L’air du changement

L’année 1998 est tout d’abord marquée par un changement de direction. Après 20 ans à la tête de l’institution, Guy Perrot cède sa place à Robert Cuénod⁶⁷ (prend ses fonctions le 1^er octobre 1997), nommé par le Conseil d’État. Ce changement n’est pas anodin et, comme nous allons le voir, va impliquer un véritable « changement de ton » dans les RA. A ce titre, bien que l’HG soit chargé d’appliquer la politique sociale définie par l’autorité politique, il semble important de considérer que la « personnalité » des personnes dirigeantes joue également un rôle. Ainsi, dans les RA, on remarque que le « style Cuénod » diffère significativement de celui de son prédécesseur. Bien que les nouvelles modalités d’action présentées dans les RA dès 1998 ne soient pas l’œuvre de la seule nouvelle direction⁶⁸, il est cependant évident que Cuénod a fortement participé à « insuffler » une nouvelle manière de concevoir l’activité :

« Un travail considérable a été réalisé en 1998 à l’Hospice général. Sans négliger pour autant l’âme, c’est-à-dire l’action sociale, la priorité a été mise […] sur l’organisation, la gestion et les procédures.

En effet, le fonctionnement de l’Hospice général était devenu trop rigide et donc néfaste à la souplesse que requiert aujourd’hui un bon service public […] De vastes et importants défis ont été relevés […] la direction générale […] s’est fixé les objectifs suivants : le renforcement du rôle de l’action sociale, la réorganisation de l’institution, l’amélioration de la communication et de la gestion des moyens financiers mis à disposition de l’institution, la démarche « tableaux de bords ». L’ensemble de ces

67 Dans un article du Temps de 1997, on apprend que Cuénod a une première formation de dessinateur architecte et a, par la suite, réalisé une licence en psychologie. Après ses études, il a occupé différents postes dans le secteur administratif avant d’être à la tête de la direction générale de l’action sociale. Article récupéré de : https://www.letempsarchives.ch/page/JDG_1997_07_05/24

68 En 1998, on apprend notamment que l’État a demandé à l’HG de réviser ses procédures : « L’inspection cantonales des finances et l’organe de contrôle ayant émis un certain nombre de remarques à propos des procédures de l’institution, la direction générale en a fixé la rédaction et la mise à jour comme l’un de ses objectifs prioritaires (1998, p.5).

projets engage l’Hospice général dans une voie qui doit lui permettre d’affronter l’avenir avec des moyens plus efficaces […] Elle exige beaucoup d’efforts de la part de chacun. Elle demande, surtout une volonté sans faille des collaborateurs […] de travailler ensemble pour placer le client au centre de la démarche. […]. D’autres défis attendent l’Hospice général […] Nous devons poursuivre le travail entrepris cette année. Nous devons nous doter d’outils simples, adaptables, qui permettent à l’institution de tenir son rôle. Nous devons […] avoir le souci constant de la qualité » (Cuénod, 1998, p.1).

En premier lieu, on remarque que Cuénod signifie explicitement que l’HG est en train de faire « peau neuve ». Si nous avons déjà pu identifier les prémices de cette réorganisation dans les rapports précédents, celle-ci se confirme formellement dès 1998, puisqu’il ne s’agit plus « de dire ce qu’il est nécessaire de faire » mais de « dire ce qui a été fait »⁶⁹. Cuénod se montre d’ailleurs critique à l’égard de l’ancien système, qu’il identifie comme rigide et obsolète. Par son propos, le nouveau directeur montre que l’HG a assimilé les vives critiques qui, un peu avant cette époque, avaient été portées à l’encontre de l’organisation du travail (Boltanski & Ciapello, 2014 ; Divay & Gadea, 2008). Cuénod formule en effet une critique connexionniste en direction du monde industriel. Bien que les compromis de type industriel/connexionniste soient courants (la NGP en est un bon exemple), le monde connexionniste s’oppose aux modèles « bureaucratiques » alors identifiés comme trop rigides. Notons cependant que, tout en défendant des grandeurs connexionnistes (souplesse, adaptation, flexibilité), Cuénod met principalement en avant des grandeurs et des objets propres au monde qu’il entend critiquer. En effet, ce dernier explique que l’institution fait en sorte de développer des moyens efficaces, raison pour laquelle la priorité a été mise sur la gestion, les procédures, et la fixation d’objectifs. Plus loin, il évoque même la mise en place de « tableaux de bord », qui ne sont autres que des outils d’évaluation censés mesurer la performance de l’institution à l’aide d’indicateurs prédéfinis.

