Pourquoi la libéralisation ?

Dès les années 1960, des scientifiques se sont interrogés sur le besoin de conserver le ré-gime régulateur contraignant (voir par exemple Levine, 1965 ou Jordan, 1970). Leur avis n’a alors guère été entendu et, comme bien souvent, les idées novatrices ont triomphé au moment où « l’on » estimait en avoir besoin. Il nous semble donc intéressant de poser la question du pourquoi de la libéralisation et donc de l’option libérale4.

La force économique des États-Unis et de leurs compagnies explique probablement que ce pays se soit le premier lancé dans l’aventure de la libéralisation de son transport aérien na-tional (liberté pour les compagnies nana-tionales sur le marché nana-tional). La puissance poten-tielle des compagnies britanniques, si elles étaient réunies, explique sans doute, avec la conviction ultra-libérale de M. Thatcher, que la Grande-Bretagne ait suivi.

L’Union Européenne attendit une décennie pour libéraliser son propre ciel puis être rejointe en cela par les autres pays de l’Espace Économique Européen et partiellement la Suisse, également pour les seules compagnies de ce bloc. Au terme de cette libéralisation, l’UE et ses associés constituent du point de vue secteur aérien presque un État unique. L’avènement annoncé au 1er janvier 1993 du marché unique sans frontières intérieures, fondé sur la libre circulation (des marchandises, des personnes, des services et des capi-taux), rendit logique une libéralisation du transport aérien en tant que vecteur important des échanges communautaires. C’est d’ailleurs là la seule motivation officielle de la

1 Articles 182 et suivants plus annexe II du Traité instituant la CE (version consolidée de 2002). 2 Article 299 du Traité instituant la CE (version consolidée de 2002).

3 Article 299 du Traité instituant la CE (version consolidée de 2002).

4 Nous remercions ici Paul Magnette, professeur et directeur à l’Institut d'Études Européennes de l’ULB, qui nous a aidé à hiérarchiser les facteurs (entretien en septembre 2006).

sation qui figure dans les attendus du règlement 2408/92 offrant le libre accès au marché pour les transporteurs communautaires1.

Nous pensons cependant qu’il faut se replacer dans un contexte plus large et inclure des considérations non-écrites. On peut alors mettre en avant deux motivations plausibles, qui renvoient l’une au libéralisme actuellement défendu en général par les institutions euro-péennes et l’autre à la prétention européenne de puissance mondiale.

1.2.3.1. La trame de fond : du paradigme keynésien au paradigme néolibéral Les libéralisations comme ingrédient palliatif de la crise structurelle :

Dès la fin des années 60, le déclin du taux de croissance de la productivité annonce la chute du taux de profit des entreprises et une longue crise économique structurelle. A partir de 1979-80, les élites intellectuelles, politiques et économiques balaient progressivement le consensus keynésien au profit d’un nouveau paradigme dit néo-libéral (Dixon, 1998). Selon Duménil et Lévy (2000), celui-ci n’a d’autre but que de restaurer le taux de profit des en-treprises privées mis à mal par la phase B du 4e cycle économique de Kondratieff. Dès lors que les salaires sont bloqués (voire diminuent en termes réels) et que l’État ne soutient plus massivement l’économie, la question de la solvabilité des marchés devient en effet cruciale. Pour y répondre, diverses mesures sont mises en œuvre afin d’étendre la sphère mar-chande (privatisations et libéralisations), développer des marchés nouveaux (libéralisations permettant de faire sauter certains verrous jadis imposés par les États et limitant les volu-mes de production ; mondialisation qui permet d’étendre spatialement le domaine des fir-mes transnationales et de faciliter leurs opérations internationales). Dans ce cadre, la libre-concurrence devient le dogme qui permet de justifier tout et n’importe quoi, malgré le fait que celle-ci s’appuie sur des postulats scientifiques pour le moins très fragiles (Sapir, 2003).

