Le zonage territorial d’application du PDRN

Le PDRN stipule que « l’importance des mobilités de la population et l’évolution démographique tendent à estomper progressivement en France la distinction traditionnelle entre le rural et l’urbain. Le développement des zones rurales doit donc désormais mieux tirer parti des complémentarités entre villes et campagnes, et s’alimenter davantage de la valorisation des ressources spécifiques des territoires ruraux, en réponse notamment à la demande urbaine » (PDRN, 2006)1. Cette citation illustre la façon dont le PDRN tend à appréhender les atouts, disparités, lacunes et potentialités des territoires ruraux métropolitains. La formule « valorisation des ressources spécifiques des territoires ruraux », signifie que le PDRN doit permettre le développement des secteurs agricoles et des activités industrielles et tertiaires qui leur sont liées. « Ces secteurs occupent en effet une place évolutive, mais déterminante dans l’économie et la gestion […] et qu’il s’agira dans les prochaines années de consolider ou renforcer »

(PDRN, 2006)2. Le PDRN a pour objectifs, de faire évoluer ces secteurs par une valorisation des différentes potentialités des territoires ruraux, de leurs produits et des services qu’ils rendent à la société, en réponse à ses attentes, notamment dans le cadre de partenariats entre les différents acteurs du développement rural.

De ce fait, dans le PDRN, les territoires ruraux sont appréhendés en fonction de leurs dimensions, économique, sociale et environnementale, par : leur situation démographique, également les activités, les emplois, les ressources humaines et les services du milieu rural, puis la richesse et la diversité des espaces et paysages ruraux, enfin la situation environnementale, en particulier au plan des ressources naturelles et de la biodiversité. A cela, le PDRN croise des descriptions plus spécifiques de la situation des activités agricoles et des industries agro-alimentaires puis de la filière sylvicole afin de préciser les enjeux à la base de la stratégie de mise en œuvre nationale du Règlement de Développement Rural.

En vue de rendre compte de la situation du peuplement, de plus en plus marqué par l’interpénétration entre les espaces ruraux et urbains, le PDRN, dont le lancement a débuté en 2000, reprend le zonage de l’INSEE, établi à partir des données du Recensement Global de la Population (RGP) de 1999 :

• le « zonage en aires urbaines » (ZAU) fondé sur une approche plus restrictive de la ville et de l’espace périurbain,

• les « pôles urbains » sont d’importantes unités urbaines, offrant au moins 5 000 emplois,

• les « communes périurbaines » comptent 40% au moins de leur population travaillant dans les pôles urbains ou dans d’autres communes périurbaines sous influence de ces pôles.

La situation de la répartition du peuplement français a longtemps présenté un contraste entre une forte expansion de l’agglomération parisienne et des grandes villes, et une tendance au dépeuplement des

1 Ministère de l’Agriculture et de la Pêche, 2006, Op. cit., p. 12.

territoires ruraux. La situation actuelle, marquée par la mobilité accrue des populations entre différentes parties de la France métropolitaine, reste nettement dessinée par ce contraste mais il importe de le nuancer. En effet, comme nous l’avons retracé dans la première partie de cette thèse, le long processus d’urbanisation a entraîné une diminution de moitié de la proportion de ruraux dans la population totale, d’environ 40% en 1954, 20% en 1999. Puis, au cours des dernières décennies, l’effectif de la population rurale était resté relativement stable, autour de 13 millions d’habitants, tandis qu’augmentaient les populations urbaine et totale, mais il a diminué depuis, au moins dans certaines parties du rural.

