Approche socio historique de l’usage des pesticides et émergence du plan
3. Le plan Ecophyto 2018
3.2. Panorama non exhaustif du contexte d’émergence du plan Ecophyto 2018
Nous avons retenu neuf contributions comme point d’appui pour mettre en perspective le contexte d’émergence du plan Ecophyto 2018. Le tableau n°5 rassemble des éléments de présentations sommaires de ces neuf contributions (référencement par le nom, la date, les auteurs et/ou contributeurs, la nature).
Tableau n°5 : Neuf contributions pour mettre en perspective du contexte d’émergence du plan Ecophyto
Nom de la contribution retenue
(en gras les contributions objets
d’un traitement plus approfondi)
Date Commanditeur Auteurs et/ou contributeurs
Nature (étude scientifique, document réglementaire, ouvrage
grand public,… 1 Rapport sur les « Risques
sanitaires liés à l'utilisation des produits phytosanitaires » 2002 Comité de la prévention et de la précaution (CPP) [personnalités scientifiques reconnues dans le domaine de l'environnement et de la santé]
Rapport avec des recommandations pour actions politiques (préconisation)
2 Communication « Vers une stratégie thématique concernant l'utilisation durable des pesticides » (COM(2002)349161
2002 Experts européens Communication commission européenne (préconisation) 3 Expertise collective scientifique « Pesticides, agriculture et environnement » 2005 Collectif pluridisciplinaire d’experts scientifiques de l’Inra et du Cemagref Expertise scientifique 4 Plan Interministériel de Réduction des Risques liés aux Pesticides (PIRRP )
2002-2006
Plan d’action
5 Grenelle Environnement 2007 Contribution
plurielle de la société civile organisée Ensemble de réflexions et de propositions pour définir des engagements dans le développement durable 161
6 « Pesticides : révélations sur un scandale français »
2007 Nicolino et Veillerette
Ouvrage grand public 7 Rapport Belpomme 2007 Professeur
Belpomme
Rapport scientifique
8 Etude collective scientifique Ecophyto R& D 2009 Collectif pluridisciplinaire d’experts scientifiques de l’Inra et du Cemagref Etude scientifique 9 Projet de directive cadre
européenne pour une utilisation durable des pesticides a été adoptée en 21 octobre 2009 (2009/128/CE) 2009 Experts de la commission européenne Directive cadre européenne (réglementation)
Nous avons choisi des contributions variées, hétérogènes dans la forme, dans les contenus et dans les échelles considérées. Expertises scientifiques, études, rapports, directive côtoient un ouvrage grand public. Propos scientifiques, réglementaires, administratifs, militants mettent en exergue la même nécessité de réduire les usages des pesticides tout en proposant des focus différents sur la problématique. Ces contributions nous apparaissent pertinentes pour mettre en évidence la complexité du sujet. Nous avons organisé la présentation en respectant la chronologie des évènements (figure n°6). Nous présentons sommairement 6 des 9 ressources. Nous en avons davantage exploré 3 (en gras) car elles représentent des contributions décisives dans ce qui a été décidé ensuite. Il s’agit de l’expertise collective Pesticides, agriculture et
environnement , le Grenelle Environnement et l’étude scientifique collective Ecophyto R &D.
Pour chacun de ces trois documents, nous précisons : le(s) commanditaire(s) de la contribution, les contributeurs, le ou les objectifs, les principaux résultats ou les traits saillants et une critique en termes d’enjeux (pour la société, pour l’agriculture, l’agronomie).