La réceptivité de l’Union Européenne :

Si le changement de paradigme est la « variable lourde », quel y fut le poids de l’Union Eu-ropéenne dont on sait qu’elle est aujourd’hui clairement libérale ? Selon Scharpf (2000), l’UE a plus agi comme réceptrice (effet de levier) du nouveau paradigme que comme créa-trice, d’autant que différents États membres l’ont précédée dans la voie néo-libérale.

Une fois les acteurs européens convertis au néo-libéralisme, le contenu libéral d’une partie des dispositions du Traité de Rome a utilement été appelé à la rescousse. Rédigé en période keynésienne, celui-ci reprend plutôt les idées d’avant-guerre mais, s’agissant d’un compro-mis, il mélange libéralisme et gardes-fous permettant diverses régulations étatiques. La question sera alors souvent de savoir quels principes doivent l’emporter, les uns et les au-tres en appelant à tel ou tel article ou à telle ou telle interprétation.

Depuis le revirement néo-libéral des années 80, les institutions européennes ont largement opté pour l’arsenal libéral (strict contrôle des dépenses des États membres, politique monétariste, libéralisations,…) uniquement tempéré par la difficulté d’atteindre l’unanimité. Ceci se note clairement dans les textes légaux et dans l’action de la Commission.

Au niveau des textes, on rappellera que le Traité instituant la Communauté Européenne2 indique dès son article 3 (g) que l'action de la Communauté comporte « un régime assurant que la concurrence n'est pas faussée dans le marché intérieur », alors que les services pu-blics, habilement rebaptisés « services d’intérêt économique général3 », n’apparaissent qu’à

1 Les autres attendus sont des considérations techniques ou des justifications des écarts prévus par rap-port au libre-marché intégral (obligations de service public, mesures transitoires,…). Les attendus du projet de règlement, tel que soumis au Conseil et au Parlement européens ne sont pas plus détaillés. 2 Version consolidée, JOCE du 24/12/2002.

3 Appellation qui elle-même semble succéder à la notion de « service universel » qui, dans le vocabulaire européen, remplaçait celle de « service public » traditionnellement utilisée dans les États de droit roma-no-germanique par opposition aux pays de droit anglo-américain. Dans les pays de droit romano-germanique, on a longtemps considéré que les personnes publiques étaient seules à même de représen-ter l’intérêt général ; ainsi, on y décidait que certains secteurs / certaines activités relevaient de l’intérêt général pour que leur gestion / leur accomplissement relève d’un monopole public de droit. Le service

l’article 16. Difficile également de ne pas rappeler le cas du projet de Traité Constitutionnel Européen (TCE). Alors qu’un tel texte est censé organiser le fonctionnement des institutions et garantir un certain nombre de libertés fondamentales, le projet de TCE apparaît surtout comme un moyen de cadenasser quasi définitivement les options libérales de l’Union, ôtant ensuite toute possibilité de décider par voie politique des grandes orientations économiques (Sapir, 2006). Ainsi, dès la partie I, l’article 4 — portant sur les « Libertés fondamentales et non-discrimination » — garantit « la libre circulation des personnes, des services, des mar-chandises et des capitaux ». Le fait que l’Union adhère à la Convention européenne de sau-vegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales semble moins important puis-que cela ne vient qu’à l’article 9 (2) de cette même partie. Quant à la « Charte des droits fondamentaux de l'union », qui prévoit notamment l’interdiction de la peine de mort, elle ne constitue que la partie II.

Quant à la Commission, elle œuvre pour libéraliser progressivement tout ce qui est possible, compte tenu des rapports de force du moment au sein du Conseil (et plus récemment du Parlement du fait du principe de co-décision). Son allié de fait a souvent été la Cour Euro-péenne de Justice. Consultée par des tribunaux nationaux ne sachant comment trancher certaines affaires au regard du droit européen (question préjudicielle) ou saisie par la Com-mission, c’est souvent elle qui impose une stricte application des dispositions du Traité de Rome (assurant ainsi sa propre légitimité). La Commission emboîte alors traditionnellement le pas pour rédiger de nouvelles législations conformes aux décisions de la Cour. Depuis l’Acte Unique, la Commission a également profité du fait que divers domaines, dont les transports, ne requièrent plus l’unanimité mais la majorité qualifiée, ce qui permet dans une certaine mesure d’outrepasser les pays récalcitrants.

