1.2 LES CONDITIONS D'EMERGENCE DES GRANDS ENSEMBLES DANS LES AGGLOMERATIONS D'ANGERS ET DU
NOMBRE DE LOGEMENTS EDIFIES DANS LA ZUP DES SABLONS ET LA VILLE DU MANS ENTRE 1965 ET 1974:
0 500 1000 1500 2000 2500 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974
ZUP des Sablons Ville du Mans
Sources: LEGROS-1979.
La ZUP des Sablons se divise en deux grands secteurs bien distincts, de part et d'autre d'une rocade. L'est apparaît plus vert et moins densément peuplé. L'ouest est plus complexe dans son organisation et plus minéral. Cette dissymétrie est/ouest est également fonctionnelle. L'est s'affirme davantage au plan de ses équipements socioculturels et de loisirs. L'ouest cristallise les fonctions commerciales, administratives ainsi que les principaux services de la ZUP. L'ensemble Bellevue forme une zone urbaine assez composite, résultat du développement de l'agglomération mancelle, et de la commune de Coulaines. Le grand ensemble construit en 1959-1960 compte plus d'un millier de logements et constitue un ensemble de taille moyenne, bénéficiant d'un bon équipement de base et de la proximité de Coulaines.
Allonnes et sa ZUP Chaoué/Les Perrières, située au sud de l'agglomération et comptant plus de 2 000 logements, est indissociable de l'histoire urbaine et industrielle mancelle. Elle fut le réservoir de logements du Mans au début des années 60, et ce, malgré les constructions importantes des années 50 dans les quartiers de Ronceray-Glonnières et de Bellevue (Coulaines), et plus tard, dans celui des Sablons.
Dès la fin des années 70, la population des grands ensembles, et la population HLM d'une manière générale, possèdent un profil déjà bien identifié qui se différencie nettement du profil du manceau moyen. La population résidante y est plus jeune que dans l'ensemble de la ville du Mans et les populations âgées, logées en HLM, sont moins nombreuses: ces caractéristiques se retrouvent dans les cités HLM de toutes les agglomérations françaises.
AGE DES POPULATIONS RESIDANTES EN 1975 (en %): Moins de 25 ans 25/35 ans 35/45 ans 45/55 ans 55/65 ans Plus de 65 ans 0 5 10 15 20 25 30 PARC HLM VILLE DU MANS Sources: LEGROS-1979.
Les situations matrimoniales hors mariage, qui se multiplient aujourd'hui, étaient alors relativement nouvelles, et encore marginales par rapport à la part des couples mariés: 61% des couples mariés pour 5% seulement de concubins, 9% de ménages divorcés ou séparés et 14% de célibataires. Il y avait, déjà, très peu de résidents cadres supérieurs ou exerçant une profession libérale; la structure socioprofessionnelle était surtout composée d'employés et d'ouvriers (64,5%). Dans la dernière période, ces deux catégories se sont toutes deux effacées au profit des inactifs, et des personnes exerçant un emploi précaire surtout. La ségrégation sociale au sein même du parc HLM, avait pour origine la spécialisation des catégories de logements: logements d'urgence, où l'on relevait une présence importante de retraités et d'inactifs, Immeubles à Loyers Normaux (ILN) et Immeubles à Loyers Moyens (ILM) aux plafonds de ressources plus élevés, qui concernaient donc des catégories sociales plus aisées. Finalement, dans les années 70, les quartiers à la fois jeunes, à dominante d'employés et d'ouvriers, avec une plus forte proportion de population étrangère, sont déjà les grands ensembles. Ce qui différencie nettement cette période, de celle que nous connaissons, c'est bien l'importance des mouvements qui animent alors le parc HLM. La période se caractérise, en effet, par une évasion importante de population qui accède à la propriété d'un logement, souvent en périphérie. Cela étant, en 1978 la demande de logement HLM est déjà telle que seulement un quart de celle-ci est satisfaite (35% datent de moins de 3 mois, 21% de 3 à 6 mois et 23% de 6 mois à 1 an). Le quartier des Sablons est le plus demandé; il enregistre plus d'un tiers des demandes à lui tout seul. Les groupes du nord du Mans comme Bellevue fixent davantage les populations, et il est souvent difficile d'y obtenir un logement. Ceux du sud et du sud-est sont au contraire les plus instables.
1.2.1.1- La "question du logement" au Mans aujourd'hui
Au Mans, le Programme Local de l'Habitat (PLH) a mis en évidence à l'échelle locale la nature et le volume des recompositions résidentielles de la dernière décennie. Il a permis d'établir un véritable bilan de l'habitat sur l'agglomération du Mans45.
