Nouvelle vision et réordonnancement des grandeurs

Si dans les années 1990 les auteurs nous exposaient leur « plan directeur » dont l’un des objectifs principaux était d’orienter l’action dans le but d’être plus efficient, le début des années 2010 est marqué non pas par la présentation d’un plan mais d’une « Vision 2013 » :

« En 2009, la Direction générale a entamé une réflexion stratégique sous le nom de Vision 2013, processus qui impliquera l’ensemble des collaborateurs pour les quatre années à venir. Après avoir consacré des efforts importants, durant plusieurs années, à consolider l’institution, sa sécurité informatique, la fiabilité de ses comptes et la rigueur de sa gestion, il s’agit à présent de fixer des objectifs permettant de répondre au mieux aux besoins des plus démunis en recherchant des solutions innovantes » (2009, p.5) - « La Direction de l’Hospice général a posé, en 2009, les bases d’une réflexion qui devait déboucher sur la Vision 2013. Transversal et fédérateur, ce nouvel état d’esprit stimule l’imagination, la créativité, l’esprit d’initiative, au service de l’usager dans son retour vers l’autonomie » (2010, p.22) - La stratégie Vision 2013, mise en place pour améliorer les différents dispositifs d’accompagnement des plus vulnérables vers leur autonomie, a connu une année 2011 particulièrement fertile en nouveaux projets, en initiatives spontanées¹³⁵, en résultats prometteurs ainsi qu’en enseignements » (2011, p.33).

En présentant cette nouvelle « Vision », on observe que les auteurs ne mettent plus ici l’accent, comme déjà évoqué, sur la capacité de l’HG à être efficace (monde industriel), mais bien sur son

134 Ce type de procédé répond bien à la logique marchande puisqu’il va mettre les cantons en concurrence tout en les incitant à améliorer leur performance.

Dans cette même visée « d’amélioration continue », notons également qu’en 2009 les auteurs évoquent pour la première fois la mise en place d’« enquêtes de satisfaction » : « Les résultats d’une enquête menée l’an dernier sont clairs : plus de 90% des usagers se déclarent satisfaits de l’accueil et du suivi social dont ils bénéficient » (2009, p.3). Plus qu’un simple « bénéficiaire », les personnes sollicitant l’aide sociale sont des désormais des

« clients » qu’il va s’agir de « satisfaire ».

135 Il s’agit selon nous d’un autre bon exemple de ce que nous avons appelé des associations typiques propres au langage managérial et dont l’une des propriétés est d’user de formules tautologiques, telle qu’« initiative spontanée ».

aptitude à se montrer créative et innovante (élément de grammaire connexionniste)¹³⁶. « Le « grand », dans un tel monde [connexionniste], ne sera pas un calculateur mais un intuitif, voire un visionnaire, un créatif pas un hiérarchique, un éveilleur de potentialités, un catalyseur convivial » (Boltanski &

Chiapello, 1998, p.17).

On comprend que ce « nouvel état d’esprit », ici porté par la direction, a pour vocation de diffuser une nouvelle « manière de faire », et cela, à tous les niveaux de l’institution. On retrouve dès lors bien l’une des autres déclinaisons de la NGP, qui comme le notent Bruno & Didier, « ne se limite pas à l’adage « gérer c’est mesurer », plus que ça, « elle imprime un « état d’esprit », une manière spécifique de voir le monde » (2013, p.40).

A notre sens, ce passage révèle deux aspects très importants : d’une part, comme déjà évoqué, que l’HG a assimilé les critiques antérieures du travail social (abstraction de l’aide, assistencialisme, bureaucratisation (Breviglieri & al., 2003)). Au travers cette de « Vision » on voit ainsi bien émerger un nouveau sens du juste éloigné de celui qui prévalait au début des années 2000. D’autre part, que l’HG a également [déjà] assimilé une partie des critiques portées à l’encontre de NGP (management désincarné, obsession pour l’efficience et le contrôle des coûts) ¹³⁷. En effet, comme nous l’avons précédemment évoqué, la NGP compose avec différentes grandeurs donnant lieu à des compromis entre elles, mais également à des tensions entre les différents ordres de justification qui se confrontent inéluctablement. On peut ainsi émettre l’hypothèse que la NGP, pour garder sa légitimité, a nécessairement dû se recomposer pour proposer de nouvelles qualifications légitimes susceptibles d’apaiser les tensions. Cette « Vision » peut donc être appréhendée comme le signe que l’HG a mené une réflexion critique sur ses pratiques de management (d’ailleurs c’est ce que semble suggérer les propos du passage précité). On retrouve alors la même rhétorique que celle observée dans le secteur privé, à cette période, en l’occurrence une rhétorique de moins en moins « rigide », qui est de plus en plus engageante et fédératrice (Boltanski & Chiapello, 2011).

