Les personnes morales de droit public : la discussion dans la doctrine russe

Lorsqu’en Russie on parle des personnes morales, il s’agit uniquement de personnes morales de droit privé (c’est pourquoi dans ce contexte en utilisant « la personne morale » nous n’avons en vue que les personnes morales de droit privé). Malgré une large expansion de la conception de la personne morale de droit public en Europe au XIX^e siècle, la doctrine russe est restée descriptive à ce propos, la législation l’ignorait. Ainsi, l’administrativiste connu Elistratov critiquait cette conception. Les civilistes se basent sur la capacité, ainsi ils peuvent attribuer la qualité de « la personne » non seulement aux individus mais aussi aux formations sociales, qui n’ont pas de capacité d’action naturelle ; le publiciste, ayant lié la notion de sujet de droit public à la capacité d’agir, ne peut pas prendre pour une personne morale ceux qui n’ont pas de capacité d’action naturelle. Ce n’est pas l’Etat, le zemstvo ou la ville qui sont les sujets des droits publics, mais l’Empereur, le ministre, le gouverneur⁴⁷¹.

Cependant ces dernières années l’intérêt pour le problème des personnes morales de droit public a notablement augmenté. Il y a beaucoup d’études, des discussions, etc.⁴⁷²

Conception du développement de la législation sur les personnes morales (élaboré dans le cadre du travail du Conseil de codification et de modernisation de la législation civile) l’utilité de cette catégorie est reconnue, mais il n’est pas recommandé de l’introduire, puisqu’elle est étrangère au droit russe.

Il semble que la considération des personnes morales de droit public comme une intervention dans la classification traditionnelle des personnes morales de droit privé est fausse.

A notre avis, il s’agit de deux classifications des personnes morales, celle en droit privé et celle en droit public.

§2. Les organes d’Etat dans les relations économiques A. Les organismes publics comme personnes morales

Il faut rappeler que dans la législation russe la notion de personne morale se trouve dans l’article 48 du Code civil de la Fédération de Russie : c’est une organisation qui a sur des biens des droits de la propriété, de compétence économique ou de gestion opérationnelle, qui répond par ces biens de ses obligations, qui est capable en son nom d’acquérir et réaliser des droits patrimoniaux et des droits personnels incorporels, ainsi qu’avoir des obligations, être demandeur et défendeur devant les tribunaux.

Selon l’opinion de la plupart des auteurs que nous partageons, tout en reconnaissant l’État comme un sujet des relations civiles, on ne peut pas le mettre sur le même plan avec les autres

471 Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917. С.79-80

472См.: Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. СПб., 2002. С.175-187; Чиркин В.Е.

Юридическое лицо публичного права. М., 2007; Павлодский Е.А. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права // Цивилист. 2006. №1

sujets du droit civil. Nous rappellerons que le Code civil prévoit que l’État et ses collectivités territoriales sont les sujets du droit civil. Les organes du pouvoir d’État (municipaux) peuvent acquérir et réaliser par leurs actions les droits patrimoniaux et les droits personnels incorporels et les devoirs, de participer aux litiges devant les tribunaux au nom de la collectivité correspondante. C’est-à-dire ils représentent l’État.

De l’article 120 du Code civil russe nous pouvons indirectement dire que les établissements créés dans des buts publics peuvent être des organismes de pouvoir (l’établissement est une organisation non commerciale créée par le propriétaire pour la réalisation des fonctions administratives, socioculturelles ou autres fonctions non commerciales). De plus, dans le Code civil la question de la nécessité d’acquérir le statut de personne morale pour l’organisme public n’est même pas posée.

Pratiquement, dès le début des années 90, la plupart des organismes publics étaient regardés comme des personnes morales selon leurs actes statutaires. Maintenant la plupart des organismes relevant du pouvoir d’Etat ou municipaux sont des personnes morales, par exemple, tous les organismes fédéraux du pouvoir exécutif, l’Administration du Président. Pourtant le Gouvernement de la Fédération de Russie et son Appareil ne sont pas des personnes morales. La Chambre des Comptes et la Cour supérieure d’arbitrage sont des personnes morales, tandis que la Cour Constitutionnelle n’en est pas.

L’explication d’une telle popularité d’obtention du statut civil parmi les organismes publics est assez simple.

Premièrement, la législation civile reconnaît pour les actions civiles les actions des particuliers et des personnes morales pour la formation, le changement ou la cessation des droits et devoirs civils (art. 153 du Code civil). En vertu de l’article 124 ce sont les entités publiques et non pas leurs organismes qui sont égaux avec les personnes morales. Mais les organismes publics sont devenus les personnes morales de droit privé, selon le Code civil, en concluant les contrats élémentaires afin de satisfaire ses besoins patrimoniaux. En outre, jusqu’à la création du système du Trésor, les organismes publics ouvraient leurs comptes dans les banques commerciales, et ce contrat civil du compte bancaire sous-entendait que le client avait tous les attributs nécessaires de la personnalité morale.

La jurisprudence considère aussi les organismes publics en tant que personnes morales de droit privé. Par exemple, dans la décision de la Cour supérieur d’arbitrage de la Fédération de Russie du 19 novembre 2003 n°12358/03 les organismes publics qui sont des personnes morales selon les actes normatifs réglementant leur activité, et les organes de l’auto-administration locale sont considérés comme les organisations selon l’article 11-2 du Code fiscal de la Fédération de Russie.

Deuxièmement, la législation de procédure des années 90 avait une position rigide n’admettant que les personnes morales comme parties aux litiges économiques. Ainsi, le Code de la procédure devant les tribunaux d’arbitrage de 1995 ne reconnaissait pas les organismes publics comme parties aux litiges, ce qui posait des problèmes pour tous. Est-ce que l’organisme de pouvoir a tous les traits nécessaires de la personne morale, cette question devenait centrale dans plusieurs litiges⁴⁷³.

On remarque que le nouveau Code de procédure devant les tribunaux d’arbitrage de 2002 reconnaît la possibilité de la participation au procès de la Fédération de Russie, des sujets de la Fédération de Russie, des collectivités municipales, des organes d’Etat, des organes de l’auto-administration locale, des autres organismes, des fonctionnaires, des formations n’ayant pas le statut de la personne morale (art. 27). Le Code de procédure civile contient les mêmes prescriptions (art. 22).

Ainsi, dans les années 90 être une personne morale donnait une sorte de « billet d’entrée»

au nouveau circuit économique pour les structures de pouvoir.

B. Les particularités statutaires des organismes publics en tant que personnes morales