Les traits saillants du plan Ecophyto 2018

En 2008, le plan Ecophyto 2018 émerge lors d’une période de remise en cause générale du niveau des usages des pesticides de synthèse dans les agricultures européennes. Les produits phytosanitaires sont des substances dangereuses à la fois pour la santé humaine et pour les compartiments du milieu et ils sont systématiquement employés dans les systèmes de production intensifs conventionnels. Nous avons évoqué la dépendance aux pesticides de synthèse de ces systèmes pour protéger les cultures : la gestion des bioagresseurs se fonde d’abord sur leur utilisation, reléguant les autres moyens au second plan. Ces systèmes intensifs sont en outre les plus répandus et même si les niveaux d’emploi sont variables, les quantités épandues cumulées s’avèrent considérables. Les activités agricoles exercent des pressions très importantes à la fois sur le milieu biophysique, sur la santé des utilisateurs et des consommateurs (contamination des compartiments eaux, sol, atmosphère ; induction suspectée de pathologies ; résidus de pesticides dans les denrées alimentaires et dans les eaux de boisson). La mise en place de systèmes de sécurisation des usages successifs a révélé des failles et n’a pas été suffisante pour préserver des risques dont les produits phytosanitaires sont porteurs. Les voies proposées pour limiter l’exposition des populations et la dégradation des milieux s’inscrivent dans une stratégie globale de baisse de l’usage des pesticides et de sécurisation de leurs emplois dans l’agriculture à concilier avec le maintien d’un niveau de productivité élevé.

Avec un peu d’avance sur l’agenda européen¹⁹⁹, la mise en place du plan Ecophyto 2018 a été annoncée à l’issue du Grenelle Environnement en France fin 2007. Il se fonde sur l’engagement 129 du Grenelle. Le document dont est extrait l’encart, présenté ci-dessous, reprend le récapitulatif des tables rondes du Grenelle du 23/11/07 en y insérant le numéro des engagements (base document du 27/11/07 modifié le 04 janvier et les 10 et 25 janvier 2008, page 18).

Nous présentons les étapes successives qui ont permis de construire le plan Ecophyto 2018 en indiquant la contribution du comité opérationnel d’experts « Ecophyto 2018 » après le Grenelle Environnement, puis nous précisons l’insertion du plan Ecophyto 2018 dans une vague de projets d’agriculture. Nous décrivons ensuite les grandes lignes du plan Ecophyto 2018. Enfin, nous présenton la place du plan ministériel dans le nouveau projet d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt et dressons un bilan après quelques années.

199 En effet, l'article 4 de la directive 2009/128/CE du 21 octobre 2009 impose aux États membres de l'Union européenne de mettre en place un plan d'action national (PAN) pour sécuriser et limiter les usages des pesticides en ces termes : « fixer des objectifs quantitatifs, des cibles, des mesures, des calendriers et des indicateurs en vue

de réduire les risques et les effets de l'utilisation des pesticides sur la santé humaine et l'environnement et à encourager le développement et l'introduction de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures ou de techniques de substitution ».

Les travaux structurants du comité opérationnel (comop) d’experts « Ecophyto 2018 »

La définition du contenu concret du plan a été confiée au Ministre de l’Agriculture qui en a annoncé les grandes orientations en novembre 2007. Pour les traduire en propositions d’action, un comité opérationnel (comop) d’experts²⁰⁰ « Ecophyto 2018» piloté par G. Paillotin²⁰¹ a été chargé, de janvier à mai 2008, d’en préciser une déclinaison opérationnelle. Le comop a concentré ses travaux sur «l’objectif de réduction de moitié des usages des

pesticides en accélérant la diffusion des méthodes alternatives et sous-réserve de leur mise au point». Le comité s’est appuyé sur les travaux conduits lors Grenelle Environnement par le

groupe 3 «Instaurer un environnement respectueux de la santé » et par le groupe 4 « Adopter des modes de production et de consommation durables », sur les propositions de la table ronde 3 « Préserver la biodiversité et les ressources naturelles, pratiques agricoles, OGM - Agriculture écologique et productive et valorisation durable de la ressource forestière ». Ce comité a instruit les grandes lignes du plan visant la réduction de l’usage des pesticides. Elles fonderont le plan Ecophyto 2018 en intégrant les exigences affirmées du maintien d’un niveau de production agricole élevé et des exigences pour produire en respectant les équilibres écologiques, les ressources et les demandes des consommateurs (c'est-à-dire produire mieux). Le comop a proposé une déclinaison du plan en 7 axes :