Les fonctionnaires européens, un terreau sociologiquement fertile pour le libéralisme ?

Le libéralisme des institutions permanentes de l’UE n’est-il pas renforcé par un facteur so-ciologique dans le chef de ses fonctionnaires compte tenu de leur position sociale (salaires élevés) et symbolique (élite recrutée par concours) ? Poser une telle question implique de résoudre le vieux débat entre ceux qui pensent que « les élites n’ont pas nécessairement les idées de leur sociologie »1 et ceux qui en sont moins convaincus et parmi lesquels on peut, sans prendre trop de risques, citer Pierre Bourdieu. On se contentera ici d’apporter quelques éléments de réponse.

Georgakakis (2002) indique que la sociologie des fonctionnaires européens est très mal connue car peu étudiée, alors même que la Commission dispose du leadership institutionnel au sein de l’Union. La sociologie des acteurs européens se limite essentiellement à de rares recherches sur les pères fondateurs et sur les commissaires. Il y voit pour cause, entre au-tres, le fait que, pour faire avancer les choses, la Commission évite la confrontation avec ses partenaires et concurrents. Pour ce, elle recherche le compromis donc institutionnalise la négociation comme pratique de gouvernement et valorise les procédures, ce qui brouille la lisibilité de son travail voire de son existence en tant qu’acteur du changement. Il en dé-coule une dénégation de la nature politique de son travail et donc un désintéressement de la sociologie des acteurs européens, si ce n’est ceux qui bloquèrent le processus tel De Gaulle. Dans les faits, l’étude de l’Union Européenne a été et est encore surtout le fait des économistes (principaux bénéficiaires des demandes d’expertise), des juristes spécialisés en droit communautaire (du fait des interrogations sur les formes possibles d’organisation) et des politologues mais dans le cadre des relations internationales. Smith (2002) abonde en affirmant que « les activités des commissaires restent encore une ‘boite noire’ pour les sciences sociales ».

universel est plus « ouvert » dans la mesure où il combine les objectifs du service public (accès à tous, prix abordable, continuité,…) avec la concurrence et sans exclusivité publique dans l’exercice de la fonc-tion. Le service public traditionnel est centré sur les tâches et leur exercice public, tandis que le service universel se centre sur les seules tâches. Pour une discussion approfondie, voir Poullet, van der Mens-brugghe et al. (1996).

Quoi qu’il en soit, Georgakakis (2002) souligne le fait que si les agents de la Commission Européenne en sont arrivés à incarner l’intérêt communautaire, c’est grâce à un processus de production et d’intériorisation de croyances qui passe notamment par l’activation de « valeurs communautaires » pour mobilier les fonctionnaires et la « routinisation » de la croyance dans le caractère supérieur de l’intérêt européen. De nombreux fonctionnaires semblent voir leur action comme relevant de la technique ou de l’expertise, et non de la politique. Abélès et Bellier (1996) vont dans le même sens en constatant que pour ces agents, la politique se trouve plutôt dans les manœuvres nationales anti-Europe plutôt que dans le contenu idéologique du projet européen. Abélès (1996) va même plus loin en affir-mant que le souci principal des agents de la Commission est de « produire une image aussi épurée que possible de la machine communautaire ». L’absence officielle d’enjeux politiques et de rapports sociaux se retrouve dans la communication de la Commission, directement inspirée des méthodes prônées par les experts en marketing pour rendre l’information « conviviale » et souvent a-politique, au point, selon Smith (2002), de « pasteuriser ses propres politiques ». En résumé, l’action communautaire se drape dans les draps blancs mystificateurs d’un intérêt supposé supérieur et qui transpire du haut vers le bas de la hié-rarchie administrative européenne.