A partir de 2013, date à laquelle Christophe Girod¹³⁸ est nommé nouveau directeur de l’HG, cette

« nouvelle » « culture institutionnelle » apparaît de façon encore plus significative, notamment lorsque ce dernier évoque la mise en place de « nouvelles activités de réinsertion » :

« Ce projet illustre la capacité d’adaptation de l’Hospice général et sa volonté de développer des solutions originales afin de réinsérer des personnes restées parfois longtemps éloignées du marché du travail. En s’adaptant, en innovant constamment, en développant des partenariats, nous sommes convaincues que notre institution continuera à relever les grands défis de l’avenir » (Girod, 2013, p.3).

Au travers les propos de Girod, on perçoit en effet de quelle façon, pour l’HG, s’adapter semble être devenu un plus grand atout que la capacité à être efficient. A nouveau, cela ne veut pas dire que l’HG est en train d’abandonner les différents dispositifs et outils visant à mieux contrôler son activité et à améliorer son efficience, mais que les principes industriels d’efficacité perdent peu à peu de leur visibilité par rapport aux principes connexionnistes et marchands qui, eux, vont prendre une place de

136 Comme le notent Boltanski & Chiapello, la cité par projet à en commun avec la cité inspirée l’importance accordée à la créativité et à l’innovation. A la différence que la créativité, dans le monde connexionniste, est distribuée à tous les niveaux de l’institution, et non pas rattachée à une seule personne (2011, p.207).

137 Notons que bien que la logique connexionniste ait pris une place centrale au cœur des rapports, cela ne veut cependant pas dire que les « principes gestionnaires » mis en place jusqu’ici disparaissent au sein de l’HG mais simplement que ceux-ci sont bien moins mis en avant par les auteurs.

138 Titulaire d’une licence en sciences politiques et d’un master en management public (notamment), Girod a réalisé une grande partie de sa carrière au sein de la Croix-Rouge en tant que consultant avant de devenir directeur du service d’aide aux requérant.e.s d’asile (HG), puis directeur de l’HG.

plus en plus centrale dans le discours institutionnel. A ce propos, il est très intéressant de relever que, dès l’entrée en poste de Girod, les termes tels que ; « procédure », « management », « contrôle »,

« gestion », « efficacité », « audit », diminuent de façon exemplaire, voire, disparaissent complétement (voir tableau annexe). Simultanément, on observe que les mots ; « autonomie », « développer »,

« adapter », « partenariat » augmentent quant à eux significativement.

Selon nous, ces transformations sont le signe de la capacité remarquable des institutions (ici de l’HG) à se montrer critiques vis-à-vis de leur propre activité. A nouveau, nous émettons ainsi l’hypothèse que l’HG n’a pas été insensible ni aux critiques produites par les sciences sociales à l’égard de la NGP, ni aux critiques qui ont fait suite à l’entrée en vigueur du CASI, puis de la LIASI. Pour donner quelques exemples concrets de ces transformations, on observe par exemple que le CASI, outil ayant fait l’objet de nombreuses dénonciations, va être modifié à deux reprises, une fois en 2010 et une fois en 2017 :

« Le CASI fait peau neuve. En lien avec l’enquête de satisfaction, une réflexion sur l’utilisation du CASI comme principale mesure d’accompagnement a abouti en 2010 à l’élaboration d’un nouveau document […] Mieux adapté aux besoins du suivi social, il aidera les assistants sociaux à se calquer sur l’évolution du bénéficiaire, plutôt que d’aborder les cas de façon linéaire […] Avant d’être définitivement adopté, le nouveau CASI a été testé par une vingtaine de professionnels, tant par rapport au contenu du document qu’à la démarche qu’il inclut. Parallèlement, une enquête de satisfaction a été menée. Les retours ayant été positifs de la part des assistants sociaux et des bénéficiaires, le nouveau document est utilisé depuis le mois de novembre » (2010, p.11-12). - « En 2017, le contrat d’aide sociale individuel (CASI) a été revu et son format revisité pour devenir davantage interactif en impliquant l’usager dans l’expression de ses besoins, de son évaluation, de ses objectifs et des démarches à effectuer » (2017, p.19).

