Troisième chapitre. Le programme français de développement rural comme
3.1. La présentation du programme français de développement rural rural
3.1.1. Le contexte et le cadre stratégique du programme français de développement rural
La politique européenne de développement rural a évolué au fil d’une réflexion marquée notamment par la Conférence de Cork, de 1996, qui propose :
• des objectifs : dont la revitalisation des zones rurales, l’amélioration des conditions de vie dans ces zones (réussite professionnelle, réponse aux exigences en matière de qualité, de santé, de sûreté, de développement personnel et de loisirs), la préservation et l’amélioration de l’environnement, avec par exemple la prise en compte de la durabilité dans les politiques mises en œuvre ;
• des principes d’action : telles que la reconnaissance de la diversité des situations rurales, ce qui implique le respect du « principe de subsidiarité »1, une approche territoriale c’est-à-dire multisectorielle, intégrée est préconisée, appuyant la diversification des activités économiques et favorisant les initiatives locales. L’intérêt manifesté en faveur d’un aménagement équilibré du territoire est ainsi souligné.
Ces principes sont partiellement repris dans l’Agenda 2000, qui propose une nouvelle évolution de la Politique Agricole Commune, en fixant pour objectifs : une agriculture moderne et compétitive, une agriculture durable, au service des communautés rurales, et une politique agricole simplifiée. Au second pilier de la PAC, relatif au développement rural, est assigné la mission de compléter la politique de marché en assurant que la dépense agricole participera davantage à l’aménagement de l’espace et à la protection de la nature. Le Règlement de Développement Rural (1257/99)2 est directement issu de ces orientations, et rassemble à l’intérieur d’un instrument juridique unique, en les complétant, les dispositions de neuf règlements antérieurs.
Parallèlement à l’évolution de la politique européenne, depuis le début des années quatre-vingt-dix, une réflexion s’est développée en France, autour d’une politique d’appui aux activités agricoles. Cette politique repose sur un contrat entre le monde agricole et la société, et vise à prendre en compte et à développer la dimension multifonctionnelle de l’agriculture. Ces réflexions (MANGIN, 1993 ; Groupe de
1 Le « principe de subsidiarité » signifie que la responsabilité d’une action publique, lorsqu’elle est nécessaire, doit être allouée à la plus petite entité capable de résoudre le problème d’elle-même.
2 Voir règlement (CE) n°1257/99 du Conseil du 17 mai 1999 concernant le soutien au développement rural par le
Seillac, 1994)1 se concrétisent dans la Loi d’Orientation Agricole de 1999, concomitante au Règlement communautaire 1257, et qui définit le Contrat Territorial d’Exploitation (CTE) comme outil principal de cette politique. Le programme français de développement rural, élaboré au cours de l’été 1999, une fois connues les dispositions du règlement européen qui en fixe le cadre, se situe dans la double continuité des réflexions françaises et européennes qui ont progressivement émergé au cours de la décennie.
La France a fait le choix de mettre en place un vaste programme national, intitulé le Plan de Développement Rural National (PDRN) pour la période 2000-2006, puis le Plan de Développement Rural Hexagonal (PDRH), pour la période 2007-2013. Dans le cadre de cette recherche, le programme étudié est donc le Plan de Développement Rural National (PDRN), en vigueur lors des études de terrain en 2003. Le PDRN inclut près de 90% des aides prévues. Ce choix a été justifié lors de l’élaboration dans un souci d’équité territoriale, de nécessité d’un pilotage national pour la mise en œuvre cohérente des Contrats Territoriaux d’Exploitation (CTE) et de la politique forestière, ainsi que par la nature du système administratif français. En parallèle de ce programme national, et seule parmi les autres pays européens, la France a fait le choix d’intégrer un certain nombre de mesures (essentiellement celles de l’article 33) dans les Documents Uniques de Programmation (DOCUP) d’Objectif 2. Ce choix a été justifié par un souci de synergie avec les fonds structurels (FEDER et FSE) intervenant dans le cadre des DOCUP.