A notre sens, il s’agit ici du premier passage qui rend vraiment compte d’un vrai « tournant managérial » au sein de l’HG⁷⁰, puisque Cuénod met bien avant : (1) la volonté de l’institution d’être plus efficiente grâce à la mise en place de nouveaux outils « simples et adaptables », (2) l’importance de développer un management plus « souple », ainsi que le souci de (3) rendre l’HG plus transparent dans son fonctionnement et ses dépenses, cela afin (4) d’être en mesure de rendre des comptes sur la qualité et les coûts des prestations sociales. Notons également que, pour la première fois, les personnes touchant l’aide sociale sont nommées « clients », ce qui nous permet d’identifier que les grandeurs marchandes, qui jusqu’ici avaient été reniées⁷¹, trouvent désormais une place dans les ordres de justifications de l’HG.

69 Avant 1998, rappelons-nous, Perrot évoquait déjà l’importance de définir des priorités, de trouver de nouveaux moyens et méthodes, de mettre en place une gouvernance par objectif etc. Mais c’est seulement à partir de 1998 que l’on constate une vraie expansion de ces nouvelles formes techniques.

70 Bien que nous ayons pu observer la mise en place de nouveaux moyens pouvant être rattachés à la NGP avant cette période (outils de rationalisation, quantification de l’activité), l’année 1998 marque un tournant en cela que la généralisation de ces nouveaux dispositifs est au centre des RA. En outre, l’année 1998 est marquée par des changements sémantiques significatifs au niveau du discours des auteurs (langage plus formaté, appauvrissement du registre lexical).

71 Tendance qui se confirme en 2000, année qui marque la généralisation des « contrats de prestations » entre l’HG et « des organismes spécialisés dans l’insertion » (2000, p.4), cela « dans la perspective de faciliter les moyens d’insertion des clients » (p.4). Plus concrètement, cela signifie que l’HG va charger d’autres organismes privés de fournir des prestations préalablement définies (insertion, intégration sociale, formation, etc.). En

« déléguant » désormais une partie des tâches qui lui incombaient jusqu’alors (bien que sous d’autres formes), on comprend que l’HG va alors commencer à œuvrer sous des conventions marchandes, vis-à-vis desquelles, nous l’avons vu, il se montrait au début des années 1990 encore relativement critique. En effet, l’outil du contrat de prestations implique que l’État (via l’HG) va lancer un appel d’offre afin de mettre les différentes structures en

Par ailleurs, dans le passage ci-dessus (et dans la suite des RA), le glissement sémantique est ostensible. Selon nous, on peut même parler d’un vrai moment de « rupture » lexicale puisque comme l’atteste notre tableau répertoriant l’occurrence d’une série de mots renvoyant au langage dit

« managérial », on voit apparaître, à cette période, des notions qui, par le passé, étaient complétement absentes, ou dont la présence était relativement dérisoire. Ainsi, dès 1998, les termes « adapter »,

« développer », « efficacité », « projet », « gestion », « qualité », « procédure », « objectif »,

« contrôle » apparaissent, pour ensuite devenir quasiment systématiques dans les rapports qui suivent (voir tableau annexe).