Figure n°6 : Ensemble des ressources retenues pour discuter le contexte d’émergence du plan Ecophyto 2018
- Le rapport du Comité de la prévention et de la précaution (CPP) « Risques sanitaires liés à l'utilisation des produits phytosanitaires » (2002)162
Sur le plan national dans son rapport « Risques sanitaires liés à l'utilisation des produits phytosanitaires » remis en 2002 au ministère chargé de l'environnement, le Comité de la prévention et de la précaution (CPP) a considéré la présomption de risques des pesticides pour la santé humaine suffisamment sérieuse pour justifier l'application du principe de précaution car « la question des effets sanitaires des pesticides est complexe et les incertitudes sont
actuellement considérables » (p. 7). Le travail d’expertise « s’est focalisé sur la protection de la santé humaine » potentiellement « menacée par l’emploi des pesticides en agriculture »
(p. 8). Les recommandations ont porté sur la connaissance des risques avec l’amélioration des dispositifs de surveillance des milieux et des chaines alimentaires. Il a été aussi fait mention d’efforts à réaliser dans les mesures « (…) pour développer des méthodes nouvelles, de
sensibilité et de validité plus grande » (p. 12) à la fois sur les substances actives « seules que leurs mélanges et les divers co-formulants qui les accompagnent » (p. 10). Le rapport a
préconisé dans ce cadre la caractérisation de relations « dose-réponse » plus rigoureuse. Des opposants aux pesticides avaient souligné la difficulté de rendre compte de la contamination des milieux et des aliments et ce en raison d’une part des limites de la métrologie et d’autre part de l’impossibilité de prévoir les effets de la plupart des mélanges des molécules pesticides bien que des effets cocktail aient été démontrés pour des associations de
162 Consultable à l’adresse : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/024000113/0000.pdf
produits163. Le rapport a proposé ainsi de développer la biosurveillance des milieux à l’aide de bio marqueurs d’effet ou d’exposition. Pour mieux cerner les effets sanitaires des pesticides, le rapport a préconisé d’encourager et d’entreprendre davantage d’études épidémiologiques, toxicologiques et biologiques.
Des recommandations ont souligné la nécessité d’améliorer la gestion des risques. Le rapport a en particulier discuté la neutralité des experts actuels pour les évaluations : « les acteurs
actuels sont essentiellement regroupés autour de la direction générale de l’alimentation du Ministère chargé de l’agriculture et de la structure scientifique mixte INRA/DGAI. Il apparaît que cette disposition ne possède pas les caractéristiques permettant de garantir une indépendance que l’on peut attendre par rapport aux acteurs de l’agriculture » (p. 18). Le
rapport invite donc à « faire évaluer les risques par une expertise pluraliste et indépendante,
renforcée et coordonnée » (p .11). Il a souligné la nécessité « de développer et diffuser des stratégies limitant l'usage et les quantités des pesticides » (p. 11) et d’« informer le consommateur et le rendre partie prenante du processus de gestion des risques » (p. 11).
Les risques pour la santé humaine ont été à nouveau mis en exergue dans le rapport du 12 février 2004 de la commission d'orientation du Plan national santé-environnement164. Ceci a conduit à la mise en place d’un plan interministériel de réduction des risques liés au pesticides (PIRRP) de 2006 à 2009 que nous abordons dans la suite du texte.
• Comment analysons-nous la contribution de ce rapport avant l’émergence du plan Ecophyto 2018 ?
Ce rapport est intéressant à trois titres. (i)Il insiste sur les incertitudes des conséquences liées aux usages des pesticides dans l’agriculture pour la santé humaine et pour la qualité de l’environnement. Le rapport invite à la fois à mieux évaluer les effets des pesticides et à en réduire les usages. Ce dernier point a des répercussions directes sur les pratiques des agriculteurs et soulève des questions en lien avec la formation des agriculteurs. (ii) Le rapport discute la neutralité des experts potentiellement au cœur de conflits d’intérêts, dérive régulièrement dénoncée par des associations écologistes. (iii) Enfin, le rapport engage les pouvoirs publics à améliorer la transparence des informations sur les pesticides, ce qui permettrait aux citoyens d’être réellement parties prenantes pour débattre des choix de société. Cela sous-tend que le citoyen soit en mesure de se faire opinion sur des sujets controversés : c’est aussi une question d’éducation à la citoyenneté et l’école a un rôle à jouer.
- La communication « Vers une stratégie thématique concernant l'utilisation durable des pesticides »165 du 1er juillet 2002 [COM(2002) 349 final]
La communication (COM(2002)349) (2002) a énoncé les mesures qui pourraient être adoptées au titre des stratégies d’utilisation durable des pesticides : la « commission pose les bases d'une stratégie thématique qui vise à réduire les impacts des pesticides sur la santé humaine et sur l'environnement, et, plus généralement, à parvenir à une utilisation plus durable des pesticides et à une réduction globale sensible des risques et des usages, tout en assurant la protection nécessaire des cultures166 ». Elle souligne les « risques et coûts liés à l’utilisation
des pesticides dans l’agriculture » et précise que « les pesticides sont des produits chimiques
163 Ces recommandations ont été intégrées dans le règlement (CE) 1107/2009 qui demande de tenir compte des effets potentiels des co-formulants et des adjuvants.
