Panorama historique sur l’évolution du secteur des entreprises publiques françaises

1.1.2.1 Panorama historique sur l’évolution du secteur des entreprises publiques françaises

La France est sans doute le pays d'Europe où s'est développé de la façon la plus marquante un système d'organisation de grands services publics présentant de fortes similitudes d'un secteur à l'autre dans les domaines de l'énergie, des transports et des communications.

Ces caractéristiques⁴⁵ fondamentales et communes de ce système peuvent s'analyser comme : - l'existence d'opérateurs nationaux intégrés (EPIC), juridiquement distincts de

l’administration d’Etat, non soumis aux règles de la comptabilité publique⁴⁶;

- l'attribution à ces opérateurs de droits exclusifs qui leur confèrent une situation de monopole technique ;

- l'existence de statuts spécifiques instaurés par voie législative ou réglementaire pour leur personnel, assurant pour celui-ci protection et avantages comparables à ceux de la fonction publique ;

45 En sus de ces caractéristiques, il existe également le principe de spécialité dont le sens est précisé par le conseil d’Etat : « le principe de spécialité qui s’applique à un établissement public tel qu’EDF et GDF signifie que la personne morale dont la création a été justifiée par la mission qui lui a été confiée n’a pas de compétence générale au-delà de cette mission ; il n’appartient pas à l’établissement public d’entreprendre des activités extérieures à cette mission ou de s’immiscer dans de telles activités »(source : Avis du conseil d’Etat n° 356 089 du 7 juillet 1994, relatif à EDF et à GDF).

46 Leur régime financier et comptable est identique à celui des sociétés commerciales, ils ont des commissaires aux comptes, établissent et publient des comptes conformes aux normes comptables.

- l'existence au niveau de l'Etat d'une tutelle à caractère administratif et politique ayant une double nature, sectorielle et technique d'une part, financière d'autre part ;

- un caractère national, héritage de l'histoire des structures politiques de la France, marquée depuis des siècles par l'existence d'un pouvoir central fort.

Ceci étant, le secteur des entreprises publiques a connu d’importantes évolutions pour atteindre son summum au cours de ces dernières années. Aussi, pour une présentation pertinente de ses transformations, nous nous sommes essentiellement appuyés sur les recherches effectuées par Albert et Buisson (2002).

1.1.2.1.1 La construction des grands monopoles publics nationaux

Le processus de nationalisation s’est véritablement engagé après la première guerre mondiale.

Le Traité de Versailles en 1919 fait à l’époque entrer dans le patrimoine de l’Etat des actifs industriels comme des unités de production d’Azote ou les mines domaniales de potasse d’Alsace. Des offices sont alors créés pour prendre en charge leur gestion, mais également pour assurer la reconstitution des régions dévastées par la guerre. Disposant d’une personnalité juridique, ces offices constituent les précurseurs des établissements publics marchands actuels.

L’Etat s’associe ensuite à des personnes privées en créant des sociétés d’économie mixte. La formule permet alors à l’Etat de venir en aide à l’initiative privée, confrontée au financement d’infrastructures coûteuses. L’exemple typique est la création de la SNCF en 1937, qui s’effectue par la reprise par l’Etat de 51% du capital des entreprises concessionnaires des chemin de fer en échange des créances non recouvrées, les anciens actionnaires conservant 49% du capital (la SNCF sera transformée en Etablissement Public Industriel et Commercial en 1982). D’autres secteurs ont, par ailleurs, été concernés par l’étatisation. On a en effet jugé prudent en France de confier l’industrie d’armement, la distribution de l’énergie ou le transport du courrier au contrôle de l’Etat.

La crise économique amorcée en 1929 aux Etats-Unis conduit l’Etat français à intervenir plus activement, comme dans le secteur des transports aériens, avec la création d’Air France en 1933 sous forme de société anonyme mixte.

Ces processus de nationalisation vont se poursuivent jusqu’au début des années 80. Avec l’arrivée de la gauche au pouvoir, la quasi-totalité du secteur bancaire va être nationalisé (trente-neuf banques et deux compagnies financières : Suez et Paribas) à l’exception du secteur mutualiste et des banques étrangères et cinq grands groupes industriels dont la

Compagnie Générale Electrique, Rhône-Poulenc, Saint-Gobain. La taille du service public

"marchand" atteint alors son ampleur maximale⁴⁷.

1.1.2.1.2 L’amorce du processus de privatisation à la fin des années 1980

Bien que ce modèle français, qui porte la marque de colbertisme, compte à son actif un certain nombre de réussites notamment dans la conduite des grands programmes d'équipements ou de la fourniture de services à des niveaux de qualité et de prix qui se comparent souvent avantageusement à ceux d'autres pays, il suscite néanmoins des critiques. Celles-ci portent, à titre d'exemple, sur des comportements bureaucratiques ou encore sur la difficulté à répondre à une diversification croissante des besoins des « usagers/clients ». Récemment encore, la plus grande partie des activités de ces services était assurée sous monopole public. De nos jours, une organisation laissant place à la concurrence entre fournisseurs de services parait plus pertinente.

Plusieurs raisons ont poussé à cette profonde transformation du secteur public marchand, dont une défiance, s’exprimant un peu partout, vis à vis de l’Etat "technocrate" et de sa capacité à intervenir efficacement et impartialement dans le domaine économique. En effet, depuis les années 1980, époque des discours libéraux qui prônaient le « moins d’Etat », la réflexion sur le champ optimal du secteur public, mais aussi sur le rôle de l’Etat comme gestionnaire ou acteur économique s’est approfondie. Une attente croissante se manifeste, en l’occurrence en faveur d’une démocratisation et d’une décentralisation des processus de décision et de contrôle.

En sus de ces raisons, il existe un autre facteur qui a aussi fortement poussé le secteur public marchand à se restructurer. Il s’agit particulièrement de la philosophie de la concurrence qui a imprégné le développement de l'Union Européenne ces dernières années et qui a mis en cause radicalement l'existence de monopoles, de surcroît, nationaux.

A ces facteurs de changements généraux viennent se superposer un certain nombre de facteurs plus ou moins spécifiques à chaque secteur, qui n'en sont pas pour autant moins déterminants.

Ces facteurs, nous les résumons dans le tableau n°6 comme suit :

47 Cette entrée massive des entreprises dans le secteur public s’est accompagnée de la reconnaissance effective du principe d’autonomie des entreprises publique et la clarification de leur rapport avec la tutelle étatique dont la nécessité avait déjà été soulignée dans le fameux rapport " Nora" publié en 1967.

Tableau 6 : Les facteurs spécifiques du changement dans le secteur public marchand français Principaux

secteurs Facteurs

de changement

Télécommunications Electricité Gaz Transport ferroviaire Services postaux

Evolutions

par méthanier Développement des trains

"pendulaires" ;

Développement des échanges transcontinentaux de toute nature dans le cadre de la mondialisation de l'économie⁴⁸

Evolution du

consommateur Fût-il simple particulier, il se comporte de moins en moins comme un usager et de plus en client soucieux de faire jouer à son profit la concurrence et de ne pas se laisser dicter ses modes de consommation

48 Une mondialisation des échanges qui place notamment les entreprises publiques en situation de concurrence à l’échelle des grands blocs économiques

1.1.2.2 Vers une transformation radicale du modèle électrique en France