44: dernier trimestre

premier trimestre 96 deuxième trimestre 96 1 126 932 1 022 82% 70 68 18% 30 32 49: dernier trimestre 95 premier trimestre 96 deuxième trimestre 96 642 450 489 76 64 55 24 36 45 53: dernier trimestre 95 premier trimestre 96 deuxième trimestre 96 271 241 215 66 58 52 34 42 48 72: dernier trimestre 95 premier trimestre 96 deuxième trimestre 96 392 335 401 72 62 55 28 38 45 85: dernier trimestre 95 premier trimestre 96 deuxième trimestre 96 564 516 626 80 74 71 20 26 29 Sources: AURA-1997.

La période 1975-1988 est marquée par l'émergence de la crise économique et ses retombées sur la réforme de 1977. En effet, la réforme du financement du logement avait été conçue indépendamment de toute perspective de crise. L'idée d'attribuer aux ménages, à ressources insuffisantes pour payer la totalité des loyers ou des mensualités d'emprunt d'accession, une Allocation Logement (AL) est ancienne: elle avait été mise en place dès 1948. On lui a juxtaposé en 1971 une Allocation Logement Sociale (ALS) pour la compléter dans certains cas. Mais, c'est la Loi du trois janvier 1977 qui donne véritablement à ces aides et à l'Aide Personnelle au Logement (APL) un rôle majeur.

Les aides à la personne sont essentiellement l'APL, l'ALF (Aide au Logement à caractère Familial) et l'ALS (Aide au Logement à caractère Social). Elles représentent la quasi-totalité des dépenses budgétaires en faveur du logement. Durant la période 1977-1993, on a assisté à la croissance des dépenses d'aide à la personne et à la réduction constante des dépenses d'aide à la pierre. Les aides à la personnes sont données directement aux ménages et calculées par rapport à leurs ressources. En 1991, l'ALF continue de concerner 1 060 800 bénéficiaires dont 81% de locataires27_{. L'ALS, destinée à venir en aide à d'autres catégories de personnes que les} familles, mais caractérisées par le niveau modeste de leurs ressources, est toujours attribuée à des chômeurs, Jeunes Travailleurs (JT), handicapés, RMIstes. L'ALS a permis de renforcer la solvabilisation des étudiants. Ces mesures ont eu un impact important à l'échelle de la France, le nombre de bénéficiaires de l'ALS est passé de 750 000 en 1977 à 1 763 000 en 1993.

Toutes les aides à la personne n'ont pas été unifiées, comme la réforme le prévoyait, et l'APL n'a pas absorbé les autres aides antérieures. Victime de son succès, l'APL a même dépassé l'attente, et devient vite insupportable pour les pouvoirs publics. Les problèmes du logement concernent dès lors la correction de cette réforme de 1977, mais également, le renouvellement des outils d'urbanisme, la requalification des grands ensembles et de l'habitat ancien et la prise en compte de l'évolution des structures et des comportements familiaux: plus de logements, plus de grands et de petits logements, un secteur locatif prioritaire et un retour vers l'urbain. La question de la réhabilitation des grands ensembles devient également une priorité et dès 1977, les opérations Habitat et Vie Sociale (HVS) se multiplient. A l'échelle de la France, ces opérations ont concerné 95 000 logements répartis sur cinquante sites.

La dernière décennie, et toutes les années 80, voient véritablement s'imposer la notion de "Politique de la ville", qui se définit alors comme une politique de "l'objet urbain" au sens large, et celle de Développement Social Urbain (DSU). En 1983, à la suite du rapport Dubedout (DUBEDOUT-1983), le concept de Développement Social des Quartiers (DSQ) vient relayer les opérations de réhabilitations HVS dans les grands ensembles, en postulant qu'un traitement global des quartiers s'impose. "Ensemble, refaire la ville" de H. Dubedout demeurera le rapport fondateur de la politique de la ville, qui devient dès lors une politique des quartiers en difficulté (ou "sensibles" -BEGAG & DELORME-1994-). Vaulx-en-Velin, Vénissieux restent des villes emblématiques de cette politique. En effet, la première prise de conscience du problème des grands ensembles s'est faite en même temps que se précisaient et se multipliaient les violences et les désordres urbains: en 1978 rodéos autos de Vaulx-en- Velin, dans l'été 1981 des incidents aux Minguettes, en banlieue lyonnaise puis à Marseille suivis très vite de Roubaix, Nancy et La Courneuve, en 1990 les émeutes de Vaulx-en-Velin à nouveau.