Il faut y ajouter, en suivant Eichener, cité par Majone (1994), que les fonctionnaires euro-péens ont un profil sociologique très différent de celui de leurs homologues nationaux. Ils sont très motivés, polyglottes, cosmopolitains et ouverts à l’innovation. Leurs conditions de recrutement et de carrière sont favorables à la défense d’idées nouvelles et à la poursuite d’une stratégie de réglementation innovatrice allant au-delà des « tabous » existant au sein des États membres. Majone ajoute que les experts nationaux peuvent également trouver auprès de la Commission, à l’occasion de réunions « techniques », une écoute favorable à leurs idées dont on ne veut pas dans leur administration nationale1.

Tout ceci pour dire que les fonctionnaires européens, en particulier la grande masse des universitaires n’étant pas aux postes les plus élevés, ne baignent manifestement pas dans un milieu critique face au corpus libéral. Serait-il osé d’ajouter que les conditions favorables dont ils jouissent en termes de revenus et d’avantages divers — très largement supérieurs à ceux que l’on peut escompter dans une administration nationale, voire dans différents sec-teurs privés — ne doit guère les prédisposer à s’interroger sur l’adéquation des politiques menées eu égard à d’hypothétiques objectifs sociaux ? Pourquoi critiquer un système qui vous nourrit plus que décemment ?

1.2.3.2. La montée en puissance de l’Union Européenne face aux États-Unis :

Les institutions européennes et le projet européen s’affirment de plus en plus comme un bloc intégré désireux de peser sur la scène internationale, quitte à entrer en conflit avec les États-Unis, sur le plan commercial ou géopolitique, l’UE balançant entre concurrence avec eux et co-gestion du monde dans le sens de leurs intérêts communs (Magnette et Remacle, 2000). Dans cette optique, dépasser le cadre des États et imposer une économie fonction-nant selon les règles du marché permet, pense-t-on, d’être mieux armé face aux économies concurrentes. Naveau (1992) ne dit pas autre chose en affirmant que « la contemplation toute proche des mega-carriers américains émergeant des eaux troublées de la dérégle-mentation donnait une image très présente, et très pressante, du péril de l’anachronisme [du cadre des États-Nations] ». Un anachronisme jusque là difficile à sur-monter, comme l’a par exemple montré Delepiere (1974) avec le projet de consortium Air Europe qui aurait consisté, si les négociations avaient abouti, à mettre en commun les moyens et la stratégie des cinq principales compagnies de l’Europe des Six).

Sans se focaliser sur le transport aérien, Defraigne (2004) indique que la crise entamée en 1973 a rendu impossible le maintien du fort soutien financier des États à leurs champions nationaux et que la démultiplication de ces derniers — parallèlement à la fragmentation de

1 Est ainsi cité le cas d’un inspecteur britannique qui, via des réunions tenues à Bruxelles, a réussi à faire intégrer dans un projet de directive européenne ses idées sur l’évaluation des risques liés aux équipe-ments mécaniques et dont on ne voulait pas entendre parler en Grande-Bretagne. La directive a depuis lors été approuvée et ses idées avec.

l’Europe — était de plus en plus dérisoire face aux gigantesques moyens mobilisés par les États-Unis pour soutenir leurs « prime movers ». En outre, le contrôle de plus en plus strict des aides d’État pousse à de nombreuses privatisations, éventuellement après un ren-flouage public des entreprises concernées, et les pays membres de l’UE ne s’entendent pas sur la nécessité d’une politique industrielle par secteurs d’activités. Ils laissent donc au mar-ché, via l’option de la libre concurrence, le soin de « rationaliser » les secteurs d’activités et de constituer des champions européens capables de rivaliser avec les autres champions en particulier américains.

