, 1992, Op.cit.; Gonzalo de la Maza, 2004, Op.cit.; Vicente Espinoza, 2004,
Op.cit.
164 Gabriel Salazar, 1999, Op.cit.
Le système économique néolibéral prôné par la mondialisation, la conséquente réduction du pouvoir de l’État renforcée par la dictature militaire et la Constitution de 1980, ont abouti à des inégalités et des exclusions sociales au Chili. L’incidence évidente de ces problèmes, dans la qualité de l’éducation, la protection de l’environnement et la ghettoïsation des quartiers, a réveillé une conscience civile partagée des problèmes de société. Ainsi, la société civile commence à exiger de l’État d’être intégrée dans les débats pour tenter de remédier à ces questions, et de ce manière pressante depuis les dernières décennies. En effet, le développement des réseaux de communication que permettent les nouvelles technologies, leur accès facilité à toutes les classes sociales, ont ouvert des espaces d’échange et d’information alternatifs aux médias de masse. C’est le cas de journaux en ligne alternatifs, des blogs, de Facebook ou Twitter. Ces espaces ont été massivement utilisés par les mouvements de citoyens pour créer et maintenir un contact informatif au sens large, alors qu’ils n’ont que rarement une place réservée dans les médias officiels pour annoncer leurs manifestations. Une société civile informée et consciente est la base d’une société civile active. Les thématiques environnementales sont, elles aussi, devenues un sujet d’intérêt majeur pour les citoyens et beaucoup d’individus se joignent aujourd’hui aux militants des organismes environnementaux pour la protection de la planète. Nous constatons le même phénomène de réactivité et de mobilisation citoyennes face aux projets qui menacent la qualité de vie urbaine.
Au sein d’une économie néolibérale, la société chilienne cherche à exercer un contrôle de l’action de l’État tout en requérant une expansion de ses droits et de ses libertés. Ces dernières années ont vu éclore de nombreuses organisations formées pour s’opposer à la réalisation de projets spécifiques de l’État ou du marché. Il s’agit de mouvements spontanés et sporadiques qui apparaissent et disparaissent selon les circonstances.
Deux grandes mobilisations d’impact national ont marqué ces vingt dernières années. En 1997, de nombreuses manifestations d’opposition ont éclaté, dans le milieu universitaire, au sein des professionnels de la santé et suite au conflit politique avec le peuple mapuche. La première année du Gouvernement de Michelle Bachelet (2006) a été le spectacle de mobilisations citoyennes : les travailleurs sous-traitants de l’industrie du cuivre ; les travailleurs de l’industrie du saumon ; et les manifestations et les grèves des étudiants qui ont suspendu les cours dans tout le pays, aussi dénommées par l’opinion publique la « révolution pingouin ». L’intérêt de ces dernières manifestations d’étudiants a été l’hétérogénéité des groupes de la société civile qui les ont soutenues, ainsi que la médiatisation internationale du problème.
Les revendications politiques appelant à des évolutions structurelles du système sont moindres, mais on en dénombre quelques exemples. La Fédération d’Étudiants du Chili (FECH) s’est notamment illustrée dans ce sens. La lutte pour l’éducation gratuite a marqué un avant et un après dans l’histoire de la société civile chilienne. Les manifestations des étudiants, initiées avec force à partir de 2003, ont progressivement suscité l’attention des citoyens. Elles réclamaient l’instauration d’une éducation gratuite et de qualité. La lutte a été portée par différentes figures, et n’a pas toujours été au cœur de l’actualité quotidienne néanmoins elle s’est poursuivie jusqu’à aujourd’hui pour finalement infiltrer le débat politique. Aujourd’hui, l’éducation gratuite et accessible à tous est un sujet incontournable des discours de tous les partis politiques. La mobilisation des peuples autochtones, notamment les mapuches, a également contribué à interpeller la société civile, mais d’une autre manière. Leur mobilisation est motivée par la revendication de terres dans le sud du pays, qui appartenaient traditionnellement aux mapuches. La répression des manifestations par les forces spéciales de la police, s’est faite avec violence, suite au constat d’actes ponctuels de type délictuels et de vandalisme attribués à la cause mapuche. Bien qu’à la marge de manifestations pacifiques, ces comportements ont justifié des sanctions immédiates et violentes, selon les autorités. La répression participe ainsi à la diffusion d’une image médiatique qui déforme la légitimité du mouvement et à une stigmatisation des manifestations.
L’Association Chilienne d’Organisations Non gouvernementales ACCION, créée en 1993, illustre les intérêts de la société civile chilienne. Cette association réunit actuellement un total de soixante-dix structures, dont huit organismes de défense du droit des femmes et pour l’égalité des genres ; huit formations œuvrant pour le développement territorial ; neuf pour la préservation des campagnes et de l’environnement ; douze pour le