- Axe 1 : Évaluer les progrès en matière de diminution de l'usage des pesticides

- Axe 2 : Généraliser les systèmes agricoles économes en pesticides en mobilisant l'ensemble des partenaires de la recherche, du développement et du transfert

- Axe 3 : Innover dans la conception et la mise au point des itinéraires techniques et des systèmes de cultures économes en pesticides

-Axe 4 : Former à la réduction et à la sécurisation de l'utilisation des pesticides

- Axe 5 : Renforcer les réseaux de surveillance sur les bio-agresseurs et sur les effets non intentionnels de l’utilisation des pesticides

Axe 6 : Prendre en compte les spécificités des DOM

Axe 7 : Réduire et sécuriser l'usage des produits phytopharmaceutiques en zone non agricole Les

Le Ministre de l’agriculture Michel Barnier a présenté le 22 mai 2008 les conclusions du comop : « Le comité recommande la mise en place d’actions qui ont pour objectifs

stratégiques la généralisation dans l’immédiat des meilleures pratiques agricoles économes en pesticides, la levée des obstacles à l’innovation et à la construction de nouveaux systèmes de production moins dépendants des pesticides et viables. Il souligne également la nécessité de s’appuyer sur le renforcement des réseaux de surveillance des bioagresseurs et des effets de l’utilisation des pesticides. Il préconise une ambition très forte en matière de formation des utilisateurs et de sécurisation des métiers de la distribution des pesticides, conditions nécessaires pour faire adhérer le plus largement possible à ces démarches. Un indicateur de suivi des résultats du plan est préconisé²⁰²».

200 L’analyse de l’origine des parties prenantes dans ce comité d’experts révèle un jeu d’acteurs essentiellement agricoles. Or la question de l’élargissement de la gouvernance est essentielle dans le traitement des questions en lien avec le développement durable. Etaient en particulier absents des travaux, des acteurs de la santé, des acteurs des filières agroalimentaires, de la grande et de la moyenne distribution, des travaux agricoles ; des associations de consommateurs et des représentants des Agences de l’eau (Tierca consultants, 2014)

201 Guy Paillotin est secrétaire perpétuel de l’Académie d’Agriculture.

202

Le plan Ecophyto intégré dans un projet stratégique de développement de l’agriculture

Le plan ministériel Ecophyto 2018 est présenté le 10 septembre 2008 en Conseil des ministres, il est piloté par le Ministère de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt. En premier lieu, il a pour objectif de sécuriser les usages des pesticides. Le plan propose ainsi d’étudier comment limiter l'impact des pesticides qui resteront indispensables pour protéger les cultures. Mais la nécessité de mettre en cohérence les projets pour le développement de l’agriculture a conduit à intégrer le plan Ecophyto 2018 dans un projet stratégique de développement d’agriculture. En 2009, le président de la république N. Sarkozy confie au ministère de l’agriculture l’ambitieux projet de définitions des objectifs et des voies fondant un nouveau modèle agricole français à l’horizon de 2020, avec l’impératif de concilier la « double nécessité de produire plus et de produire mieux »²⁰³ . Le plan « Objectif Terres 2020 » est alors présenté comme un « nouveau modèle agricole français ». C’est un projet à visée stratégique pour inscrire l’agriculture dans le développement durable. Objectif Terres

2020 s’est fondé à la fois sur des réflexions issues du Grenelle Environnement, des assises de

la forêt et de celles de l’agriculture. La promotion de « démarches innovantes,

écologiquement durables et productives » est au cœur de la proposition. Le projet est présenté

le19 février 2009 par le Ministre de l’Agriculture, Michel Barnier, prônant un modèle de développement de l’agriculture d’aujourd’hui pour demain. Il est décliné en cinq défis et cinq voies et comprend 60 mesures.