Il est donc plausible que les autorités européennes aient pensé que la libéralisation du ciel européen assainirait le secteur tout en le fortifiant, les compagnies survivantes étant plus à même de concurrencer leurs consœurs états-uniennes ou asiatiques. Cette position est en tout cas de mise après la libéralisation, comme en témoigne le fait qu’en 1994, la Commis-sion a finalement accepté l’aide d’État à la restructuration d’Air France (sous conditions), notamment au motif que « une véritable restructuration d'Air France contribuera au déve-loppement du transport aérien européen en améliorant sa compétitivité ; elle est donc conforme à l'intérêt commun1 ». Va dans le même sens le fait que les rapprochements (al-liances, entrées dans le capital,…) voire les fusions entre compagnies sont généralement acceptées par la Commission2, avec des conditions « supportables », malgré les entraves à la concurrence qu’elles peuvent constituer par le renforcement des positions dominantes. Si la Commission est favorable à la concurrence, elle semble donc plus intéressée encore par la constitution d’une industrie aérienne puissante et qui compte à l’échelle mondiale. Ce-pendant, on est encore loin de la constitution de compagnies européennes transnationales, la constitution du groupe Air France – KLM étant de ce point de vue une exception3.

1.2.3.3. Le rôle des lobbies et des États membres

Si la libéralisation du transport aérien est la conséquence logique du marché unique, renfor-cée par le libéralisme des institutions européennes et leur préoccupation du poids de l’Europe dans le monde, demeure néanmoins une double question :

1. La Commission a-t-elle été « autonome » pour promouvoir la libéralisation du transport aérien ou a-t-elle été influencée par des groupes de pression ? La question n’est pas anodine car on sait que cette institution est particulièrement perméable aux intérêts dé-clarés du grand patronat4. Jennar (2004) montre à quel point les groupes de pression représentant ses intérêts sont chez eux à la Commission, au point que le contenu de leurs propositions se retrouvent, parfois à peine modifié, dans des avis de la Commis-sion voire dans les traités et autres actes législatifs. Par ailleurs, Mac Mullen (1997), étudiant le profil des commissaires européens, montre que ceux-ci ont un profil (en ter-mes d’âge, d’éducation et de parcours professionnel) typique des titulaires de hauts pos-tes dans les administrations nationales, mais aussi qu’ils ont pour la plupart, de par leurs fonctions antérieures, une large expérience de la négociation avec les entreprises privées, les syndicats et les groupes d’intérêt. Le principe même de la consultation de lobbies est de mise depuis les débuts de la CEE et constitue même une philosophie de la Commission qui y voit entre autres un moyen de contribuer à sa légitimité (Mazey et Ri-chardson, 2006). Plus récemment, la consultation externe a d’ailleurs été officiellement érigée en principe et institutionnalisée ; dans ce cadre, la Commission écrit qu’en « accomplissant son devoir de consultation, la Commission veille à ce que ses proposi-tions soient techniquement viables, concrètement réalisables et fondées sur une appro-che ascendante. En d'autres termes, toute consultation digne de ce nom sert un double objectif en contribuant à une amélioration qualitative des politiques et en renforçant la

1 Décision 94/653 (JO L 254 du 30/09/1994, p. 73-89).

2 Qui les examine au travers de la législation européenne sur les concentrations (voir Rivoal, 1997). 3 On notera d’ailleurs qu’à ce stade, les deux marques commerciales (Air France et KLM) sont conservées. 4 Le petit ou moyen patronat n’ayant pas nécessairement les mêmes intérêts.

participation des parties intéressées et du public en général »1. Un win-win en quelque sorte, au nom de la « qualité » et du « réalisme » des régulations publiques…

2. Pourquoi les États membres ont-il finalement accepté une libéralisation qui n’avait préalablement pas leurs faveurs ? Se sont-ils simplement inclinés face à la décision de la Cour Européenne de Justice dans l’affaire dite « Nouvelles Frontières » (voir annexe 3) ? Ou ont-ils intrinsèquement évolué sur la question et plus généralement sur le libéra-lisme ? Ont-ils à ce point eu peur de la force des grandes compagnies états-uniennes ? Répondre à ces deux questions n’est ni évident ni le sujet direct de notre thèse. Elles impo-sent en outre de connaître l’opinion des « flag carriers* » et l’état des interactions entre celles-ci et leurs États de tutelle ou d’origine pour savoir si l’un a influencé l’autre. On se