En effet, le CASI a régulièrement été dénoncé par certain.e.s du fait qu’il instaurerait un rapport de force entre les AS et les bénéficiaires, précisément car reposant sur une logique d’ « aide au mérite », logique qui elle-même amènerait les professionnel.le.s – obligé.e.s d’appliquer des principes technocratiques - à devenir des « évaluateurs » en puissance (Duruz, 2017). Par ailleurs, on le juge en décalage avec la réalité puisque reposant sur l’idée qu’il est capable d’aider les gens à se réinsérer, mais cela dans un contexte qui ne connaît plus le plein emploi. Finalement, on dénonce également sa propension à appréhender la relation d’aide comme un processus continu dans lequel le/la bénéficiaire franchirait des étapes successives jusqu’au recouvrement de son « autonomie ». Ainsi, pour toutes les personnes qui « stagneraient » dans ce processus, en raison de problématiques multiples, cet outil serait contre-productif, voire, avilissant (Duruz, 2017).

Il est d’ailleurs intéressant d’observer que cette question relative à la « linéarité » du suivi est très clairement formulée par les auteurs, qui « reconnaissent », en un sens, que l’ancien CASI obligeait à aborder les cas de manière linéaire, raison pour laquelle il a été décidé d’en changer. Relevons que les auteurs signifient que l’outil revisité, avant d’être adopté, a été soumis à l’« évaluation » des AS et des bénéficiaires. On observe ainsi un phénomène propre au monde marchand qui consiste à faire en sorte d’attester de la qualité des choses en les soumettant, au préalable, à des évaluations a priori neutres et objectives. A ce propos, Laurent Thévenot a d’ailleurs montré, dans différents travaux, que les objets de plus en plus « mis en conformité », par le biais de « procédures de certification », profitent d’une qualité et d’une légitimité de plus en plus indiscutable (2013). L’auteur évoque ainsi un phénomène de déplacement de l’autorité, dorénavant distribuée dans les choses. Considérant les vives critiques qui ont été adressées à l’encontre du CASI, on peut dès lors supposer qu’en le modifiant, pour ensuite le soumettre à évaluation par le biais de « procédures de concertation » (inclusion des AS, des

bénéficiaires), l’idée est effectivement qu’il puisse prendre une « forme certifiée », cela afin d’éviter la relance de la critique. Autrement dit le fait de prétendre (faire) partager l’évaluation du nouvel instrument, va permettre de rendre son éventuelle remise en cause plus ardue, précisément car il aura préalablement été soumis à un « contrôle démocratique ».

Autre fait intéressant : le mot « contre-prestation » qui, dès le début des années 2000, est employé massivement dans les RA, disparaît quasi complétement dès 2011 (voir tableau annexe). Cet aspect est tout à fait frappant et trouve selon nous son explication dans le fait que, par le passé, cette notion de

« contrepartie » avait suscité de nombreuses controverses (Duruz, 2017). Que ce soit dans le cadre des débats menés à l’assemblée, en 2007, lors desquels certains politiques ont dénoncé le CASI pour sa propension à induire un « jugement moral » de la personne, ainsi qu’à instaurer une logique de sanction (par le non versement du SI en cas de non-atteinte des objectifs) qui irait à l’encontre du respect de la dignité de la personne. Ou, dans le monde militant et associatif, qui s’est fortement opposé à la mise en place de cet outil, puis, s’est vigoureusement mobilisé lorsqu’en 2015, l’État décide d’abaisser le SI à 150.- Frs, alors qu’il était fixé à 300.- Frs jusqu’alors. Suite à la polémique, le Conseil d’État finira par fixer le SI à 225.- Frs. Notons, par ailleurs, que dès 2007, déjà, la notion de

« supplément d’intégration » n’apparaît plus dans les RA, nous indiquant, en un sens, le « malaise » qu’il a pu susciter. Finalement, à partir de 2016, on observe également que toutes les informations relatives au CASI sur le site internet de l’HG disparaissent complétement¹³⁹. L’« existence » du CASI ne transparait alors presque plus, tout au plus, on y fait référence à une ou deux reprises dans les RA, ainsi que dans la LIASI.