Les cinq défis sont de :

1. Mieux utiliser une eau qui se raréfie

2. Contribuer à la restauration du bon état écologique des eaux (réduction de l’usage de pesticides et systèmes bio et économes en intrants)

3. Contribuer à la richesse de la biodiversité et des paysages 4. Protéger les sols agricoles

5.Mieux maîtriser l’énergie et lutter contre le réchauffement climatique Et les cinq voies pour y parvenir sont :

voie 1. : Réduire l’usage et l’impact des produits phytosanitaires

voie 2. : Engager chaque entreprise agricole dans le développement durable voie 3. : Développer les potentialités de l’agriculture biologique

voie 4. : Remettre l’agronomie au centre de l’agriculture voie 5. : Repenser des pratiques adaptées aux territoires

Le plan Ecophyto 2018 contribue à relever le défi 2 et s’inscrit dans la voie 1.

Le plan Ecophyto 2018 décrypté

L’architecture du plan a un peu évolué entre son annonce en 2008 et sa forme actuelle. Lors de sa communication en 2008, le plan comptait 8 axes, l’axe 9 a été ajouté en 2011. Ce dernier concerne la sécurité des utilisateurs. Chacun des axes est défini par des objectifs déclinés à leur tour en actions pour les atteindre. En 2008, le plan comptait 105 actions. Aujourd’hui entre la fusion entre certaines actions et l’ajout d’autres (9 ont été ajoutées en octobre 2011, 67 ont été fusionnées à d'autres) le plan compte 114 actions réparties sur les 9 axes. En bleu figure, des exemples d’actions. Nous proposons une rapide présentation du pilotage à l’échelon national et régional, et nous abordons ensuite les points suivants qui interpellent dans le cadre de notre recherche : les indicateurs de suivi de pression et de pratiques, le réseau de fermes action 16,

203

Axe 1 : Évaluer les progrès en matière de diminution de l'usage des produits phytopharmaceutiques
Des indicateurs de suivi NODU (NOmbre de Doses Unités), QSA vendues (Quantité de Substances Actives), IFT (Indicateur de Fréquence de Traitement

•Axe 2 : Recenser et généraliser les systèmes agricoles et les moyens connus permettant de réduire l'utilisation des produits phytopharmaceutiques en mobilisant l'ensemble des partenaires de la recherche, du développement et du transfert
Réseau DEPHY avec le réseau de fermes (action 14, réseau de fermes des lycées et action 16) et le réseau d’expérimentation (EXPE), dispositif d’outils d’aide à la décision (DECI)

•Axe 3 : Innover dans la conception et la mise au point des itinéraires techniques et des systèmes de cultures économes en produits phytopharmaceutiques
Appels à projets de recherche contribuant à la réduction des produits phytosanitaires (ex Appel à Projet de Recherche Pesticides)

•Axe 4 : Former à la réduction et à la sécurisation de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques
Certification avec le Certiphyto, évolution des contenus de formation de l’enseignement agricole

•Axe 5 : Renforcer les réseaux de surveillance sur les bio-agresseurs et sur les effets non intentionnels de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques
Création d’un réseau de Surveillance biologique du territoire et émission de Bulletins de Santé du Végétal (BSV) •Axe 6 : Prendre en compte les spécificités des DOM
Des actions spécifiques dans les contextes particulier des DOM

•Axe 7 : Réduire et sécuriser l'usage des produits phytopharmaceutiques en zone non agricole
Des actions pour limiter les usages des pesticides dans les espaces publics et les jardins en directions des professionnels et des non professionnels, conduire des actions de communication et de formation pour encourager la gestion différenciée

•Axe 8 : Organiser le suivi national du plan et sa déclinaison territoriale, et communiquer sur la réduction de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques
Création d’un Comité national d’orientation et de suivi (CNOS) et d’un Comité Régional d’Orientation et de Suivi (CROS)

•Axe 9 : Renforcer la sécurité des utilisateurs (rajouté en octobre 2011 après le lancement du plan)
Promotion des règles d’hygiène et de sécurité lors des interventions, actions visant l’amélioration des performances de protection des équipements individuels et des équipements d’épandage entre autres

• La déclinaison opérationnelle du pilotage du plan

Le plan Ecophyto est un projet ambitieux. Les pouvoirs publics ont montré leur implication par une traduction législative et réglementaire de certains engagements en lien avec les enjeux du plan Ecophyto dans les lois Grenelle I²⁰⁴ et Grenelle II²⁰⁵ en 2009, et avec l’entrée du plan dans le code rural et de la pêche maritime²⁰⁶.