Source : TCHEKEMIAN (2008)
Figure 6 : La déclinaison française du programme de développement rural et les mesures programmables, en 2003
Du fait de cette double programmation, la mise en œuvre du RDR en France2 fait intervenir, outre le programme national, vingt volets régionaux comprenant des mesures retenues au titre du
1 MANGIN P., GUELLEC J., BOURGET B., BARLIER A., HY (Le) A., 1993, France rurale : vers un nouveau
contrat, La Documentation française, Paris, 172 p. PISANI E., 1993, Agriculture, société et territoires. Pour une politique européenne. Groupe de Seillac, Paris, 32 p.
2 Il y a une mise en œuvre du Règlement Développement Rural par les DOCUP d’Objectif 1 (Corse, Hainaut et
RDR 22 mesures
DOCUP Obj. 2
5 sur 22 mesures
CTE, CAD 11 mesures sur les
16 nationales PDRN 17 sur 22 mesures 10 mesures mixtes
Garantie exclusivement dans le cadre des DOCUP ainsi que des mesures mixtes pouvant être utilisées (pour des objets différents) dans les DOCUP et dans le PDRN, d’où une articulation particulièrement complexe. La complexité du dispositif a été accrue par le grand nombre de mesures fixées par la France : dix-sept des vingt-deux mesures du règlement 1257 ont été retenues au titre du PDRN, cinq mesures étant programmable par les DOCUP d’Objectif 2, dix autres mesures sont mixtes (cf. Annexe 1 et 2, liste des mesures du RDR et des MAE). La part des différentes mesures dans la programmation initiale est présentée dans le graphique suivant :
10% 17% 1% 3% 29% 23% 7% 5% 5%
Investissement aux exploitations Installation JA
Formation Preretraite ICHN MAE Aide aux IAA Mesure forestières Article 33
Source : d’après CNASEA (2003)
Figure 7 : La part des différentes mesures dans la programmation initiale du FEOGA G sur la période 2000-2006 pour le PDRN (hors DOCUP et hors modulation)
Il convient de noter le rôle important des Commissions Départementales d’Orientation de l’Agriculture (CDOA), présidées par les Préfets de départements, pour l’agrément des projets relevant du PDRN, en particulier, avant 2003, des CTE, puis des CAD.
Dans la mise en œuvre des DOCUP, le rôle important est assuré par le comité régional de suivi, co-présidé par le Préfet de région et le président du Conseil régional. Le paiement du FEOGA garantie, pour le PDRN et les DOCUP est assuré par le CNASEA qui a été agréé comme l’unique organisme payeur. Pour les mesures relevant du PDRN, le taux de participation du FEOGA garantie s’exprime en fonction du total des dépenses publiques et le CNASEA assure également le paiement du financement national. En revanche, pour les mesures relevant des DOCUP, le taux de participation du FEOGA garantie s’exprime en fonction du coût total (dépenses publiques + part restant à la charge du bénéficiaire) et il y a paiement « dissocié » du FEOGA et des aides nationales.
DOM) avec 18 mesures, financées par le FEOGA-Orientation ; ce qui constitue une obligation européenne dans ces zones. Les quatre autres mesures (d, e, f et h) sont intégrées dans le PDRN et donc financées par le FEOGA-Garantie.
Les trois tableaux suivants présentent les objectifs du RDR et ceux du PDRN, en présentant la correspondance entre les priorités du PDRN et les objectifs du RDR.
Le premier tableau présente les actions soutenues par le RDR et les mesures correspondantes du PDRN. La première colonne répertorie les objectifs du RDR, tels qu’ils sont présentés à la lecture du règlement 1257 et des articles du règlement (certains chapitres comportent un énoncé des objectifs spécifiques de chaque mesure). La seconde colonne concerne les actions de soutien définies par le RDR, en relation avec chaque objectif détaillé identifié (la même action pouvant évidemment correspondre à plusieurs objectifs). La troisième colonne met en parallèle les mesures du PDRN français correspondant à l’action définie dans le RDR.