Voici différents passages qui rendent, semble-t-il, bien compte des transformations qui sont en train de s’opérer, comme de l’apparition de nouveaux procédés rhétoriques :

« Pour la nouvelle législature 1998-2001 et dans le cadre de la réorganisation de l’institution, la direction générale et le Comité directeur se sont fixé les objectifs suivants : Redynamiser l’institution en mettant en place […] une gestion transversale des activités et un renforcement des rôles opérationnel des services par une meilleure délégation des responsabilités […] Doter l’Hospice général d’un système de pilotage destiné à diriger l’institution, en permanence, vers les objectifs qu’elle poursuit […] Orienter l’institution vers une démarche « qualité » entre autres en engageant les collaborateurs de services dans la définition de « projets de service », en valorisant le personnel par son implication […] par la certification qualité des procédures vitales de l’institution, et par l’introduction d’un contrôle de gestion » (1998, p.4) - « Toujours dans le processus de la nouvelle organisation de l’aide sociale et dans le cadre de la mise sur pied du dossier unique, les objectifs principaux pour 2000 seront les suivants : rendre l’organisation des secteurs plus efficace […] et cibler au moyen d’outils performants l’aide sociale de chaque CASS » (1999, p.9) – « l’Hospice général entre désormais dans l’avenir, doté de moyens permettant une grande capacité d’adaptation, de mobilité et de visibilité, nécessaire face aux futurs défis qui lui sont lancés » (Cuénod, 1999, p.3) -

« Lancement de la démarche Projets de service : La démarche vise à clarifier les missions de chacun, améliorer les prestations, dynamiser les actions, motiver l’ensemble des collaborateurs vers des objectifs adaptés aux situations […] Les outils statistiques, les tableaux des bords, le contrôle de gestion sont des moyens devant permettre d’être plus efficaces […] le contrôleur de gestion qui pilote la démarche a coordonné et formalisé tous les indicateurs, favorisé leur développement et leur mise en place, apporté l’aide nécessaire aux différents chefs de service et assuré le suivi de l’ensemble du projet » (1999, p.4).

(2000, p.6) (2000, p.6)

concurrence. Par la suite, il optera pour celle qui semble la plus à même d’offrir le meilleur service. Les attentes réciproques seront alors négociées et les objectifs principaux, et autres indicateurs quantitatifs, établis.

Finalement, les mandataires seront rétribués. Le but de l’État, en ouvrant la concurrence à ces mesures d’insertion, est notamment de faire baisser les coûts de l’aide sociale.

Tâchons à présent de décortiquer ces quelques passages : formules qui vont toutes dans le sens d’un « progrès », d’un « accroissement de l’efficacité », d’une

« conscience accrue des coûts », d’une « attention envers les clients », etc. L’esprit se veut par ailleurs plus « volontariste » (on relève les défis, on s’implique) et les inquiétudes, qui auparavant occupaient une place importante dans les RA, ne sont plus évoquées. On repère ainsi bien la puissance de cette nouvelle façon de raconter l’activité, qui semble lisser les conflits, les paradoxes et les apories du monde commun⁷².

Les passages évoquant la mise en place de système de pilotage, tableaux de bords et autres contrôles de gestion, tout comme la rubrique « outils d’aide à la décision », nous permettent ainsi de prendre la mesure des nouvelles formes d’expertises légitimes qui sont en train de s’ancrer au sein de l’HG.

