Les innovations et évolutions du programme français de développement rural

De façon générale, la plupart des mesures du programme français de développement rural sont en continuation directe avec les programmes antérieurs, tels que les investissements dans les exploitations, les aides aux installations, aux préretraites, aux IAA, l’ICHN, les mesures forestières. Les innovations concernant des points importants, qu’on peut classer soit en « innovations à portée générale », soit en « innovation par mesure » :

• les « innovations à portée générale » :

- le financement par le FEOGA G, qui conduit à redéfinir les procédures ;

- la création du CTE, comme outil principal d’utilisation de différentes mesures pour orienter les exploitations vers une agriculture durable et multifonctionnelle ;

- une innovation également significative, quoique liée à la loi d’orientation agricole plutôt qu’au programme lui-même, est l’élargissement des CDOA aux représentants de la société civile ;

• les « innovations par mesure » :

- pour la plus grande partie des mesures forestières, le passage au cofinancement européen, alors quelles étaient auparavant financées nationalement (fonds forestier national), d’où une refonte en profondeur des procédures ;

- pour les MAE, l’élargissement considérable du nombre de mesures-type, l’élargissement du champ d’application à tout le territoire, la forte augmentation de l’enveloppe financière, l’obligation, sauf exception (PMSEE, PHAE, MAE rotationnelle et tournesol), d’inclure les MAE à l’intérieur des CTE, et l’obligation de prise en compte des BPA sur toute l’exploitation et non sur la seule superficie contractualisée ;

- pour les ICHN, le changement du mode de calcul (à la surface et non plus par tête) et l’inclusion de conditions de BPA ;

- pour le chapitre IX, l’inclusion partielle dans les DOCUP d’Objectif 2.

En ce qui concerne les évolutions intervenues en cours de programme, il convient de noter l’arrêt de la contractualisation de nouveaux CTE, à partir de l’été 2002, et le remplacement du dispositif CTE par le Contrat d’Agriculture Durable (CAD), suite à l’audit du dispositif entrepris à la demande du Ministère de l’Agriculture. Les nouveaux CAD, dont les modalités d’application sont définies par le décret du 22/7/2003, présentent, par rapport au CTE, les différences suivantes :

- le volet investissement n’est plus obligatoire : un CAD peut se baser seulement sur des MAE, - il y a un seul contrat-type par territoire, ainsi qu’un contrat-type départemental,

- pour chaque territoire, seuls deux enjeux environnementaux peuvent être retenus, chaque enjeu se déclinant au maximum en trois actions prioritaires, dont certaines peuvent être obligatoires,

- les contrats font l’objet d’un encadrement budgétaire, à travers la définition d’enveloppes régionales de « droits à engager ».

Dans cette étude, il est fait référence aux CTE, puisque que le travail de terrain a été réalisé en 2003, date de l’arrêt des CTE, au profit des Contrats d’Agriculture Durable (CAD). Toutefois, il est intéressant d’expliquer les continuités et corrections apportées entre le CTE et le CAD. Les premiers CAD ont été contractualisés en 2004. A ce sujet, on peut noter un léger retard par rapport aux objectifs du Ministère, ce

qui laisse donc une inaccessibilité de plusieurs mois, au cours de laquelle les contractualisations ont pratiquement été interrompues.

Différents travaux d’évaluation des CTE ont révélé des dysfonctionnements importants dans cet outil. Notamment dans le fait que la finalité économique des CTE a été souvent privilégiée au détriment de la fonction écologique (NADEAU I., 2003)1

. Après une phase de démarrage très difficile (induite par la complexité des procédures, la multiplicité des conditions d’éligibilité et la réticence de certains acteurs), les CTE ont connu une progression importante, tant en termes de nombre de contrats que de montant moyen par contrat. Au-delà de ce dérapage de la dépense, lié à l’absence d’instrument de régulation budgétaire, d’autres problèmes sont apparus, révélés par l’audit demandé par le Ministre au Comité Permanent de Coordination des Inspections (COPERCI)2 du ministère de l’Agriculture. Ce rapport souligne en effet le manque d’efficacité en matière d’environnement, d’un dispositif qui offre trop de mesures aux agriculteurs, sans privilégier celles qui ont le plus de pertinence pour répondre à un enjeu donné3. C’est la raison pour laquelle, la procédure a été suspendue, une première fois (le 6 août 2002), arrêt de l’examen des CTE par les CDOA, puis arrêt des signatures de CTE, sans encadrement budgétaire, par le Préfet (le 15 octobre).