La formulation proposée de l’objectif stratégique découle à la fois du RDR et de sa traduction française par le PDRN1. Il s’articule autour d’une double finalité (adaptation au marché en termes de compétitivité et de qualité, contribution à un développement rural durable et équilibré) présente dans le concept de multifonctionnalité, et s’inscrit dans les principes généraux de la politique agricole commune, tels qu’énoncés dans la présentation de l’Agenda 2000 sur le site Internet Europa), c’est-à-dire :
• une agriculture moderne et compétitive, capable de saisir les opportunités de marché, tout en sauvegardant le niveau de vie et les revenus des producteurs ;
• une agriculture durable et efficiente produisant des produits hygiéniques conformes aux attentes des consommateurs en matière de qualité et de respect de l’environnement ;
• une agriculture au service des communautés rurales, et dont le rôle n’est pas seulement la production alimentaire, mais également la survie des zones rurales, en tant que lieu de vie et d’emploi, et en tant qu’environnement spécifique ;
• une politique agricole simplifiée, définissant clairement ce qui est décidé au niveau communautaire et ce qui est de la responsabilité des Etats membres.
La déclinaison en objectifs spécifiques ou détaillés oblige, de façon implicite, à proposer des définitions (qui peuvent paraître arbitraires ou parfois, réductrices) de certains concepts tels que l’agriculture, le développement durable ou la multifonctionnalité. L’ensemble du tableau a donc pour objectif de mieux cerner la logique d’ensemble du RDR, et de souligner la pluralité d’objectifs auxquels correspondent la plupart des mesures.
1 On note des différences minimes de formulation des objectifs entre ces deux documents : le RDR fait référence au « développement durable » et le PDRN à l’« agriculture durable ». Quant au concept de « multifonctionnalité » il n’est pas mentionné explicitement dans le RDR, même s’il en est fait allusion implicitement.
Le second tableau permet de faire le lien entre les priorités du PDRN et les mesures, ce qui n’est pas toujours évident à la lecture du PDRN car certaines sont décomposées en sous mesures s’adressant à des priorités différentes.
Le troisième tableau, résultant des deux premiers, fait le lien entre les priorités du PDRN, les résultats attendus pour chaque mesure (tels qu’ils sont mentionnés dans le PDRN) et les objectifs du RDR.
En priorisant les mesures du RDR pour établir le plan national, la France a regroupé les mesures en « priorités ». Elles se distinguent les unes des autres autant par le mode opératoire (utilisation des CTE pour la priorité 1, par exemple), que par les « bénéficiaires cibles » (propriétaires forestiers, pour la priorité B, par exemple) ou par les objectifs attendus.
Finalités Actions soutenues par le RDR Mesures correspondantes du PDRN1 Objectif stratégique :
Un développement durable et équilibré des territoires ruraux, fondé sur des activités agricoles2 compétitives, multifonctionnelles, répondant aux attentes des consommateurs
Objectifs détaillés
1 : Un développement rural durable : - 1.a : socialement
acceptable par les principaux acteurs (en termes de
revenus, de qualité de vie, de conditions de travail, d’égalité des chances)
Aide à l’investissement dans les exploitations pour l’amélioration des revenus agricoles et des
conditions de vie, de travail e de production (chapitre I ; 4) Investissement dans les exploitations (a) Aide à l’installation des jeunes agriculteurs (ch II ; 8) Installation des jeunes agriculteurs (b) Aide pour offrir un revenu aux exploitants âgés désirant cesser leur activité (ch IV ; 10) Préretraite (d)
Aide à l’investissement visant à l’amélioration ou rationalisation de la transformation et de la commercialisation, en vue d’accroître la valeur ajoutée au niveau des exploitations (ch VII ; 25)
Amélioration commercialisation et transformation des produits (g) Soutien à la diversification des activités agricoles en vue de créer des activités multiples et des
alternatives de revenu (ch IX ; 33) Diversification des activités agricoles (p)
Reconstitution du potentiel de production agricole endommagé par catastrophes naturelles et
mise en place des instruments de prévention (ch IX ; 33) Dédommagement des catastrophes naturelles (u)
Soutien aux services essentiels pour l’économie et la population rurale (IX ; 33) Services essentiels pour l’économie et le
développement rural (n)
- 1.b : respectueux de l’environnement (en termes d’utilisation des ressources non renouvelables, de pollution, de maintien de la biodiversité, de la qualité des paysages, de la prévention des catastrophes naturelles)
Former les agriculteurs sur des méthodes de production compatibles avec l’entretien et
l’amélioration des paysages et la protection de l’environnement (ch III ; 9) Formation (c) Former les sylviculteurs aux pratiques permettant d’améliorer les fonctions écologiques des
forêts (ch III ; 9) Formation (c)
Maintenir et promouvoir dans les zones à handicaps naturels des modes d’exploitation durables,
tenant compte des exigences environnementales (ch V ; 13) Zones défavorisées et soumises à contraintes environnementales (e) Garantir le respect des exigences environnementales dans les zones à contraintes
environnementales (ch V ; 13) Zones défavorisées et soumises à contraintes environnementales (e)
