L
ES FONDEMENTS DE LA PRISE EN CHARGE DES
129. Il est traditionnel en droit public de s’interroger sur les sources et les fondements juridiques de l’action des pouvoirs publics afin d’en déterminer le régime juridique et contentieux. La matière du risque ne fait pas exception à cette règle. Il s’avère en effet nécessaire de déterminer dans le cadre de cette étude les fondements sur lesquels sont pris en charge les risques des entreprises.
Cet exercice n’est pas simplement académique puisqu’il revêt un nombre non négligeable d’implications pratiques. Il permet tout d’abord de connaître l’étendue des obligations et limites qui s’imposent nécessairement à l’action publique, assurant ainsi aux entrepreneurs la connaissance des droits qu’ils peuvent opposer à l’administration et l’importance des prestations qu’ils sont en droit d’attendre d’elle. Il permet ensuite de comprendre les modalités concrètes d’intervention des pouvoirs publics, a priori comme a posteriori, ainsi que leurs enjeux de tous ordres : juridiques, politiques et financiers.
130. La recherche de tels fondements conduit alors à établir plusieurs constats. Il apparaît en premier lieu que la prise en charge par l’État des risques des entreprises se fonde fréquemment sur les mêmes éléments que le reste de son action et emprunte ainsi des catégories et notions communes (responsabilité, ordre public, etc.). On serait alors tenté de conclure à l’absence d’originalité de l’intervention publique, la nature économique des entreprises victimes n’ayant sur elle aucune incidence. Cette apparente similarité ne doit pourtant pas cacher le fait que ces fondements326 connaissent une
nécessaire adaptation à la situation des entreprises, qui les singularisent alors au regard de ceux qui sont mis en œuvre lors de la prise en charge des risques des particuliers.
En second lieu, on soulignera l’existence de fondements spécifiques aux risques des entreprises, se superposant aux premiers, et prenant en compte la particularité de leur situation afin d’y adapter l’action publique.
326 Il convient de noter que ces fondements donnent lieu à divers types d’interventions. Certains
justifient des mesures de prévention ou de prévoyance des risques (maintien de l’ordre public), d’autres justifient des mesures d’indemnisation (responsabilité, solidarité nationale). Ces modalités seront étudiées dans la seconde partie.
Ainsi, après avoir démontré en quoi les fondements traditionnels de l’action des pouvoirs publics connaissent une nécessaire adaptation aux risques des entreprises (Chapitre premier), il conviendra de démontrer l’existence de fondements qui leur sont propres (Chapitre second).
C
HAPITRE PREMIER:
U
NE NECESSAIRE ADAPTATION DES FONDEMENTS TRADITIONNELS DE L’
ACTION PUBLIQUE AUX RISQUES DESENTREPRISES
131. Afin de déterminer quels sont les fondements de l’intervention publique, il convient de prendre en considération l’hétérogénéité des situations des entrepreneurs ainsi que les nombreuses configurations qu’elles peuvent revêtir du fait des multiples origines des risques, de la variation de leur intensité et des divers dommages qu’ils sont susceptibles de causer. En vue d’en obtenir une vision claire, on distinguera alors de nouveau les risques qui résultent de l’action des pouvoirs publics et ceux qui leur sont extérieurs327.
L’action publique trouve dans ces deux hypothèses des fondements traditionnels : responsabilité de la puissance publique dans le premier cas, maintien de l’ordre public et solidarité nationale dans le second. L’unité existe malgré tout derrière cette diversité de fondements. En effet, que le risque soit ou non créé par les pouvoirs publics, les fondements de la prise en charge connaissent une adaptation rendue nécessaire par la particularité des situations des entreprises et des préjudices qu’elles subissent.
Ainsi, la responsabilité de la puissance publique d’une part (Section première), le maintien de l’ordre public et la solidarité nationale d’autre part, connaissent-ils une adaptation aux risques des entreprises (Section seconde).
327 Cette distinction reprend celle qui a été faite dans le premier titre de cette partie, il sera donc aisé
S
ECTION PREMIERE:
L’
ADAPTATION DE LA RESPONSABILITE DE LA PUISSANCE PUBLIQUE AUX RISQUES DES ENTREPRISES132. Lorsqu’un risque trouve son origine dans l’action administrative, sa prise en charge par les pouvoirs publics résulte principalement de l’engagement de leur responsabilité pour et sans faute328. L’intervention publique prend alors la forme d’une
compensation financière des préjudices subis, par le versement d’indemnités329. Et ce,
en utilisant les mêmes notions que le droit commun de la responsabilité : faute, préjudice, lien de causalité, etc. En ce sens, la responsabilité de la puissance publique, fondement traditionnel de l’action publique, s’applique à la matière du risque, qui n’en modifie pas substantiellement les catégories (§1).
La nature économique des entreprises ainsi que la particularité des préjudices qu’elles subissent exercent cependant une indéniable influence sur les notions propres à la responsabilité de la puissance publique. On peut ainsi constater une adaptation de celles-ci sous l’effet des risques des entreprises (§2).
328 Il ne s’agit pas d’un fondement exclusif puisque les pouvoirs publics peuvent être amenés à
assumer certains risques qu’ils ont créés sans que leur responsabilité ne soit engagée. D’autres fondements interviennent alors, principalement la notion d’efficience économique. Voir infra, Première partie, Titre second, Chapitre second, n°220 et s.
329 Voir infra, Seconde partie, Titre second, Chapitre second, pour une étude des modalités