164
Consultable à l’adresse : http://www.sante-sports.gouv.fr/IMG/pdf/tableau_juillet2006.pdf
165
Consultable à l’adresse :
http://europa.eu/legislation_summaries/internal_market/single_market_for_goods/chemical_products/l21288_fr. htm
166 Extrait du site Europa à l’adresse http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52002DC0349&from=FR
nécessitant une attention particulière, dans la mesure où les propriétés inhérentes à la plupart d'entre eux les rendent dangereux pour la santé et l'environnement ». La
communication a souligné à la fois la nécessité de satisfaire différents niveaux de réglementations mais aussi la difficulté de le faire. Elle a posé des prémisses du « paquet pesticides ». Pour parvenir à une utilisation durable des pesticides, la communication a exploré plusieurs pistes : (i) une articulation avec les mesures existantes ou (ii) un renforcement de celles-ci ou (iii) de nouvelles mesures dans le but de prévenir les risques sur la santé et l’environnement, de mieux encadrer l’utilisation, la vente et l’évaluation. Elle a proposé la mise en place « de plans nationaux de réduction des dangers, des risques et de la
dépendance à l'égard de la lutte chimique » et de remplacer les substances « les plus dangereuses (…) par des alternatives (y compris non chimiques) plus sûres ». La directive a
mis en exergue la nécessité d’« encourager la conversion à une agriculture utilisant des
quantités limitées ou nulles de pesticides, notamment en sensibilisant davantage les utilisateurs, en promouvant l'application des codes de bonnes pratiques (…) en développant davantage les codes de bonnes pratiques agricoles intégrant les principes de lutte intégrée (…) ».
• Comment analysons-nous la contribution de ce rapport avant l’émergence du plan Ecophyto 2018 ?
Ainsi, dès 2002, la communication a discuté les moyens de la généralisation d’une forme de gestion de la protection des cultures qui s’adosserait à la lutte intégrée. Déjà semble apparaitre le fait que le changement ne pourra pas reposer sur les bases exclusives des mesures réglementaires mais qu’il apparait nécessaire d’engager un mouvement plus vaste pour changer les façons de faire en agriculture… Ce sont les principes des moyens alternatifs qu’il faut discuter et travailler avec les futurs acteurs de l’agriculture en inscrivant les démarches dans une perspective de développement durable.
- Le plan interministériel de réduction des risques liés aux pesticides PIRRP (2006-2009)167
Le plan interministériel de réduction des risques liés aux pesticides (PIRRP) (2002-2006) visait « à réduire leur utilisation et les risques qu’ils engendrent sur le plan sanitaire pour les
utilisateurs de produits et les consommateurs de denrées, ainsi que leurs effets potentiels sur les différents compartiments de l’environnement (eau, air, sol) et la biodiversité. Un des objectifs de ce plan est de réduire de 50% d’ici l’achèvement du plan, les quantités de substances actives vendues les plus dangereuses 168». Ce PIRRP s’est inscrit dans un programme d’action plus large, le Plan National Santé-Environnement (2004-2008) qui prévoyait de concevoir des actions pour améliorer la santé des Français en réduisant les conséquences de l’exposition à certaines pollutions de leur environnement. Le PIRRP a proposé en cinq axes d’actions169 :
-1. Agir sur les produits en améliorant leurs conditions de mise sur le marché. Pour cela, le plan a prévu :
d’instruire une demande de la commission européenne : faire apparaitre la demande du principe de substitution d’un pesticide dangereux par un autre qui l’est moins et assurer dans la réglementation communautaire qui était alors en cours de révision
167 Un résumé du plan est consultable sur : http://www.observatoire-pesticides.gouv.fr/index.php?pageid=328 et le plan complet est disponible sur
http://www.observatoire-pesticides.fr/upload/bibliotheque/000169991394585926033319190570/pirrp_2006.pdf
168 Information disponible sur :
http://www.observatoire-pesticides.fr/upload/bibliotheque/000169991394585926033319190570/pirrp_2006.pdf
169
assorti d’un suivi resserré sur les substances cancérogènes, mutagènes et toxiques pour la reproduction,
d’améliorer la gestion des risques au niveau de la distribution et de l’utilisation,
de renforcer les contrôles lors de la distribution et de l’utilisation des produits à partir
d’un nombre plus élevé de contrôles par les services agrées officiels à tous les échelon de l’utilisation (renforcer les contrôles chez les agriculteurs dans le cadre de la conditionnalité des aides Pac, les contrôles dans le cadre des inspections du travail et améliorer le suivi des accidents du travail déclarés à la MSA en lien avec les usages des phytosanitaires).