1 Apparaissent en italiques, les mesures non incluses dans le PDRN, mais possibles dans les DOCUP.
2 Le terme d’agriculture inclut les activités sylvicoles.
Soutien aux mesures agro-environnementales visant à promouvoir :
-des formes d’exploitation compatibles avec la protection et l’amélioration de
l’environnement, du paysage, des ressources naturelles, des sols et de la diversité génétique, -l’extensification des modes d’exploitation agricole favorables à l’environnement, -la gestion des systèmes de pâturage à faible intensité,
-la conservation d’espaces cultivés à haute valeur naturelle menacée, -l’entretien du paysage et des caractéristiques traditionnelles,
-la prise en compte de la planification environnementale dans la pratique agricole
Agroenvironnement (f)
Aide à l’investissement dans la transformation et la commercialisation et visant l’élimination
des sous-produits et déchets ou à la protection de l’environnement (ch VII ; 25) Amélioration commercialisation et transformation des produits (g) Gestion et développement durable des forêts (ch VIII ; 29) Autres mesures forestières (i) Préservation et amélioration des ressources forestières (ch VIII ; 29) Autres mesures forestières (i) Protection de l’environnement en ce qui concerne l’agriculture et la sylviculture et la gestion de
l’espace naturel, ainsi que l’amélioration du bien-être des animaux (ch IX ; 33, 11ème alinéa) Protection de l’environnement (t) Soutien aux mesures visant à la gestion des ressources en eau destinées à l’agriculture (ch IX ;
33) Gestion des ressources en eau destinées à l’agriculture (q)
2 : Un développement rural équilibré (équitablement réparti)
Assurer l’exploitation continue des superficies agricoles en zones à handicaps naturels, de manière à contribuer au maintien d’une communauté rurale viable (ch V ; 13)
Zones défavorisées et zones à contraintes environnementales (e)
3 : Des activités agricoles compétitives
Soutenir l’investissement pour la réduction des coûts de production (ch I ; 4) Investissement (a) Former pour la qualification professionnelle nécessaire à la gestion d’une exploitation
économiquement viable (ch III ; 9) Formation (c)
Former les sylviculteurs pour l’amélioration des fonctions économiques des forêts (ch III ; 9) Formation (c) Favoriser le remplacement des exploitants âgés (ch IV ; 10) Préretraite (d) Réaffecter les terres agricoles non économiquement viables à d’autres usages (ch IV ; 10) Préretraite (d) Aider l’investissement visant à l’amélioration ou rationalisation de la transformation et de la
commercialisation (ch VII ; 25) Amélioration commercialisation et transformation des produits (g) Aider l’investissement visant à l’application de nouvelles technologies (ch VII ; 25) Idem (g)
Soutien à l’amélioration des terres (IX ; 33) Amélioration des terres (j)
Remembrement (IX ; 33) Remembrement (k)
Soutien au développement des fonctions économiques des forêts (VIII ; 29) Autres mesures sylvicoles (i) Soutien au développement et à l’amélioration des infrastructures liées au développement de
l’agriculture (ch IX ; 33) Développement et amélioration des infrastructures liées au développement de l’agriculture (r)
4 : Des activités agricoles répondant aux attentes des consommateurs :
- 4.a : à la demande de qualité
Aide à l’investissement dans les exploitations pour l’amélioration de la qualité (ch I ; 4) Investissement (a) Aide à l’investissement pour l’amélioration et la réorientation de la production (ch I ; 4) Investissement (a) Préparer les agriculteurs à la réorientation qualitative de leur production (ch III ; 9) Formation (c)
Aide à l’investissement pour améliorer et contrôler la qualité (ch VII ; 25) Amélioration commercialisation et transformation des produits (g) Aide à l’investissement pour la présentation et le conditionnement des produits (ch VII ; 25) Idem (g)
Aide à l’investissement pour orienter la production en fonction de l’évolution prévisible des