Selon nous, il ne s’agit évidemment pas d’un « hasard », mais, à nouveau, de la capacité remarquable de l’HG (et de l’État) à intégrer la critique pour ensuite engager les réorientations ad hoc.

*

D’autres changements se font également sentir à partir des années 2012-2013. En effet, alors que les auteurs nous avaient habitués, depuis 1998, à un discours de plus en plus « lisse », à mettre surtout au premier plan le management de l’institution, et à ne plus formuler de préoccupations liées au phénomène de pauvreté, dès 2012-2013, réapparaît une sorte de « verve civique » dont on a vu qu’elle n’avait cessé de s’estomper depuis une dizaine d’année :

« Parfois stigmatisées, les personnes à l’aide sociale ou requérantes d’asile culpabilisent, souffrent et s’isolent. C’est là que la tâche des collaborateurs de l’Hospice général prend toute son importance.

L’assistant social agit dans le cadre d’une relation humaine. Son métier implique d’être tourné vers l’autre, prêt à l’écouter, capable de l’aider » (Levrat 2012, p.3) – « Le nombre de personnes en difficulté amenées à demander de l’aide ne cesse d’augmenter depuis cinq ans maintenant, que ce soit à cause de difficultés personnelles, en raison de la conjoncture économique, de changements législatifs (révision de la Loi fédérale sur l’assurance-chômage) ou du durcissement des conditions d’octroi de l’assurance invalidité (AI). Pour les collaborateurs de l’Hospice général, il ne s’agit pas de chiffres statistiques mais de réalités humaines. Chaque individu a son propre parcours qu’il est nécessaire de comprendre afin d’en distinguer les fragilités – état de santé, situation familiale, ressources financières, emploi ou logement – pour mieux l’aider ensuite et lui offrir, dans la mesure du possible et toujours dans le respect de la dignité, des perspectives d’avenir hors de l’assistance (Girod, 2013

139 Cette observation a été rendue possible lors de notre recherche menée en 2016-2017, consacrée à l’outil du CASI. En effet, nous avions pu obtenir différentes informations sur cet outil via le site de l’HG. En voulant récupérer la source, nous avons alors constaté que les documents en question avaient disparus.

p.3) – « La progression constante du nombre de personnes à l’aide sociale depuis maintenant six années consécutives ne s’explique plus par la conjoncture économique, qui est demeurée bonne à Genève comme en Suisse. Elle est bien davantage liée à des causes structurelles et sociétales : le report des charges sociales de la Confédération vers les cantons et les communes, le resserrement de l’accès à l’assurance-invalidité ou des indemnisations de chômage ont eu un impact considérable. Mais plus graves encore sont les difficultés générées par la hausse du nombre de divorces, de ménages monoparentaux, des situations de rupture chez les jeunes et du manque de formation » (Girod, 2014, p.3) - « 2015 n’a épargné personne. Ni les couches défavorisées, ni les populations fuyant les guerres, la misère, le désespoir, ni les travailleurs sociaux, en bout de chaîne » (Girod, 2015, p.5) :

Dans les extraits ci-dessus, on retrouve en effet deux éléments importants : la réaffirmation des valeurs propres au travail social (écoute, reconnaissance, respect de la dignité), et la formulation des causes structurelles, ces dernières permettant d’expliquer l’aggravation des difficultés du public aidé. Par ailleurs, on notera que Girod, dans son propos, signifie que les procédures modernes d’objectivation (Desrosières, 2010) que sont les statistiques, largement utilisées au sein de l’HG, ne sont, en réalité, pas en mesure de véritablement prendre le pouls de la misère humaine. Alors que Cuénod défendait l’importance de se doter d’outils de mesure issus du monde de l’entreprise on observe, à présent, que l’on commence à s’en distancer¹⁴⁰. Timidement, certes, mais de manière suffisamment saillante pour que l’on s’autorise à émettre l’hypothèse qu’un nouveau « revirement » institutionnel est en marche à l’HG. On notera également que, depuis l’entrée en fonction de Girod, on fait référence aux AS, qui sont « en première ligne », de façon beaucoup plus systématique. On peut alors supposer que les dirigeant.e.s de l’HG n’ont pas été insensibles aux enjeux relatifs à la souffrance au travail (découlant d’une perte de sens de l’activité, d’un excès de bureaucratie, de la surcharge de travail, d’une faible capacité d’action, etc.). Thématique, qui, depuis la fin des années 2000 a bénéficié d’une relativement grande visibilité.