Partout en France, les PLH ont d'ailleurs considéré la question du logement dans sa globalité. Ils ont présenté l'intérêt d'un champ d'intervention élargi: celui de l'agglomération ou du bassin d'habitat (DELARUE-1992). Au nombre de trois cents, et lancés en 1983, ils sont pour les deux tiers d'entre eux intercommunaux46. Les enjeux des PLH ont concerné le développement du parc HLM et l'amélioration de la qualité de la vie dans les quartiers, notamment les grands ensembles. C'est la Loi d'Orientation sur la Ville (-LOV- de juillet 1991), qui a donné un rôle central aux PLH en les définissant comme un des outils privilégiés de mise en œuvre opérationnelle des concepts de diversité de l'habitat localement, et de mixité sociale. Les PLH sont cependant antérieurs à la LOV; ils ont été créés par la loi de décentralisation de 1983. Celle-ci a donné aux communes la possibilité d'exprimer leurs priorités en matière d'habitat, notamment en faveur des personnes mal logées ou défavorisées (DELARUE-1991), et leur compétence en matière d'urbanisme. Finalement, les PLH ont permis
de dresser un bilan et d'analyser localement le fonctionnement du marché du logement. Les programmes ont aussi présenté l'intérêt d'installer un dispositif de suivi: fichiers communs de la demande, commission d'attribution.
Au Mans, le PLH a mis en évidence un certain nombre de points positifs. D'une part, Le Mans jouit d'un marché du logement sans tension importante; il ne connaît pas non plus de sous-tensions extrêmes, ni de vacance excessive. D'autre part, quelques segments du marché sont dynamiques, notamment le marché du logement d'occasion. Parmi les points négatifs, on assiste à une migration importante des familles jeunes: vingt cinq/quarante ans avec enfants; cette évasion de population s'effectuant en direction des communes extérieures à la Communauté Urbaine du Mans (CUM)47. Pour retenir ces familles, les politiques n'ont eu de cesse que de relancer l'accession sociale. Par ailleurs, on constate une spécialisation résidentielle de plus en plus évidente des communes de la CUM, qui va à l'encontre du principe de solidarité intercommunale. Mais les concentrations de parc social au Mans (de même qu'à Allonnes et à Coulaines) sont le résultat de l'histoire urbaine de l'agglomération. Cette spécialisation a pour corollaire l'émergence de puissants mécanismes ségrégatifs et le manque de diversité de l'offre à l'intérieur de chaque commune. La pauvreté et les inégalités sociales progressent dans le parc social. Leur concentration dans les grands ensembles s'explique aussi par la disparition du parc privé inconfortable qui jouait également un rôle de parc social. Ces ségrégations seraient sans doute atténuées si une répartition équilibrée avait réellement cours, et si la prise en charge des familles en grande difficulté se réalisait à des
45 Sources: Principales étapes du PLH, Programme PLH de la CUM, Rapport de travail, 1994.
46 Sources: Villes, Démocratie, Solidarité: le pari d'une politique, Rapport de préparation du XIème Plan, La Documentation
Française, Collection des Rapports Officiels, 1993, 238 pages.
47 C'est en 1972 que sept communes périphériques se groupent autour de la ville-centre pour constituer une Communauté
échelles plus vastes (département, bassin d'habitat et communes mêmes de la CUM), plutôt qu'à des micro-échelles comme c'est le cas.
Le PLH a permis, là était sa première vocation, de faire le tour de la "question du logement" au Mans et d'évaluer les priorités. Il a prévu des actions sur tous les segments du parc: relancer au Mans l'accession neuve, conserver le parc ancien de logements locatifs privés48 et y développer les T3 et T4, restructurer et requalifier les quartiers d'habitat social par la réhabilitation, diversifier l'implantation géographique du parc locatif social neuf et renforcer l'accession dans le parc existant, promouvoir l'accès aux logements des plus démunis en répartissant l'offre géographiquement et en faisant jouer son rôle de parc social au privé. En 1986, ce dernier ne représentait au Mans qu'un dixième du parc locatif social, la moitié en collectif et l'autre en individuel (seul parc locatif individuel de la commune d'ailleurs). Il a augmenté au Mans et diminué ailleurs dans le département de la Sarthe. Ce parc locatif privé est davantage composé de petits logements (30,8% de T1 et T2 contre 23,6% dans le parc locatif public), il compte également plus de grands logements (17,6% de T5 et T6 ou plus contre 8,3% pour le public). En 1991 et 1992, un programme départemental spécifique a financé l'amélioration de quarante quatre logements locatifs privés pour les ménages défavorisés.