Espaces à dominante urbaine

Espaces à dominante rurale

Carte 1 : La France métropolitaine, une imbrication de territoires à dominante urbaine et rurale, en 2003

N

Pôles ruraux Pôles urbains Couronnes périurbaines Communes multipolarisées

Périphérie des pôles ruraux Espace rural

Afin d’appréhender la situation du peuplement, de plus en plus marqué par une imbrication entre les territoires ruraux et urbains, l’INSEE a conçu en 1996, le Zonage en Aires Urbaines (ZAU) fondé sur une approche plus restrictive de la ville et du périurbain. Les « pôles urbains » sont les 361 unités les plus importantes (offrant au moins 5 000 emplois). Les « communes périurbaines » comptent 40% au moins de leur population travaillant dans les pôles urbains ou dans d’autres communes périurbaines sous influence de ces pôles. Selon ce découpage, l’« espace à dominante urbaine », les « pôles urbains » et les « communes urbaines », regroupent 13 300 communes et près de 80% de la population totale en 1999. L’« espace à dominante rurale » rassemble 23 300 communes où vivent 13 millions d’habitants, répartis entre des espaces « sous faible influence urbaine », des « pôles ruraux », la « périphérie des pôles ruraux », et enfin des « espaces ruraux isolés ». Tout d’abord, les « espaces ruraux sous faible influence urbaine » représentent, comme les « communes périurbaines », environ 24% du territoire national et 5 millions d’habitants dont une partie récemment venue des pôles urbains. Les agriculteurs et retraités y sont relativement plus nombreux que dans les « communes périurbaines » plus proches du pôle urbain. Ensuite, les « pôles ruraux et leur périphérie » sont de petites unités, dispersées, de 2 000 à 5 000 emplois. Ils comptent plus d’emplois que d’actifs résidents. Ils exercent une certaine attraction et une structuration de leur périphérie, et aident au maintien de la population et des activités, notamment tertiaires. Ces pôles et leur périphérie représentent environ 3 millions d’habitants. Puis, le « rural isolé » qui représente 37% de la France métropolitaine et 10 900 communes. En 1999, il connaît, avec environ 5 millions d’habitants et une densité de 25 habitants par km², une situation démographique défavorable qui s’exprime par une faible natalité, un vieillissement de la population. Le départ des jeunes ruraux vers la ville (pour leurs études et emplois), puis un dépeuplement progressif, conduisent potentiellement à une désertification humaine. Cependant, le « rural isolé » compte la plus forte proportion d’exploitants agricole et non agricole, que les autres ensembles.

Pour rappel, la directive CEE 75/268 a déterminé les critères et limites de classement des communes en zones de montagne et en zones défavorisées hors montagne. Ces critères ont été repris intégralement dans le règlement CE 950/97 du Conseil du 20 mai 1997 concernant l’amélioration de l’efficacité des structures agricoles. Le RDR reprend les critères de détermination de ces zones. Cette réglementation communautaire est complétée par un classement national afin d’appréhender les spécificités des zones agricoles défavorisées¹. Parmi ces zones y figurent, dans le PDRN :

• les « zones de haute montagne » : qui sont les territoires à l’intérieur de la « zone montagne », définis par la directive communautaire et complétée par les dispositions nationales de la circulaire du 6 août 1979 ;

• les « zones de montagne » : qui comprennent tous les territoires n’appartenant pas à la catégorie « haute montagne » ;

1 Ce classement national est issu obligatoirement, au préalable, du classement communautaire au sens du

• les « zones défavorisées simples » (selon la directive communautaire) et les « zones de piémont », (directive communautaire complétée par dispositions nationales de l’arrêté du 2 août 1979) ;

• puis les « zones de montagne sèches », dont l’appellation correspond à la partie de la zone de montagne classée en zones sèches (par arrêté du 27 août 1985). En fait, ces zones chevauchent les « zones de montagne » et les « zones défavorisées ».

Depuis les deux arrêtés de 1990 (19 janvier et 28 décembre), le classement des zones agricoles défavorisées a très peu évolué. En effet, aucune nouvelle commune ou partie de commune n’a été classée au titre de zone défavorisée et seulement vingt et une communes supplémentaires ont été classées en zone de montagne. La carte ci-après présente le classement communal des zones agricoles défavorisées en France métropolitaine.

Source : PDRN (2006)

Carte 2 : Classement en zone agricole défavorisée des communes françaises métropolitaines, en juillet 1999

Le tableau suivant permet de quantifier les zones agricoles défavorisées françaises métropolitaines, selon les types de zonage.