En 2016, les auteurs présentent la « nouvelle approche » de l’HG, confirmant, au passage, le

« revirement » que nous venons d’évoquer :

« Dans ce contexte, une nouvelle approche intitulée « Faire autrement » a été développée. Elle doit, sur la base d’un modèle participatif et très concret de laboratoires d’idées et de tests pilotes, permettre de faire évoluer rapidement les méthodes de travail et simplifier les processus afin d’alléger la charge de travail administrative et donner davantage de temps aux collaborateurs pour effectuer leur mission d’accompagnement des usagers » (2016, p.6) – « Au printemps 2016, le conseil d’administration de l’Hospice général validait la nouvelle stratégie de l’institution Inventer l’Hospice général de demain qui permettra à l’Hospice général, acteur du mieux-vivre ensemble à Genève, d’inscrire son action de manière pertinente dans un environnement en pleine mutation […] Partant du constat que l’institution fonctionne bien, qu’elle dispose de collaborateurs motivés mais confrontés à une surcharge de travail importante et à des lourdeurs administratives, la direction a souhaité repenser le mode de fonctionnement général pour pouvoir garantir un service optimal aux bénéficiaires de l’Action sociale et de l’Aide aux migrants » (2016, p.8) – « Objectif premier : dégager du temps pour les travailleurs

140 On relèvera, par exemple, que le terme « tableaux de bord » apparaît pour la dernière fois dans le RA de 2012. Cela ne veut pas dire que ces « tableaux » ne sont plus utilisés, mais certainement que les auteurs, qui nous l’avons dit ont en partie assimilé les critiques portées en direction de la NGP, estiment qu’il n’est plus de « bon ton » de les mettre au centre des rapports. Notons également que la présence de tableaux statistiques est bien moindre que par le passé. A la place, on trouve beaucoup plus de photographies qu’auparavant. Photographies des employées (souriants) de l’HG, des bénéficiaires (heureux) en activité dans le cadre d’une mesure d’insertion, de femmes migrantes (motivées) en train de suivre un cours de français, etc. Comme déjà évoqué cependant, un autre rapport est spécialement dédié aux statistiques dès 2016.

sociaux afin qu’ils puissent se consacrer davantage à l’accompagnement social et moins au travail administratif. Ce faisant, l’Hospice général s’est lancé dans une grande réflexion et une vaste réforme qui change l’accompagnement des bénéficiaires, passant de la gestion par quota - nombre de dossiers par collaborateur, suivi uniformisé - à la gestion par flux où toutes les personnes sont suivies selon leurs besoins. L’Hospice général est également engagé dans un processus d’allègement de ses procédures administratives et bureaucratiques, toujours dans le même but d’efficience alors que le nombre de personnes précarisées augmente, tout comme la complexité de leurs problématiques […]

Avec un grand enthousiasme et à tous les niveaux, les collaborateurs se sont impliqués dans ce mouvement de rénovation simplement intitulé faire autrement. Un état d’esprit qui vise à transformer l’Hospice général, ses modes de fonctionnement et ses procédures, sa structure organisationnelle ainsi que ses méthodes de management. Depuis l’adoption de la nouvelle stratégie, plusieurs projets majeurs ont démarrés » (2016, p.9).

Dans ces extraits, on observe effectivement qu’une « petite révolution » est en cours à l’HG.

D’ailleurs, c’est bien le terme de « révolution » qui est mobilisé dans un article de la Tribune de Genève, qui paraît en 2017, et intitulé « l’Hospice général libère ses assistants sociaux »¹⁴¹ et dans lequel Girod note : « le nombre de dossiers a explosé, passant du simple au double en dix ans. Nous ne pouvions tout simplement plus fonctionner comme avant. Imaginez que nous avons aujourd’hui

D’ailleurs, c’est bien le terme de « révolution » qui est mobilisé dans un article de la Tribune de Genève, qui paraît en 2017, et intitulé « l’Hospice général libère ses assistants sociaux »¹⁴¹ et dans lequel Girod note : « le nombre de dossiers a explosé, passant du simple au double en dix ans. Nous ne pouvions tout simplement plus fonctionner comme avant. Imaginez que nous avons aujourd’hui