Désormais, ce qui semble compter, c’est que les dispositifs soient performants et permettent de donner une vue d’ensemble sur l’activité institutionnelle (et donc sur les pratiques professionnelles). Il est par ailleurs frappant d’observer que les nouvelles finalités institutionnelles, et la mise en œuvre de ce nouveau management, sont présentés d’une façon très « décomplexée » par les auteurs. C’est-à-dire que leur légitimité, à ce moment, n’est pas véritablement discutée. Tout au plus, on peut lire que les nouvelles modalités d’actions sont introduites « dans l’unique souci de pouvoir établir une vision claire des prestations, de leur évolution et ainsi de prévoir les moyens nécessaires pour répondre aux besoins des personnes qui s’adressent à l’Hospice général » (1999, p.4). Notons, cependant, que les auteurs semblent anticiper d’éventuelles critiques pouvant être portées à l’encontre de ces changements - dont plus notamment celles susceptibles d’être assénées par les assistant.e.s sociaux.ales - ceux-ci signifiant effectivement que : « la pratique sociale est mise à rude épreuve, tiraillée entre les nouvelles contraintes et l’éthique professionnelle. Ces aspects nous ont poussés à créer une commission d’éthique [...] chargée de veiller à ce que les procédures, interventions et différentes pratiques en vigueur au sein du service soient appliquées en conformité avec les règles éthiques suivies dans les professions concernées »⁷³ (1998, p.14).

A cette période, on a donc surtout l’impression que les auteurs nous proposent une « recette miracle » qui va permettre à l’HG de fonctionner de façon optimale, quand bien même le financement de l’aide

72 L’émergence d’une nouvelle « culture » institutionnelle soutenue par ce lexique spécifique est d’autant plus flagrante que ses effets sont perceptibles dans les propos de Torracinta qui, pourtant, nous avait habituées à un parler plus « frontal » trouvant le plus souvent racine dans des principes de nature civiques :

« Adapter l’HG à une politique sociale en pleine mutation : L’HG est appelé à s’interroger sur son rôle et le sens de ses missions afin de mieux les assumer et les justifier […] L’Hospice général s’est profondément réorganisé ces dernières années. Tout en préservant les valeurs qui conduisent son action et légitiment son intervention, il s’est doté d’outils de gestion lui permettant d’être plus efficace et d’assurer avec souplesse des prestations de qualité […] C’est ensemble, dans le respect de la personnalité de chacun et dans le cadre de la politique définie par l’État, que nous saurons mieux agir contre la pauvreté et l’exclusion (Torracinta, p.2, 1999). Ces propos sont d’autant plus intéressants que Torracinta nous signifie, quelque part, que le « changement de cap », pris par l’HG, répond à un besoin de justification de son activité (auprès du politique, des citoyen.ne.s, etc.).

73 Notons que les auteurs ne nous renseignent pas sur la nature de ces « règles éthiques ».

sociale est mis à mal et l’augmentation des bénéficiaires sans précédent⁷⁴.

Dans les passages juste cités, transparaît davantage la logique connexionniste qui sous-tend également ces nouveaux dispositifs. L’organisation verticale de l’institution semble en effet vouloir être abandonnée pour laisser place à une organisation a priori plus horizontale⁷⁵. En l’occurrence, on voit se généraliser la logique de la gestion par projet, alors présentée par les auteurs comme un moyen de

« déléguer les responsabilités » aux agents de terrain et de les rendre plus autonomes ». A nouveau, cela nous montre que l’HG semble avoir intégré la « critique artiste » des années 1970-80 qui s’attachait à dénoncer le manque d’autonomie des travailleuses et des travailleurs tout en demandant simultanément davantage de responsabilités et de possibilités créatives (Boltanski & Ciapello, 2011).

En l’an 2000, le message de Cuénod rend compte de façon absolument exemplaire des nouvelles normes institutionnelles :

« Les principes majeurs de l’action sociale : Tout au long de son histoire, les actions accomplies par notre institution l’ont été autour de trois principes forts : la responsabilité, l’autonomie et le lien social.