C'est à partir de 1991 qu'on prend l'habitude d'utiliser l'expression de "politique de la ville" pour désigner les différentes actions du DSU (Développement Social Urbain), et c'est à cette date aussi que la politique de la ville se constitue comme une politique nationale en tant que telle, dotée d'un Ministre (ESTEBE-1993). La politique de la ville relève alors de la compétence du Ministère des Affaires Sociales, de la Santé et de la Ville. Au niveau National, l'instance décisionnelle de la politique de la ville est incarnée par le Comité Interministériel des Villes (CIV) et l'instance de concertation par le Conseil National des Villes (CNV). L'animation et la mobilisation sont confiées à la Délégation Interministérielle à la Ville (DIV) et l'évaluation est du ressort du Comité National d'Evaluation (CNE) de la politique de la ville. Au niveau local, les préfets de région et de départements sont responsables de la 27 _{Sources: "Les aides personnalisées au logement", In Actualité HLM N°505, Revue éditée par l'Union Nationale des}

désignation d'un chargé de mission; les sous-préfets à la ville et l'ensemble des intervenants dans les quartiers constituent une deuxième catégorie d'acteurs locaux.

La politique de la ville s'est inscrite dans un cadre spatio-temporel caractérisé par une accumulation de désordres économiques et sociaux. Elle est à la fois complexe et multiple dans ses formes d'intervention. Chaque procédure contractuelle supplémentaire (chaque ministère ou presque a la sienne) a apporté une solution à un segment de problème, mais aussi un ajout nouveau à la complexité du système. C'est la raison pour laquelle le dispositif Contrat de Ville s'est imposé, car il propose de fondre les DSQ et toutes les différentes formes de contrats précédents. Il s'intègre dans une politique de long terme. Sans remettre radicalement en question les DSQ, les Contrats de Ville mettent en évidence leurs limites. Les Contrats de Ville sont surtout l'occasion de poursuivre les actions antérieures, basées sur le concept de "géographie prioritaire". Avec les Contrats de Ville, les DSQ sont non seulement simplifiés mais également élargis à l'ensemble des Communautés Urbaines (CU), communes ou agglomérations (au minimum). Ils apportent une dimension nouvelle au DSU, en changeant l'objet d'échelle: l'ensemble de la situation économique et sociale de la ville est désormais pris en compte. De 1989 à 1992, un Contrat de Ville avait été proposé de manière expérimentale dans treize villes ou agglomérations: parmi elles, Creil, Lille, Lyon, Marseille, Reims, Saint- Nazaire, Saint-Denis, Saint-Dié ou encore Toulouse. La procédure a été élargie dans le cadre du XIème Plan (1994-1998). Les Contrats de Ville sont au total deux cent quatorze et couvrent cent quatre vingt cinq sites nationaux sélectionnés par le CIV en juillet 1993. Leurs répartitions correspondent au rapport suivant: environ un en Ile-de-France pour trois en région28_.

La politique des Contrats de Ville s'est imposée dans une conjoncture spécifique: généralisation de la notion d'agglomération et injonction de l'Etat à l'intercommunalité, développement des Politiques Sociales Territoriales (PST), apparition d'administrations de missions et émergence d'une nouvelle catégorie de professionnels de la ville et du DSU. Avec les Contrats de Ville, il s'est agi de passer d'une "géographie prioritaire" (c'est-à-dire circonscrite aux quartiers sensibles) à une géographie pertinente, et adaptée aux situations locales (c'est-à-dire dépassant les limites des actions sectorielles).