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La loi dite Grenelle I publiée au JO le 05 août 2009 a fixé des objectifs en termes de pourcentage de surfaces agricoles dédiées à l’agriculture biologique (6% en 2012 et 20% en 2020). Cette perspective implique bien de réduire l’usage des pesticides de synthèse. La loi précise même dans l’article 31 que « De manière générale,

l’objectif est de réduire de moitié les usages des produits phytopharmaceutiques et des biocides en dix ans en accélérant la diffusion de méthodes alternatives, sous réserve de leur mise au point, et en facilitant les procédures d’autorisation de mise sur le marché des préparations naturelles peu préoccupantes».

205 La loi dite Grenelle II publiée au JO le 13 juillet 2010 a « traduit en obligations, interdictions ou permissions

les principes de la loi dite Grenelle I ». En particulier, la loi a imposé des mesures pour rendre l’agriculture durable comme l’agrément des distributeurs de produits phytopharmaceutiques, la certification des applicateurs

Le suivi de la mise en œuvre du plan Ecophyto est assuré par le Comité national d’orientation et de suivi (CNOS) qui définit des orientations stratégiques et assure la maîtrise d’ouvrage. Le CNOS rassemble l’ensemble des parties prenantes administratives, professionnelles et non professionnelles. Il est présidé par le ministre en charge de l’agriculture. Le directeur général de l’alimentation est chargé du pilotage de la mise en œuvre opérationnelle du plan. Bien qu’assorti de moyens financiers importants (i.e. une partie de la redevance pour pollutions diffuses payée par les agriculteurs lors de l’achat de produits phytosanitaires, gérée par l’Onema²⁰⁷), le plan repose d’abord sur des recommandations et des incitations à réduire l’usage des pesticides dans l’agriculture. Il y a paradoxalement peu de mesures ayant un caractère obligatoire, d’où l’importance de promouvoir l’engagement sur la base d’une participation volontaire et affirmée des parties prenantes comme les agriculteurs. La transition vers des systèmes économes en pesticides avec un objectif de réduction de 50% des usages est complexe et ne peut pas s’envisager sans de profondes transformations et sans une adaptation au contexte. Aussi, dans chaque région, le plan Ecophyto est décliné en axes prioritaires au sein d’un Comité Régional d’Orientation et de Suivi (CROS) du plan Ecophyto 2018, sous la présidence du préfet de région. Chaque département s’est s’engagé en fonction de problématiques spécifiques dans les axes proposés. Plusieurs partenaires sont mobilisés avec une coordination et une animation qui relève des DRAAF et un suivi opérationnel souvent assuré par des chambres d’agriculture et des instituts techniques.

• L’ambition de généraliser des systèmes économes en pesticides

Le cœur du plan repose sur les principes d’une contribution à la sécurisation des usages des pesticides et sur une généralisation des systèmes de production économes en pesticides pour limiter les risques d’exposition des populations. A cet effet, le plan Ecophyto a imposé le retrait progressif du marché des molécules les plus préoccupantes²⁰⁸ dans des délais courts : 30 substances utilisées dans 1 500 produits ont été retirées fin 2008, 17 ont été retirées en 2009 à la vente et en 2010 à l’utilisation, 9 entre 2010 et 2011. Le plan a recommandé de réduire de 50 % les usages des pesticides de synthèse dans un délai de 10 ans à compter de 2008, si possible et d’envisager des alternatives aux pesticides. Pour généraliser la mise en place de systèmes économes viables, le plan met en avant le principe d’exemplarité. C'est-à-dire prendre appui sur des exemples concrets, situés.