- 2. Agir sur les pratiques et minimiser le recours aux pesticides. A cet effet, le plan
stipule :
de faire la promotion des pratiques et les systèmes économes en pesticides, en particulier les systèmes intégrés en production végétale et les systèmes en agrobiologiques,
d’engager des actions pour limiter les pollutions ponctuelles et diffuses,
de soutenir des actions fondée dur des démarches partenariales recherche/développement agricole pour améliorer les connaissances sur les pratiques alternatives (dédier des fonds du règlement de développement rural et des agences de l’eau).
De faire la promotion de l’agriculture raisonnée car elle prévoit une « utilisation raisonnée
des produits phytosanitaires et à la limitation de leur transfert dans le milieu » - 3. Développer la formation des professionnels et renforcer l’information et la protection des utilisateur. Le plan propose :
de réaliser une professionnalisation des utilisateurs de pesticides (formation et certification),
de renforcer les information sur les effets sur la santé et l’environnement des risques des usages des produits phytosanitaires pour mieux les prévenir et cela dès la formation initiale,
d’améliorer la protection des utilisateurs de produits et mieux les informer (étiquetage des produits phytosanitaires, renforcer les normes pour les équipements de protection).
- 4. Améliorer la connaissance et la transparence en matière d’impact sanitaire et environnemental. Le plan propose :
d’améliorer les connaissances des impacts sur le milieu des résidus de pesticides et celles des impacts sur la santé humaine des usages des pesticides, en particulier chez les salariés agricoles (une mention spécifique est faite pour le suivi des effets du chlordécone aux Antilles)
- 5. Evaluer les progrès accompli. Le plan souligne la nécessité de co construire des
indicateurs de suivi des progrès :
pour définir le risque environnemental liés à l’utilisation des pesticides, pour suivre les évolutions en terme de fréquence de traitement,
pour établir une cartographie de la pression et de l’impact potentiel des produits sanitaires sur les ressources en eau.
• Comment analysons-nous la contribution de ce plan avant l’émergence du plan Ecophyto 2018 ?
Le plan souligne la nécessité de réduire les usages pour limiter les risques d’exposition des populations en évoquant des pratiques alternatives, des formes d’agriculture comme les systèmes intégrés, en agriculture biologique et en agriculture raisonnée, sans les hiérarchiser : l’aspect santé est largement évoqué à côté des effets négatifs des pesticides sur l’environnement. Les effets non intentionnels de l’usage répété des pesticides sont lourds de
conséquences pour les milieux, mais posent aussi des problèmes de santé publique, les contestations des consommateurs sont vives. L’agronomie n’est pas explicitement citée dans ce plan. Sa contribution est sous-entendue dans la conduite des actions de recherche, de développement et de promotion d’alternatives aux pesticides et dans l’amélioration de la compréhension des phénomènes de contamination des milieux. Même si l’agronomie s’est intéressée tardivement aux problèmes environnementaux dont une part est imputable à la conduite des systèmes de production, les travaux se sont axés sur l’amélioration des connaissances des mécanismes de transferts dans les différents compartiments (eau, sol, air). La composante biologique a été la plus tardivement explorée et les recherches ont été développées en microbiologie des sols. La santé des utilisateurs « constitue des thématiques
que l’agronomie a peu investies » (Doré et al170., 2011, p. 15). Or, un certain nombre d’études171 a montré que les risques liés à l’usage des pesticides sont suffisamment sérieux pour justifier l'application du principe de précaution. Les agriculteurs et les salariés agricoles sont en première ligne lorsque les stratégies de protection des cultures reposent sur la lutte chimique. Il semblerait que ces risques aient été négligés ou mis en invisibilité (Jas, 2010) dans le monde professionnel agricole.