Un des grands axes prioritaires du PLH a concerné les "chaînons manquants" de l'offre: logements d'urgence, logements adaptés aux populations "défavorisées", locatif intermédiaire (entre locatif social et privé), logements étudiants, logements pour personnes âgées dépendantes, accession sociale. Les mesures nécessaires à une harmonisation entre offre de logements et demande sont devenues une priorité. Le PLH était, par ailleurs, fondé sur l'idée que diversifier l'offre sous-tendait un élargissement territorial de l'action: agir à l'échelle de la CUM, rechercher un meilleur équilibre entre les différents quartiers et les différentes communes de l'agglomération, poursuivre les efforts de requalification des grands ensembles dégradés et rechercher le meilleur équilibre habitat/activités.
Le PLH a constitué un formidable outil de mise au point sur la situation locale du logement social et sur l'état de ce parc. Les diagnostics ont mis en évidence la concentration plus importante de population défavorisée dans les quartiers d'habitat social. Le PLH a été l'occasion de proposer la gestion et le suivi de l'occupation sociale et de la demande grâce, notamment, à l'observatoire local de l'habitat, qui établit une cartographie sociale aussi fine que possible en utilisant les fichiers de demandes sociales et les bulletins annuels du marché du logement.
Le PLH a également traité de la dédensification et de la possibilité qu'elle offre de diminuer la promiscuité et donc de réduire les tensions qui en découlent: par exemple dans les groupes Artois/Monts d'Arrée ou Jean Bart. L'ensemble des opérations engagées dans ces groupes sera achevé vraisemblablement fin 1997. L'état de vétusté, notamment de l'isolation, et les infiltrations avec des phénomènes de condensation, étaient à traiter impérativement. Lors d'une consultation publique le quinze novembre 1995, les habitants se sont exprimés directement sur l'aménagement de loggias, sur le remplacement des robinetteries, sur la réfection des installations électriques et des sols mais également sur le changement de portes pallières avec clé de sécurité.
48 Cf: L. VERRE, mai-juin 1991, La production de logements dans les villes de l'Ouest de la France: 1975-1990, mémoire
Les objectifs qualitatifs du PLH s'ajoutent à une série d'objectifs quantitatifs spatialisés. Ainsi, dans le centre-ville du Mans, 350 logements sociaux programmés ou en projet sont répartis selon une typologie très rigoureuse (10% de logements individuels, 10% de logements intermédiaires et 80% de logements collectifs). Dans les quartiers péri-centraux, les potentialités foncières permettent d'envisager la construction de 650 logements dans les secteurs Gare-Sud et Batignolles, 590 dans ceux des Sablons et de Pontlieue, 250 aux Maillets et à Bellevue et 880 sur la rive droite de la Sarthe (la moitié d'individuels et d'intermédiaires et la moitié de collectifs). Un certain nombre de programmes est prévu dans les quartiers intermédiaires entre Le Mans et les communes périphériques: 1 800 logements dans le secteur Université, 100 logements à Vauguyon et 100 autres dans le secteur Villaret-Meslier. Dans les communes de la CUM, 900 logements nouveaux sont envisagés. Au total, sur une période de cinq ans, l'offre potentielle pourrait avoisiner les 6 000 logements sans compter les opérations privées. La périphérie nord du Mans apparaît la plus dynamique en matière de constructions. Sauf à Allonnes, tous les bassins périphériques ont des chiffres supérieurs à la moyenne départementale. Dans le département de la Sarthe, le parc de résidences principales a augmenté de 8,4% entre 1982 et 1990 passant de 178 823 à 193 859 logements49. C'est dans le bassin du Mans que cette croissance est la plus forte: 11,4%, et dans les périphéries du Mans elle atteint des scores importants: 29,7% à l'ouest, 21,7% au nord, 21,2% au sud et 15,3% à l'est.
Le marché du logement collectif reste concentré au Mans. Depuis quelques années, les ventes de l'accession neuve en collectif connaissent une baisse. Cette baisse peut s'expliquer par la concurrence de l'accession ancienne, la baisse d'attractivité des PAP et le mauvais contexte dans lequel se trouve l'emploi. Les accédants s'orientent, pour l'énorme majorité d'entre eux, vers l'accession dans l'ancien et essentiellement en individuel. L'accession demeure, malgré tout, une des aspirations fortes des ménages locataires.