Mesurer les effets de cette politique nécessite de disposer d'une information à une échelle fine. Le problème est d'obtenir cette information à l'échelle infra-communale. La création en 1991, à l'Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques (INSEE), de la mission "Villes" est née de ce besoin croissant d'informations statistiques29_{. Les} quartiers INSEE, définis lors des recensements de populations, ne constituent pas nécessairement un zonage de référence pertinent. Ainsi, par nécessité, chaque organisme intervenant sur le terrain procède à son propre découpage du tissu urbain, sans qu'il soit

28 _{Sources: "La lettre de Matignon"-13 février 1995.}

58 en Ile-de-France,

141 en régions métropolitaines, 15 dans les DOM-TOM.

29 _{A la demande de la DIV, l'INSEE avait procédé à l'îlotage des quartiers faisant l'objet de DSQ. L'exploitation du RGP}

1990 avait fourni pour ces périmètres des données sur les populations concernées et c'est finalement la mesure des écarts que présentaient ces quartiers avec leur agglomération de référence, à travers quelques indicateurs choisis (jeunes de moins de 19 ans, chômage, niveau d'études, etc), qui avait révélé l'importance des difficultés des populations. Les données étaient livrées pour les quartiers INSEE, le reste de la commune concernée, l'agglomération ou U.U, et enfin les quartiers DSQ. Cette caractérisation territoriale la plus fine se poursuit dans le cadre du XIème Plan car le changement de niveau géographique ( dit "prioritaire" ) impose une démarche concertée.

possible d'utiliser une codification vraiment standard30_{. Le recensement fournit, malgré tout,} d'excellentes photographies socio-économiques sur des quartiers, mais son problème essentiel reste la faible périodicité. Le suivi des politiques socio-urbaines nécessiterait un rythme annuel. Dans ce contexte, l'attention a tendance à se reporter sur des fichiers d'origine administrative qui fournissent à un niveau géographique fin des données pertinentes sur les habitants et sur les populations concernées par les mesures sociales. Dans le fichier Caisse d'Allocations Familiales (CAF), par exemple, figurent toutes les personnes qui perçoivent une allocation (familiale, logement, RMI, AAH -Allocation pour Adulte Handicapé-), leur profil socio-démographique et économique, leur localisation géographique. Il reste que les réserves de la CNIL (Commission Nationale Informatique et Liberté) rendent leur accès quasiment impossible.

La question de l'accès à l'information et les problèmes de découpage de l'espace urbain sont communs à toutes les villes. Ces difficultés étant prises en compte, elles ne font pas véritablement obstacle à une analyse des formes urbaines. Ainsi, les quartiers "prioritaires" sont définis selon trois types urbains caractéristiques, les grands ensembles HLM, les cités ouvrières anciennes et les centres vétustes ou dégradés. Les grands ensembles HLM correspondent, le plus souvent, à des ZUP des années 60-70. Parmi eux, 40% sont constitués uniquement de tours et de barres et 58% possèdent un tissu urbain mixte associant immeubles collectifs et pavillons. Le cas des cités ouvrières se rencontre, lui, beaucoup dans le Nord-Pas- de-Calais et en Lorraine (COUPLEUX-1994), et les centres-villes anciens dégradés dans la

région Provence-Alpes-Côte-d'Azur (PACA). Outre leur morphologie particulière, ces quartiers se distinguent par l'existence et le cumul important d'indicateurs statistiques "handicapants" ou "aggravants". Ainsi, le chômage dans ces quartiers est le double du reste de la France. On y relève, par ailleurs, plus de chômage des seize/vingt quatre ans, plus de chômage des femmes, plus de chômage de longue durée et aussi plus d'emplois précaires. Dans les quartiers de ZUP surtout, les familles nombreuses pèsent plus lourd et la part des étrangers dans la population est plus importante (MARPSAT-1992), et plus remarquable dans nos régions à faible taux d'immigration: Bretagne, Pays de la Loire ou Basse-Normandie (J.R. BERTRAND & C. PIHET-1988).

30 _{A Angers, le problème se pose comme dans la plupart des villes, et l'agence d'urbanisme (AURA) a, quant à elle, entrepris}

un important travail d'homogénéisation des quartiers en fonction des découpages de l'INSEE mais également par rapport à ceux des diverses administrations et des OHLM.

1.1.4- LE LOGEMENT SOCIAL: UN HERITAGE SIGNIFICATIF MAIS UNE