Second chapitre. Des maillages territoriaux français
2.3. Les grandes orientations des politiques de développement rural en France en France
2.3.1. Les orientations pour la période 2000 à 2006
La structure du développement rural en France est fortement influencée par les politiques de soutien de l’UE et plus particulièrement la Politique Agricole Commune et la politique régionale ou politique des fonds structurels. Le premier pilier de la PAC correspond aux mesures de soutien des marchés. Il contribue au maintien des exploitations agricoles et donc d’une grande partie du tissu économique des zones rurales. Le second pilier de la PAC définit les grandes orientations du développement rural à travers
le Règlement de Développement Rural (RDR), lequel sert de cadre aux politiques de développement des Etats membres.
Les politiques régionales ont pour objectifs d’assurer la cohésion du développement et l’harmonisation des territoires y compris les territoires ruraux. Ce soutien se traduit par le financement des Programmes d’Initiatives Communautaires (PIC). Ces derniers permettent d’appuyer des initiatives qui représentent un intérêt particulier pour l’UE, dans le cadre de thématiques et de champs d’intervention ciblés. Il s’agit notamment du programme Leader+ qui soutient les actions et partenariats innovants en milieu rural. La description des mécanismes d’appui au développement rural relève du système mis en place pour la période 2000-2006. Ce qui correspond à la mise en place de l’Agenda 2000, lequel a fortement mis l’accent sur le développement rural, devenu ainsi le « deuxième pilier » de la PAC, en prenant pour principale mission le respect de l’environnement par la baisse des prix, une prime unique a l’hectare, la redistribution des aides de développement rural.
Certains éléments de la programmation 2007-2013 sont déjà pris en compte (comme la mise en place du FEADER). Le schéma suivant présente l’organisation des structures en lien avec le développement rural et celle des politiques de développement rural en France pour la période 2000 à 2006, puis un second schéma présente ceux de la période 2007 à 2013.
Source : FORMDER (2008)
Figure 4 : La synthèse des politiques et acteurs du programme français de développement rural, pour la période 2000 à 2006
Ce schéma illustre le lien entre les politiques de soutien européennes (PAC et politiques régionales) et les politiques nationale et régionale mises en place en France. L’application de ces politiques doit être en conformité avec les 22 mesures décrites dans le RDR et en conformité avec les objectifs fixés par les politiques régionales (objectifs 1, 2 ,3) et les programmes d’initiatives communautaires. La France a mis en place un système original qui intègre la politique de développement rurale à la politique régionale à travers deux outils :
• le Plan de Développement Rural National (PDRN) financé par le FEOGA-Garantie ;
• les programmes régionaux qui correspondent à une approche plus territoriale et qui sont élaborés à partir de documents uniques de programmation (DOCUP) pour les zones en difficultés structurelles éligibles à l’objectif 2.
A travers ce système complexe, la France visait quatre objectifs : le premier, de garantir un encadrement national pour la mise en œuvre de certains dispositifs ; le second, de rassembler, au niveau du PDRN, l’ensemble des actions agricoles individuelles ; le troisième, de maintenir au niveau régional, un partenariat avec les collectivités locales en couplant programmes régionaux et contrat de plan Etat-Région ; enfin, le quatrième est de concentrer les moyens financiers sur les zones rurales en difficultés.
L’application de ce système est ensuite relayée par les services déconcentrés de l’Etat et les collectivités locales en respectant les principes du cofinancement des actions imposées par l’UE. La politique nationale de développement rurale est donc fortement influencée par l’UE. Elle accorde aussi une part très importante à l’aspect territorial du développement et à la participation des acteurs locaux qui relève des mécanismes mis en place depuis les grandes lois de décentralisation du début des années quatre-vingts. Depuis cette période, les compétences des collectivités locales se sont considérablement développées et on assiste à une multiplication, des coopérations intercommunales et des structures associées représentant des collectivités et acteurs de la société civile.
2.3.2. Les évolutions pour la période 2007 à 2013
La structuration et les grandes orientations de la politique de développement rural en France sont toujours déterminées par les orientations de l’UE en ce qui concerne le second pilier de la PAC et la politique régionale. Cette nouvelle programmation se situe dans le contexte de l’élargissement à 25 puis 27 Etats membres, qui a modifié le paysage économique et social de l’union et nécessité une réorientation des politiques communautaires.
Source : FORMDER (2008)
Figure 5 : La synthèse des politiques et acteurs du programme français de développement rural, pour la période 2007 à 2013
Avec l’intégration de ces nouveaux pays, les zones rurales représentent dorénavant près de 90% du territoire de l’union, faisant ainsi du renforcement de la politique de développement rural une priorité générale pour l’UE. De même, les disparités régionales entre anciens et nouveaux Etats membres ont nécessité une refonte des objectifs de la politique de cohésion. Les changements opérés visent à atteindre une plus grande efficacité en matière de gestion des fonds et à simplifier les procédures.