Plusieurs voies ont été retenues :

- renforcer les réseaux d’épidémiosurveillance afin de mieux adapter les interventions phytosanitaires à la situation réelle. Les réseaux d’épidémiosurveillance ont pris le relais de la surveillance réalisée par les services officiels de la protection des végétaux. Les moyens dédiés au nouveau dispositif de veille des cultures mutualisé et informatisé ont été mis en place en 2009 afin de relever, en temps réel, la présence de maladies, de ravageurs et la

de produits phytosanitaires, a interdit l’épandage aérien des produits (sauf dérogation), a définit des mesures pour encadrer leur publicité, a renforcé les mesures de protection des ressources en eau, entre autres.

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L’article Article L253-6 précise : « Un plan d'action national fixe les objectifs quantitatifs, les cibles, les mesures et calendriers en vue de réduire les risques et les effets de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques sur la santé humaine et l'environnement, et les mesures encourageant l'élaboration et l'introduction de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures et les méthodes ou techniques de substitution en vue de réduire la dépendance à l'égard de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques. Il comprend des indicateurs de suivi des objectifs fixés ».

207 L’Onema (Office national de l’eau et des milieux aquatiques) est un établissement public administratif placé

sous la tutelle du ministre chargé de l’environnement. L’Onema a été créé par la loi sur l’eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006 et le décret d’application du 25 mars 2007. Il a pour mission de favoriser une gestion globale et durable de la ressource en eau et des écosystèmes aquatiques, il contribue à l’atteinte des

objectifs fixés par la directive cadre européenne sur l’eau du 23 octobre 2000. Paru sur le site Onema – Office national de l’eau et des milieux aquatiques www.onema.fr

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pression des adventices. D’une manière générale, le dispositif d’épidémiosurveillance doit permettre aux agriculteurs et aux applicateurs professionnels de mieux s’adapter au contexte épidémiologique, de mieux cibler les traitements phytosanitaires et de suivre leurs impacts. Ce dernier point a fait l’objet d’une évaluation, soulignant la difficulté à conduire une veille pour les mauvaises herbes.

- capitaliser des expériences d’agriculteurs qui ont conçu et mis en œuvre des systèmes moins dépendants des produits phytosanitaires pour prendre en appui leur démarche, les discuter et les évaluer ;

- conduire des expérimentations et des démonstrations grandeur nature avec l’implication des acteurs locaux (agriculteurs compris) via un réseau de groupes Fermes²⁰⁹ » pilotes appelé réseau FERME et un réseau d’essais d’expérimentation (réseau EXPE) dans des fermes expérimentales, réparties sur tout le territoire afin de couvrir la diversité des contextes français. L’expertise collective « Pesticides, agriculture et environnement » (Inra & Cemagref, 2005) a mis en évidence l’importance des réseaux d’expérimentations-démonstrations pour impliquer les acteurs dans l’économie de pesticides pour protéger les cultures. L’étude Ecophyto R & D (Inra & Cemagref, 2019) quant-à elle a étudié les modalités de mise en œuvre de ce réseau de fermes pour appuyer et accompagner la transition vers des systèmes économes en pesticides²¹⁰. Pour les pesticides, il n’y a pas de réseau équivalent en France. Le réseau DEPHY²¹¹ matérialise la déclinaison des différents aspects de l’action n°14²¹² du plan Ecophyto. Il doit permettre de mettre en œuvre et de montrer des expériences intéressantes et concrètes en terme de réduction des pesticides sur l’ensemble du territoire, de les évaluer, mais aussi de tester scénarios économes et de concevoir un outillage méthodologique pour aider les agriculteurs dans la transition imposée par le plan Ecophyto. Le plan Ecophyto via l’action 14 prévoit d’engager 3000 exploitations dans DEPHY²¹³ (réseau FERME). Il s’agit d’un réseau de groupes d’exploitations volontaires représentant différents systèmes de production et/ou systèmes de culture suivis par un ingénieur en région et un ingénieur territorial. Les agriculteurs n’ont pas de compensations financières pour les changements qu’ils opèrent : ils doivent avec l’appui du groupe mettre en œuvre des projets de réduction des produits phytosanitaires. Un bilan doit être fait après 3 ans d’engagement.

Ces réseaux de fermes et d’expérimentations ont vocation à produire des références qui sont objet d’évaluations multicritères à l’échelle du système de production et du système de culture

209 Les groupes Fermes sont des groupes constitués d’environ 10 exploitations agricoles. On compte environ 200