En vue de répondre aux attentes de la société et aux demandes de la profession agricole, le Ministère de l’Agriculture a souhaité conserver le principe de la démarche contractuelle et l’approche qui consiste à rémunérer les missions économiques, sociales et de préservation de l’environnement menées par les exploitants. L’administration a donc engagé avec la profession agricole et les collectivités territoriales, un travail de réforme en profondeur du régime. Un nouveau dispositif contractuel, a été défini, le Contrat d’Agriculture Durable (CAD). Le CAD comprend d’importantes adaptations comme :

• la simplification des procédures : contenu et déclaration des engagements, instruction des dossiers, financement, articulation avec d’autres dispositifs ;

• le recentrage territorial du dispositif par : la définition d’enjeux environnementaux prioritaires par territoire, le recentrage sur un petit ensemble de mesures pertinentes pour répondre à ces enjeux et la limitation du nombre de mesures agri-environnementales pouvant être contractualisées par partie d’îlot ;

• l’encadrement budgétaire : avec le respect d’une moyenne départementale par contrat (plafond maximum et gestion par enveloppes régionales).

1 NADEAU I., 2003, « Des contrats en jachère », dans Environnement Magazine, mars 2003, n°1615, pp. 18-21.

2 COPERCI regroupant l’Inspection générale de l’Agriculture, le Conseil général du Génie rural, des Eaux et Forêts et le Conseil général vétérinaire.

3

« La perspective d’un CTE non plafonné, ouvert aux 600 000 agriculteurs de France était un leurre pré-électoral. Aucun gouvernement, quelle que soit sa sensibilité, n’aurait été en mesure de dégager les crédits nécessaires pour le financer. 45 000 euros, montant moyen actuel, multipliés par 600 000 contrats, puisque le CTE était réputé accessible à tous, répartis sur 5 ans, cela représente 5,4 milliards d’euros par an, soit plus que le budget actuel du Ministère », discours du Ministre de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche et des Affaires Rurales au colloque « Acteurs de nos montagnes », Clermont-Ferrand, 5 décembre 2002.

Le CAD doit être l’aboutissement du projet d’un exploitant dans les domaines économique, social et environnemental. Il est constitué de deux volets : d’une part économique et social et d’autre part territorial et environnemental. Toutefois, le choix est laissé aux exploitants de prévoir des engagements dans les deux volets ou de contractualiser uniquement des mesures agri-environnementales. Le CAD est recentré, pour son volet environnemental, sur les enjeux prioritaires des territoires : un à deux enjeux maximums par territoire, trois mesures maximum par enjeu (pour chaque zone géographique et chaque système de production), et deux mesures maximum contractualisées par partie d’îlot. Quant aux aides du volet économique, il s’agit d’établir des règles claires et simples d’articulation avec les autres sources de financement, en particulier les collectivités territoriales et les offices d’intervention agricoles. L’encadrement budgétaire de ce nouveau dispositif repose principalement sur :

• le respect d’une moyenne départementale, fixée au niveau national, à 27 000,00 euros,

• la gestion du fond par des enveloppes régionales de droits à engager sur la base des critères

suivants : nombre d’exploitations, pourcentage des GAEC, SAU, nombre d’UTA par

exploitation, superficie en zones défavorisées, potentialité en conversion à l’agriculture biologique, SFP, superficie en sites proposés au titre de Natura 2000 ou opération locale agro-environnementale.

Dans ces enveloppes, une part réservataire sera définie au niveau régional pour être consacrée aux mesures de conversion à l’agriculture biologique.

Cet outil permet aussi une articulation CAD et PHAE (Prime herbagère agri-environnementale). Pour permettre aux producteurs des zones herbagères, bénéficiaires traditionnellement de la « prime à l’herbe » (PMSEE) et ensuite de la PHAE, d’accéder au nouveau dispositif contractuel. Les nouveaux CAD, dont les modalités d’application sont définies par le décret du 22/7/2003, présentent, par rapport au CTE, les différences suivantes :

- le volet investissement n’est plus obligatoire : un CAD pourra ne porter que sur des MAE ; - il y aura un seul contrat-type par territoire, ainsi qu’un contrat-type départemental ;

- pour chaque territoire, seuls deux enjeux environnementaux pourront être retenus, chaque enjeu se déclinant au maximum en trois actions prioritaires, dont certaines pourront être obligatoires ;

- les contrats font l’objet d’un encadrement budgétaire, à travers la définition d’enveloppes régionales de droits à engager.

Une autre évolution est à signaler, il s’agit de la création de la Prime Herbagère Agro-Environnementale (PHAE). Elle succède à la Prime au Maintien de Systèmes d’Elevage Extensif (PMSEE), dont la reconduction n’a pas été acceptée par la Commission Européenne. La PHAE diffère de la PMSEE dans le fait qu’elle constitue une mesure généralisable dont les modalités d’application sont largement

déconcentrées, et que les taux de chargement, de spécialisation herbagère et les montants de la rémunération par hectare (supérieurs en moyenne à ceux de la PMSEE) diffèrent selon les départements.