2.3.2.1. Les nouveaux programmes de développement rural
Les grands principes de cette nouvelle programmation ont été définis lors du conseil européen de Lisbonne (en mars 2000) et du sommet de Goëterborg (en juin 2001). La nouvelle politique de l’UE en matière de développement rural s’oriente autour de quatre axes : le renforcement de la compétitivité du secteur agricole et sylvicole ; l’amélioration de l’environnement et de l’espace rural par le soutien à la gestion des terres ; l’amélioration de la qualité de vie ; la promotion de l’approche ascendante Leader+. Sur la base de ces objectifs généraux, un nouveau règlement de développement rural (CE n°1698/2005), a été établi détaillant les mesures éligibles au cofinancement européen et un cadre unique de financement a été créé, avec un fond spécifique dédié, le FEADER (Fond Européen Agricole pour le Développement Rural). Chaque Etat membre établit ensuite un Plan Stratégique National de Développement Rural
(PSNDR), celui-ci doit être en conformité avec les orientations stratégiques communes de l’UE, c’est à dire une économie fondée sur la connaissance et l’innovation et qui soit respectueuse des principes du développement durable. Une fois ce cadre stratégique établit le pays membre détermine, en fonction des mesures éligibles au RDR, les modalités de mise en œuvre de sa politique à travers un Programme de Développement Rural. Le pays membre peut choisir d’élaborer ce programme à l’échelon national ou d’établir des programmes régionaux sur des territoires spécifiques. La France a opté pour cette seconde option, en définissant six programmes de développement rural. Un Programme de Développement Rural Hexagonal (PDRH) s’applique à la France métropolitaine, hors la Corse. Ce programme comprend un volet régional adapté aux priorités locales et relayé par les collectivités territoriales et un socle national qui concerne des mesures communes à l’ensemble de l’hexagone tel que la compensation des handicaps naturels, l’installation des jeunes agriculteurs, la forêt. Puis cinq Programme de Développement Rural Régionaux (PDRR) dont un concerne pour la Corse et les quatre autres s’appliquent à chacun des départements d'outre-mer (Réunion, Guadeloupe, Martinique et Guyane).
2.3.2.2. La mise en place d’un réseau rural national
Le nouveau RDR prévoit également la mise en œuvre dans chaque Etat membre d’un réseau rural national ayant pour objectif de regrouper l’ensemble des organisations et administration travaillant dans le domaine du développement rural (art. 68 du RDR). Les objectifs sont de permettre l’inventaire et l’analyse des bonnes pratiques transférables, l’échange d’expériences et de savoir-faire, l’élaboration de programmes de formation destinés aux GAL en constitution, l’assistance technique pour la coopération interterritoriale et transnationale. Ce réseau est ensuite relayé au niveau d’un réseau européen, chargé d’appuyer l’action des réseaux nationaux et de développer la coopération transnationale (art. 67 du RDR). En France, le réseau rural est en cours de création, les priorités d’actions ont été définies dans le Plan Stratégique National (PSN), dont y figure l’approche intégrée des enjeux du développement rural, l’amélioration de l’ingénierie de projet, l’adéquation entre projets FEADER et projets de territoire. L’architecture définitive du réseau s’organisera autour d’une cellule nationale d’animation qui développera les actions relatives au socle national du PDRH et des antennes régionales permettant d’adapter les actions menées avec les priorités définies dans les cinq programmes régionaux.
2.3.2.3. Les changements de la politique régionale
L’application de la politique régionale suit le même schéma que celui du développement rural. L’Union Européenne a défini des orientations stratégiques, comme encourager l’innovation et l’esprit d’entreprise, favoriser la croissance de l’économie de la connaissance et créer des emplois mieux qualifiés et plus
nombreux. Ces orientations sont reprises dans un document-cadre au niveau de chaque Etat membre, appelé Cadre de référence Stratégique National (CRSN). Les Etats présentent également des Programmes Opérationnels (PO) qui déterminent les priorités de l’Etat et des régions, puis la manière dont les programmations doivent être menées. Dans cette nouvelle programmation, les objectives 1, 2, 3 tels qu’ils étaient définis dans la programmation 2000-2006 disparaissent ainsi que les Programmes d’Initiatives Communautaires (Interreg, Equal, Leader et Urban).
Au niveau des structures de financement, une simplification a été opérée, à partir de 2007 trois fonds seulement assurent le fonctionnement de la politique régionale. Il s’agit du FSE, du FEDER et du Fond de Cohésion. Au total le budget alloué à la politique de cohésion pour la période 2007-2013 est de 347 milliards d’euros, soit 37,5% du budget total de l’Europe. Le budget alloué à la France est de 14,3 milliards d’euros.