Type de zonage ^{Nombre de} communes Superficie (km²) Superficie métropole (%) SAU (km²) SAU métropole (%) Zone de montagne 5 524 102 398 18,7 % 37 081 12,9 %

Zone de haute montagne 619 23 310 4,2 % 2 588 0,9 %

Total montagne 6 143 125 708 22,9 % 39 669 13,9 %

Zone défavorisée simple 8 401 137 892 25,2 % 73 443 25,7 %

Zone de piémont 1 796 25 154 4,6 % 11 589 4,0 %

Total zone défavorisée 10 197 163 046 29,8 % 85 032 29,7 %

Total 16 340 288 754 52,8 % 124 701 43,6 % Zone sèche 2 313 54 060 9,9 % 13 060 4,5 %

Superficie métropole : 546 841 km² - SAU métropole : 285 739 km² Source : CNASEA (2003)

Tableau 7 : La superficie des zones agricoles défavorisées, en France métropolitaine, en 1999

En France, dans le milieu rural et jusque dans le périurbain, émerge une dynamique de projets de développement local. Les approches sectorielles et limitées à des territoires restreints sont peu à peu délaissées au profit d’approches plurisectorielles. Ces approches plurisectorielles, envisagées à l’échelle de territoires cohérents et plus vastes, présentent une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale. Dans ces nouvelles approches, le projet commun de développement formé par les acteurs publics et privés sur un territoire devient le cadre dans lequel s’articulent des ensembles d’actions cohérentes. Un tel cadre est propice à l’articulation de projets de nature économique, environnementale et sociale, dans une optique de développement des territoires ruraux. Il permet ainsi de mieux valoriser les différentes fonctions des espaces ruraux. Ces territoires de projet ont d’ores et déjà été introduits dans la politique nationale d’aménagement du territoire (Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire) sous l’intitulé de « pays ». Environ deux cent cinquante pays sont actuellement en phase d’émergence ou à divers stades de leur élaboration. Un total de 400 à 500 pays pourrait à terme structurer l’ensemble de la France.

Nb : La population cible est celle qui est composée d’exploitants à titre exclusif ou principal de moins de 50 ans.

Source : CNASEA (2003), MSA (traitement INRA)

Carte 3 : Le zonage d’application du PDRN dans le périurbain français métropolitain, en 2003

Couronne périurbaine, Montagne, Hors Zone DOCUP Couronne périurbaine, Montagne, Zone DOCUP Couronne périurbaine, Zones défavorisées, Zone DOCUP Couronne périurbaine, Zones défavorisées Zone DOCUP Couronne périurbaine, Plaine, Zone DOCUP

Couronne périurbaine, Plaine, Zone DOCUP Communes multipolarisée, Montagne, Zone DOCUP Communes multipolarisée, Montagne, Zone DOCUP

Communes multipolarisée, Zones défavorisées Hors Zone DOCUP Communes multipolarisée, Zones défavorisées Zone DOCUP Communes multipolarisée, Plaine, Hors Zone DOCUP Communes multipolarisée, Plaine, Zone DOCUP

Nb : La population cible est celle qui est composée d’exploitants à titre exclusif ou principal de moins de 50 ans.

Source : CNASEA (2003), MSA (traitement INRA)

Carte 4 : Le zonage d’application du PDRN dans le rural français métropolitain, en 2003

Pôles ruraux, Montagne, Hors Zone DOCUP Pôles ruraux, Montagne, Zone DOCUP

Pôles ruraux, Zones défavorisées Hors Zone DOCUP Pôles ruraux, Zones défavorisées Zone DOCUP Pôles ruraux, Plaine, Hors Zone DOCUP Pôles ruraux, Plaine, Zone DOCUP

Autres communes rurales Montagne, Hors Zone DOCUP Autres communes rurales Montagne, Zone DOCUP

Autres communes rurales Zones défavorisées Hors Zone DOCUP Autres communes rurales Zones défavorisées Zone DOCUP Autres communes rurales Plaine, Hors Zone DOCUP Autres communes rurales Plaine, Zone DOCUP