marchés ou favoriser l’émergence de nouveaux débouchés (ch VII ; 25) Amélioration commercialisation et transformation des produits (g) Soutien pour la commercialisation des produits agricoles de qualité (ch IX ; 33) Commercialisation des produits agricoles de qualité (m)
- 4.b :aux exigences d’hygiène
Aide à l’investissement pour l’amélioration des conditions d’hygiène (ch I ; 4) Investissement (a)
Aide à l’investissement pour améliorer et contrôler les conditions sanitaires (ch VII ; 25) Amélioration commercialisation et transformation des produits (g)
- 4.c : aux normes en matière de bien-être des animaux
Aide à l’investissement pour l’amélioration du bien-être des animaux (ch I ; 4) Investissement (a) Formation pour l’application des normes concernant le bien-être des animaux (III ; 9) Formation (c) Protection de l’environnement en ce qui concerne l’agriculture et la sylviculture et la gestion de
l’espace naturel, ainsi que l’amélioration du bien-être des animaux (ch IX ; 33, 11ème alinéa) Protection de l’environnement (t)
5 : Des activités agricoles multifonctionnelles, produisant également des biens publics non marchands, tels que :
- la conservation du patrimoine physique et culturel,
- l’entretien des paysages, - la contribution à la
préservation de l’environnement global
Soutien à l’extension des surfaces boisées (ch VIII ; 29) Boisement des terres agricoles (h) Formation des sylviculteurs pour l’amélioration des fonctions sociales des forêts (ch III) Formation (c)
Soutien aux mesures visant à encourager les activités touristiques ou artisanales (ch IX ; 33) Encouragement des activités touristiques
et artisanales (s)
Protection de l’environnement en ce qui concerne l’agriculture et la sylviculture et la gestion de
l’espace naturel, ainsi que l’amélioration du bien-être des animaux (ch IX ; 33, 11ème alinéa) Protection de l’environnement (t) Soutien aux mesures visant à la rénovation et au développement des villages et à la
conservation du patrimoine rural (ch IX ; 33)
Rénovation et développement des villages et protection et conservation du patrimoine rural (o)
Source : TCHEKEMIAN (2008)
Tableau 2 : Les actions soutenues par le Règlement de Développement Rural et les mesures correspondantes du Plan de Développement Rural National, en France pour la période 2000-2006
Chapitre Mesure Libellé Priorité A Priorité B Priorité C Priorité D Priorité E Priorité F
Orienter les exploitations agricoles vers une agriculture
durable et multifonctionnelle Valoriser et développer les ressources forestières Développer la valeur ajoutée et la qualité des produits agricoles et forestiers Equilibrer l’occupation du territoire et réduire les inégalités économiques Protéger et mettre en valeur le patrimoine écologique Formation
CTE Hors CTE
I a Investissement dans les exploitations
Toutes les
autres d’élevage et serres PAM + bâtiments
II b Installation de JA Totalité
III c Formation Totalité
IV d Préretraite Transmission des exploitations Autres V e Zones défavorisées et à contraintes environnementales Totalité VI f Agroenvironnement Totalité A partir de 2002, possibilité de MAE hors CTE (tournesol) VII g Transformation et commercialisation Totalité VIII
h Boisement des terres agricoles
Forêts paysannes
Totalité sauf CTE
i Autres actions forestières Forêts
paysannes propriétés Aide aux entreprises Aide aux Natura 2000 forestier
forestières forestières
IX
j Amélioration des terres
(pastoralisme) Totalité
k Remembrement des
terres Totalité
m Commercialisation des
produits de qualité Totalité
N
Services essentiels pour l’économie et la population rurale (aide
aux CUMA) Totalité O Protection et conservation du patrimoine rural Totalité P Diversification des
activités agricoles Totalité
Q Gestion des ressources en
eau Totalité T Protection de l’environnement Totalité sauf RTM et Natura 2000 RTM + Natura 2000 hors agriculture et forêt Source : TCHEKEMIAN (2008)