C’est autour d’eux, avec eux, que s’incarne notre mission. Chacun de nous, à la place que nous occupons – quelle que soit celle-ci – s’engage à travers ces principes et les engage vis-à-vis des usagers. Pour réaliser notre mission nous nous sommes donné un certain nombre d’objectifs. Pour atteindre ceux-ci, je demande à chacune et chacun de mettre en œuvre ces trois principes de l’action sociale. Aujourd’hui, la responsabilité de chacun de nous est engagée, dans son cahier des charges, dans les objectifs de l’Hospice général, du service, dans ses objectifs personnels. Je veux que la part de cette responsabilité s’incarne dans l’organisation, dans le management, par une autonomie qui favorise le développement de chacun et chacun à sa place de travail. C’est la part importante de la délégation qui doit se réaliser au travers d’un lien de confiance. L’autonomie elle-même n’est rien sans la responsabilisation qui est à la mesure de nos dépendances. C’est l’interdépendance qui est constitutive du lien social […] Chaque acteur social a son rôle à jouer […] A nous de relever les défis que la société nous pose et particulièrement ceux qui, aujourd’hui, nous sont posés. Pour cela je compte sur l’engagement de chacune et chacun » (Cuénod, 2000, p.3).

Dans ces propos, on remarque que l’accent est principalement mis sur l’autonomie, la responsabilité, l’engagement de chacun, etc. Ce qui frappe, c’est que Cuénod présente ces principes comme les valeurs phares et même historiques de l’HG et de l’action sociale. Or, il s’agit là de valeurs complétement nouvelles qui jusqu’alors étaient étrangères à l’institution. D’ailleurs, on se souvient de Duriaux qui, en 1991, signifiait que depuis 450 ans l’HG incarnait les mêmes valeurs, à savoir le service à autrui et la solidarité (Duriaux, 1991). Pour autant, Cuénod « substitue » ces principes moraux de nature civique à des principes connexionnistes qu’il présente alors comme étant les principes « historiques » de l’institution.

Dans ses propos, on saisit donc que chacune et chacun, à son niveau, est désormais chargé.e de mettre en œuvre des projets, d’atteindre des objectifs, d’être performant.e, etc. Et c’est précisément grâce à ce

74 Relevons que les auteurs signifient que « grâce aux outils de pilotage » il a été possible de « développer un argumentaire capable de fournir des données chiffrées expliquant l’augmentation de l’assistance » et ainsi demander « 33 postes supplémentaires au Grand Conseil » (1999, p.5). On remarque alors de quelle façon ces outils statistiques sont légitimés du fait qu’ils permettent de produire « des chiffres incontestables » (Desrosières, 2010, p.21) susceptibles de convaincre, ici le politique, à prendre les décisions requises.

75 Différentes études ont montré que bien souvent la verticalité reste de mise, à la différence qu’elle est devenue plus « indirecte », les intervenant.e.s sociaux et autres chef.fe.s de service étant désormais invités à pratiquer l’autocontrôle (Parazelli & Ruelland, 2017).

nouveau management par objectif, qui octroie plus d’« autonomie » et de « responsabilités » aux agents, que l’HG entend être plus efficient. Avec ce nouveau modèle censé autonomiser les individus, on comprend que l’autorité est alors en train de se déplacer (Boltanski & Chiapello, 2011) vers les agents « Chacun s’engage […] quelle que soit [sa] place […] dans ses objectifs personnels ». Ce qui cependant s’avère à nouveau particulièrement paradoxal, dans les propos de Cuénod, c’est que tout en défendant une vision connexionniste du monde (implication, autonomie, confiance et engagement), les outils de gestion qui sont mis en place, à cette période (présentés dans les passages précédents), s’inscrivent surtout dans une grammaire politique industrielle, les auteurs les présentant essentiellement comme capables de rationaliser efficacement les activités futures (Boltanski &

Thévenot, 1991 ; Boltanski & Chiapello, 2011).

Au travers les différents passages que nous venons de décortiquer, on saisit combien le mouvement de modernisation de l’HG s’avère être le résultat d’un nouveau compromis reposant sur différents biens communs, à savoir ceux qui motivaient les politiques nationales d’après-guerre (civiques/industriels) et ceux qui promeuvent désormais des principes connexionnistes et marchands (Breviglieri, 2008).