49 Sources: Observatoire du logement de la Sarthe, Bulletin N° 15, DDE de la Sarthe-Service observatoire du logement,
1.2.1.2- Le parc locatif social au Mans
Au Mans, c'est en 1927 que se constitue l'Office Public d'Habitation à Bon Marché (OP d'HBM). Après-guerre, Le Mans se trouve, comme beaucoup de villes identiques, dans une situation de pénurie de logements. Crise aggravée par le fait que l'initiative privée dans le domaine de la construction est demeurée très réduite, presque nulle durant de longues années. Pendant la période de reconstruction, Le Mans se dote d'un SDAU qui prévoit l'édification des grands ensembles HLM. Aujourd'hui, un regard porté sur le PLS au Mans permet de constater que son poids est loin d'être négligeable; il représente 28% du parc de logements au Mans50. Le logement collectif, d'une manière générale, tient d'ailleurs une place particulièrement importante dans le département par rapport à l'ensemble de la région.
% de logements locatifs sociaux par rapport au parc de résidences principales
0 10 20 30 40 50 60 LE MANS
ALLONNES COULAINES Reste de la CUM BASSIN D'HABITAT DU MANS Reste SARTHE Total SARTHE REGION PDL
Moyenne française: 16,4%, Moyenne des U.U de plus de 20 000 habitants: 21,8%.
L'agglomération mancelle toute entière compte un parc locatif social très important: au total la CUM comprend 29% de Parc Locatif Social (PLS), la moyenne française se situant autour de 16,4%51. La politique en faveur du logement social constitue depuis longtemps une véritable priorité pour les élus (BOULARD-1994)52.
La géographie du parc locatif du Mans indique qu'il se situe de manière assez concentrée dans certaines zones: au nord Les Maillets et Bellevue, dans le quart sud-est de la ville, Allonnes en concentre 12% alors que la population d'Allonnes représente 8% de la population de la CUM. A l'échelle du bassin d'habitat du Mans, le parc locatif social représente en 1986, 22,8% des résidences principales.
CARTE N°7:
51 Sources: Principales étapes du PLH, Programme PLH de la CUM, Rapport de travail, 1994.
52 In Enquête sur le logement II. Les Organismes d'Habitations à Loyers Modérés, Cour des Comptes, Rapport au président
Fin 1986, la composition du parc était la suivante: 16,6% de logements PLA surtout importants dans le quart sud-est du Mans, 32,6% de logements HLM non conventionnés (qui ont vu leur part diminuer fortement mais qui restent malgré tout présents dans le quart sud-est encore), enfin la moitié de logements HLM conventionnés c'est-à-dire ouvrant droit à l'APL (Cf: Repère N°3). L'observation des types de financement53 indique que les HLM Ordinaires dominent à Allonnes (96% et 82% à Coulaines).
PARC HLM PAR TYPE DE FINANCEMENT AU 1/01/1993 (en %):
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
LE MANS ALLONNES COULAINES Autres
communes CUM Ensemble PLR/PSR HLM-O ILM/ILN PLA Autres
Sources: Document PLH-CUM-1993/enquête HLM-DRE-1993.
Tandis que le PLS des communes de Coulaines et d'Allonnes est géré dans sa quasi- totalité par l'Office Public Départemental d'HLM (OPD d'HLM), au Mans, c'est l'Office Public d'HLM de la CUM (OP d'HLM de la CUM) qui en est le principal gestionnaire.
A Allonnes, 98% des logements ont été construits avant 1975; c'est le cas pour 96% d'entre eux à Coulaines. Le parc HLM correspond donc, peu ou prou, à la période de construction intensive des grands ensembles dans les deux communes. Au Mans, 69% des logements datent d'avant 1975 et 15% des logements ont été construits récemment entre 1982 et 1990. 53 Sans entrer dans le détail des montages financiers, on rappellera simplement qu'il existe six sortes d'aides à la pierre: les
aides à la construction et à l'amélioration des logements locatifs sociaux grâce aux Prêts Locatifs Aidés (-PLA- en secteur HLM pour la plupart), les mesures d'aide à l'accession sociale à la propriété grâce aux Prêts d'Accession à la Propriété (PAP), les mesures d'aide aux opérations d'Amélioration de l'habitat par le biais des Prêts d'Amélioration de l'Habitat (PAH) et de l'Agence Nationale pour l'Amélioration de l'Habitat (ANAH), et enfin les primes aux détenteurs de comptes et Plans d'Epargne Logement (PEL) et bonifications d'intérêts pour certains PLA et PAH.
Dans les cinq autres communes de la CUM, le parc est plus récent; plus de la moitié des logements ont été construits après 1982.
Allonnes se caractérise par l'importance des populations anciennement installées; 85% des occupations datent, en effet, de plus de deux ans (un tiers date de plus de dix ans). Les taux de rotation dans le logement s'établissent autour de 13%. En 1992, les 336 sortants (soit 17,1%