Tableau 3 : La correspondance entre les mesures et les priorités du Plan de Développement Rural National, en France pour la période 2000-2006
Mesures concernées Bénéficiaires
cibles Résultats attendus
Objectifs RDR1 Priorité A :
Orienter les exploitations agricoles vers une agriculture durable et multifonctionnelle (à travers une approche contractuelle intégrée, le CTE)
a- Investissement dans les exploitations Agriculteurs Exploitations adaptées aux donnes du marché et attentes de la société 4a, 4b
d- Préretraite (transmission des
exploitations) Agriculteurs Facilitation de l’installation des jeunes agriculteurs (hors cadre familial) 1.a 3
f- MAE Agriculteurs Une agriculture contribuant à la réservation et à l’amélioration de l’environnement, tout en répondant aux attentes des consommateurs dans ce domaine (notamment produits bio)
4.a 1.a
h- Boisement des terres agricoles (forêts
paysannes) Agriculteurs Idem priorité B 5
1.a 4.a
i- Autres mesures forestières (forêts
paysannes) Agriculteurs Idem
m- Commercialisation des produits de
qualité Agriculteurs Développement des démarches de certification et de commercialisation adaptée aux produits de qualité 4.a 4.b
n- Services essentiels pour l’économie et la
population rurale (aide aux CUMA) Agriculteurs ?
o- Protection et conservation du patrimoine
rural Agriculteurs ? 5
p- Diversification des activités agricoles Agriculteurs Amélioration du revenu des exploitants et maintien de l’emploi agricole 1.a
q- Gestion des ressources en eau Agriculteurs ? 1.b
t- Protection de l’environnement Agriculteurs ? 1.b
Priorité B : Valoriser et développer les ressources forestières
h- Boisement des terres agricoles Propriétaires forestiers
Contribution à la lutte contre l’effet de serre
Contribution au maintien des activités économiques, de la valeur ajoutée, et donc de l’emploi rural
Réponse à la demande de qualité pour les produits de la sylviculture Prise en compte de la demande sociale et environnementale dans la gestion des forêts
5 1.a 4.a 5
i- Autres mesures forestières Priorité C :
Développer la valeur ajoutée et la qualité des produits agricoles
a- Investissement dans les exploitations (PAM et bâtiments d’élevage)
Exploitants agricoles
Accroissement de la valeur ajoutée sur l’exploitation, afin de maintenir ou de développer l’emploi agricole
Réponse aux attentes des consommateurs en matière de qualité et d’hygiène
1.a 4.b
1 Les numéros des objectifs détaillés se réfèrent au premier tableau.
et forestiers
g- Commercialisation et transformation IAA Idem + renforcement du tissu industriel local 1.a, 4.b 1.a
i- Autres mesures forestières Sylviculteurs Idem + amélioration de la compétitivité de la transformation 3
Priorité D : Equilibrer l’occupation du territoire et réduire les inégalités économiques
e- ICHN Agriculteurs Activités agricoles dans les zones défavorisées ou à handicap naturel 2
d- Préretraite (agriculteurs en difficulté) Agriculteurs Réduction des inégalités économiques entre régions 2
k- Remembrement (aménagement foncier) Agriculteurs Constitution d’exploitations agricoles et forestières viables (notamment dans zones de déprise ou zones à pression foncière) 1.a, 2
b- Installation des jeunes agriculteurs JA Contribution à l’équilibre territorial 2
Priorité E : Protéger et mettre en valeur le patrimoine écologique
i- Autres actions forestières (sites Natura 2000) Propriétaires ou ayants droit sur sites Natura 2000 Maintien de la biodiversité
Réponses à attentes sociales en ce qui concerne les usages récréatifs 1.b 5
j- Amélioration des terres (aide au pastoralisme)
Propriétaires de terres pastorales
Prévention des incendies
Renaissance du tourisme de nature
5 5
t- Protection de l’environnement (restauration des terrains de montagne)
Propriétaires privés ou collectivités
locales
Maîtrise des risques naturels
Développement des activités économiques en aval 3 et 1.a 5
Priorité F : Formation c- Formation Exploitants et