Cet aspect du PIRRP a attiré notre attention. Il propose en particulier « de réduire de 50 % les ventes globales des substances les plus dangereuses d’ici la fin de l’année 2009 172». La préservation de la santé des agriculteurs, leur responsabilité de la préservation de celle des consommateurs interroge la dimension sociale du développement durable. Ce plan nous intéresse par l’entrée « risques sur la santé ». C’est un aspect que nous souhaitons explorer avec des élèves/étudiants en formation initiale se destinant à des métiers en lien avec la production.
- L’expertise collective scientifique de l’Inra « pesticides agriculture et environnement » (Inra & Cemagref, 2005)
Pour simplifier dans la suite de notre développement, nous utiliserons l’intitulé « Esco
Pesticides ».
Les commanditaires :
le ministère de l’agriculture et de la pêche et le ministère de l’écologie, du développement et de l’aménagement durable
Les contributeurs :
Une équipe pluridisciplinaire* de chercheurs de l’Inra, du Cemagref entre autres a produit l’étude. (*agronomie, protection des cultures, sciences du sol, hydrologie,
bioclimatologie, écotoxicologie, économie, sociologie173...) Objectifs :
L’investigation scientifique devait apporter des réponses aux questions suivantes : « Que
sait-on de l’utilisatisait-on des pesticides en France ? Comment mieux utiliser les produits et aménager l’espace pour limiter les contaminations ? Comment modifier les pratiques et faire évoluer les systèmes de production afin de les rendre moins dépendants des pesticides ? »
170
Doré T., Le Corre-Gabens N., et Meynard J.M., (2011)
171 Ces risques sur la santé ont été évoqués dans le rapport du CCP « Risques sanitaires liés à l'utilisation des produits phytosanitaires » (2002) et dans le rapport du 12 février 2004 de la commission d'orientation du Plan national santé-environnement. Source : http://www.sante-sports.gouv.fr/IMG/pdf/tableau_juillet2006.pdf
172
Avis notifié au JO « Avis relatif à la liste des substances dangereuses du plan interministériel de réduction des risques liés aux pesticides » du 10/12/06 consultable à l’adresse http://www.observatoire-pesticides.gouv.fr/upload/bibliotheque/291595376905753003909888385940/avis_substances_dangereuses_plan _reduction_pesticides_101206.pdf
173
(Inra & Cemagref, 2005 p. 3). Elle devait donner des éclairages visant l’« appui à la décision
publique », en l’occurrence, un appui à la définition concrète du plan Ecophyto 2018. Traits saillants et résultats
Elle a dressé un état de l’art des savoirs sur les conditions d’utilisation des pesticides en France, sur les conséquences de l’utilisation des pesticides de synthèse, sur les moyens et les freins à la réduction de leurs usages pour réduire les impacts environnementaux. L’expertise rappelle que la lutte chimique est le moyen de contrôle des bioagresseurs le plus utilisé. Elle affirme que les pesticides de synthèse contaminent les milieux et dégradent les écosystèmes. Selon les auteurs, les risques sont encore mal évalués et le niveau d’utilisation des pesticides est cohérent avec la rationalité économique (bonne efficacité technique en général, rentabilité relative bonne par rapport aux alternatives à la lutte chimique). L’expertise a étudié trois niveaux d'objectifs" :
« - Niveau "T" (comme transfert) : limiter les transferts de pesticides ;
- Niveau "R" (comme raisonnement) : réduire la consommation de pesticides par un raisonnement accru de leur utilisation ;
- Niveau "S" (comme systèmes) : réduire la consommation de pesticides par des systèmes de culture diminuant les risques phytosanitaires »( Aubertot et al., 2005a, p. 32).
Elle souligne des marges de progrès de type incrémental pour améliorer les utilisations et limiter les impacts négatifs des pesticides. Toutefois, l’atteinte du niveau d’objectifs qui
réduit « (…)la consommation de pesticides en proposant des systèmes de culture moins, voire non dépendants de leur utilisation (S)174 exige une remise en cause profonde des façons de faire en agriculture à plusieurs échelles. Un des moyens pour cela est de s’engager collectivement dans l’« integrated Crop Management », agriculture intégrée (Aubertot et al.,
ibid., 2005a). L’expertise souligne un ensemble de difficultés pour mener à bien concrètement
ces objectifs, en particulier la nécessité de renouveler le raisonnement pour la gestion des biogresseurs des cultures : « Cela signifie qu’après être passé de la lutte contre les
bioagresseurs à la protection des plantes, il nous faut maintenant nous engager vers la